解宗方

(河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究中心，河南 鄭州450002)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而糧食是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。河南作為全國(guó)農(nóng)業(yè)大省和產(chǎn)糧大省，糧食生產(chǎn)在全國(guó)占有舉足輕重的地位，為國(guó)家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。2000－2010年，河南省糧食產(chǎn)量連續(xù)11年居全國(guó)第一。2004年以來(lái)，河南省糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)連續(xù)8年增產(chǎn)。2006年以來(lái)，連續(xù)6年超過(guò)500億kg。2011年，河南省全年糧食總產(chǎn)量達(dá)到554.25億kg，比上年增產(chǎn)10.55億kg，增幅為1.9%，成為維系全國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略基地。在河南省糧食生產(chǎn)取得巨大成就的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到糧食生產(chǎn)發(fā)展中仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。目前有關(guān)基于糧食安全的中央政府、地方政府和種糧農(nóng)民三者之間關(guān)系的研究較少，根據(jù)三螺旋理論研究糧食安全問(wèn)題也未見(jiàn)報(bào)道。因此，結(jié)合河南省情和糧食生產(chǎn)實(shí)際，利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶之間的關(guān)系進(jìn)行研究就具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。探討糧食生產(chǎn)過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，分析糧食生產(chǎn)過(guò)程中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制;建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。理順中央政府、區(qū)域(主產(chǎn)區(qū))政府和種糧農(nóng)民(農(nóng)戶)三者之間關(guān)系，探索糧食產(chǎn)量與農(nóng)民收入同步提高、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)調(diào)和不以犧牲糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定和諧發(fā)展之路，為河南乃至全國(guó)的糧食生產(chǎn)發(fā)展提供依據(jù)。

1 糧食生產(chǎn)問(wèn)題分析

1.1 糧食生產(chǎn)模式的演化

1.1.1 指令服從線性模式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央政府、地方政府和種糧農(nóng)民三者之間是一種層級(jí)式和服從的關(guān)系，是一種線性和單向的關(guān)系，是一種指令性的計(jì)劃模式(見(jiàn)圖1)。國(guó)家以確保糧食自給和糧食安全為基本國(guó)策，忽視糧食生產(chǎn)的商品屬性，不惜犧牲糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)和種糧食農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，種糧農(nóng)民的利益得不到保障。實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，雖然平抑了市場(chǎng)的波動(dòng)，使得糧食供求不平衡的現(xiàn)象不太明顯和不太經(jīng)常出現(xiàn)，通過(guò)糧食配給制度保障了糧食供需的低水平平衡，國(guó)家財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)基本沒(méi)有補(bǔ)貼，是以剝削和犧牲糧食生產(chǎn)者利益為代價(jià)的。由于糧食短缺和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，糧食作為私人物品，具有的競(jìng)爭(zhēng)屬性、市場(chǎng)屬性被人為抑制，致使國(guó)家為糧食問(wèn)題背上了沉重包袱[1]。國(guó)家通過(guò)糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、城鎮(zhèn)居民糧食定量供應(yīng)等政策安排，把糧食看作純公共物品，全國(guó)大辦糧食，完全扼制了糧食經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制的作用。政府花費(fèi)了大量的“糧食消費(fèi)補(bǔ)貼”在城鎮(zhèn)居民身上，付出了較高的糧食安全成本，種糧農(nóng)民的利益沒(méi)有得到保障，糧食產(chǎn)量上不去，糧食供給始終徘徊在低水平狀態(tài)[2]。

圖1 糧食生產(chǎn)指令服從線性模式Fig.1 Instruction to the linear mode of grain production

1.1.2 指導(dǎo)互動(dòng)聯(lián)結(jié)模式

改革開放以來(lái)，保障國(guó)家糧食安全的內(nèi)涵已發(fā)生根本的變化。糧食生產(chǎn)的三個(gè)利益相關(guān)者——國(guó)家政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶，已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的指令服從型轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)引導(dǎo)型和一定程度上的松散互動(dòng)型(見(jiàn)圖2)，三者利益關(guān)系出現(xiàn)了矛盾和不一致。除糧食價(jià)格仍由中央政府控制以外，農(nóng)民種糧行為已基本不再受行政力量干預(yù)，糧食價(jià)格和經(jīng)濟(jì)效益成為農(nóng)民糧食生產(chǎn)的重要因素。糧食生產(chǎn)由依靠行政力量轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽拷?jīng)濟(jì)手段和服從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

圖2 糧食生產(chǎn)指導(dǎo)互動(dòng)聯(lián)結(jié)模式Fig.2 Interactive link mode of grain production guidance

1.2 糧食生產(chǎn)問(wèn)題分析

1.2.1 政府宏觀目標(biāo)與農(nóng)民微觀目標(biāo)不一致

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，價(jià)格基本上是由政府制定的，它不受市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，在固定不變的計(jì)劃價(jià)格下，農(nóng)產(chǎn)品供給目標(biāo)與農(nóng)民收入目標(biāo)是基本一致的。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品越多，其售出產(chǎn)品的收入也就越多。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)產(chǎn)品使用價(jià)值與價(jià)值的矛盾以及由此而引起的產(chǎn)量和收入、農(nóng)民追求收入最大化目標(biāo)和政府追求增加農(nóng)產(chǎn)品供給目標(biāo)的矛盾日益突出。換言之，對(duì)單個(gè)農(nóng)民而言可能是生產(chǎn)越多越有利，對(duì)農(nóng)民整體而言則可能是生產(chǎn)越多，整個(gè)市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)降低，農(nóng)民的平均銷售收入越少，當(dāng)價(jià)格降低的幅度大于產(chǎn)量增加的幅度，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收的結(jié)果。政府的產(chǎn)量目標(biāo)和農(nóng)民的收入目標(biāo)是否會(huì)發(fā)生沖突，還要取決于農(nóng)產(chǎn)品需求的價(jià)格彈性。受恩格爾定律的支配，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總體的價(jià)格需求彈性較小，農(nóng)民增產(chǎn)并非必然意味著增收。由于農(nóng)業(yè)低下的比較利益，農(nóng)民的生產(chǎn)目標(biāo)很難與收入目標(biāo)相吻合，導(dǎo)致政府的宏觀目標(biāo)與農(nóng)民微觀目標(biāo)的錯(cuò)位，政府通過(guò)各種措施號(hào)召農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的愿望總是難以得到廣大農(nóng)民的響應(yīng)[3]。非常能體現(xiàn)這種矛盾的一個(gè)案例，是中央、地方和農(nóng)民三方對(duì)2008年底至2009年初北方冬麥區(qū)特大干旱的不同態(tài)度。當(dāng)2009年2月初連續(xù)百天不降水的特大干旱已成定局，中央政府表現(xiàn)出異常的不安。在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的直接督促下，各有關(guān)部委迅速行動(dòng)起來(lái)，層層下派督導(dǎo)組。而大多數(shù)農(nóng)民對(duì)抗旱并不積極，其原因是種一畝小麥，好了能賺一兩百元錢，想盡辦法抗旱澆麥不劃算，是受小麥生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的選擇結(jié)果[4]。

1.2.2 糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益不協(xié)調(diào)

(1)國(guó)家長(zhǎng)期向工業(yè)傾斜、向城市傾斜的政策，造成糧食主產(chǎn)區(qū)價(jià)值的過(guò)分流失，削弱了糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于超經(jīng)濟(jì)(主要是政府)力量的作用，糧食主產(chǎn)區(qū)商品糧在交換中存在較大的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差和國(guó)家定購(gòu)糧食價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)。糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食低價(jià)而利益受損。這些剪刀差價(jià)值和差價(jià)流入城市工業(yè)、糧食消費(fèi)區(qū)或消費(fèi)者。另外，主產(chǎn)區(qū)糧食的調(diào)出基本上是以商品原糧的方式調(diào)出，糧食加工或轉(zhuǎn)化增值的價(jià)值流入糧食調(diào)入?yún)^(qū)。

(2)糧食產(chǎn)銷政策中的超經(jīng)濟(jì)行為，使糧食主產(chǎn)區(qū)不能獲得社會(huì)平均利潤(rùn)。糧食主產(chǎn)區(qū)的商品糧主要由政府支配調(diào)撥，價(jià)格由政府制定，而且糧食主產(chǎn)區(qū)出售商品糧承擔(dān)著巨額的流通費(fèi)用。雖然國(guó)家制定糧食保護(hù)價(jià)格，補(bǔ)償生產(chǎn)成本并有適當(dāng)利潤(rùn)。但是，有時(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食保護(hù)價(jià)格卻低于市場(chǎng)價(jià)格，甚至是低于成本價(jià)格，缺乏對(duì)生產(chǎn)者經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)。對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)或糧食生產(chǎn)者在商品糧交換過(guò)程中的價(jià)值流失，雖然國(guó)家也采取了一定的補(bǔ)貼方式給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但效果有限。

(3)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的博弈關(guān)系失衡，糧食主產(chǎn)區(qū)處于明顯不利地位。從糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的博弈關(guān)系看，在糧食供大于求時(shí)，主銷區(qū)處于主動(dòng)地位，主產(chǎn)區(qū)處于被動(dòng)地位?！熬盼濉逼陂g，主銷區(qū)在糧食不愁買不到的前提下，加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展非糧非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民收入提高幅度很大。而國(guó)家一方面支持主銷區(qū)進(jìn)行放開糧食市場(chǎng)改革的同時(shí)，另一方面又繼續(xù)對(duì)主產(chǎn)區(qū)實(shí)行糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，結(jié)果造成了主產(chǎn)區(qū)糧食庫(kù)存壓力和財(cái)政壓力[5]。

1.2.3 糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

糧食生產(chǎn)格局發(fā)生逆轉(zhuǎn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體水平不斷提升的同時(shí)，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的不均衡發(fā)展，東南沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的強(qiáng)力推進(jìn)，內(nèi)陸地區(qū)為解決溫飽的不懈奮斗，并由此引發(fā)了我國(guó)糧食生產(chǎn)流通格局發(fā)生了由“南糧北運(yùn)”到“北糧南運(yùn)”的大逆轉(zhuǎn)[6]。

圖3 河南省、浙江省和廣東省糧食播種面積比較Fig.3 Sown area of grain in Henan，Zhejiang and Guangdong Province

進(jìn)入90年代后，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)(廣東、浙江等省份)自給率迅速下降，過(guò)去的糧食調(diào)出省份轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)銷平衡區(qū)或主銷區(qū)(見(jiàn)圖3，圖4)。歷史上的“湖廣熟，天下足”、“蘇湖熟，天下足”已經(jīng)被“河南熟，天下足”所代替，廣東、浙江成了糧食調(diào)入大省，湖南、湖北的糧食僅僅局限于滿足自己省的需求。商品糧調(diào)出省份越來(lái)越少，到2009年能夠年調(diào)出1 000萬(wàn)t 以上商品糧的僅有河南、黑龍江、吉林和安徽。糧食主產(chǎn)區(qū)對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有重要作用。以河南省為例，河南省1978年糧食播種面積為9 123.3 千hm2，2009年為9 683.6千hm2，比1978年增加6.14% ;浙江省1978年糧食播種面積為3 350 千hm2，2009年為1 290.09千hm2，比1978年減少61.49% ;廣東省1978年糧食播種面積為5 825.3千hm2，2009年為2 538.5 千hm2，比1978年減少56.42% 。河南省1978年糧食總產(chǎn)為1900萬(wàn)t，2009年為5 389萬(wàn)t，比1978年增加183.63% ;浙江省1978年糧食總產(chǎn)為1395萬(wàn)t，2009年為789.15萬(wàn)t，比1978年減少43.43% ;廣東省1978年糧食總產(chǎn)為1 632萬(wàn)t，2009年為1 314.5萬(wàn)t，比1978年減少19.46% 。

在糧食生產(chǎn)格局發(fā)生變化的同時(shí)，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距拉大，不同區(qū)域財(cái)政收入和農(nóng)民收入差距擴(kuò)大，糧食生產(chǎn)愈多的區(qū)域是經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、財(cái)政收入不高和農(nóng)民收入偏低的區(qū)域，出現(xiàn)種糧愈多愈吃虧愈受窮的現(xiàn)象。

區(qū)域財(cái)政收入比較。2005年河南省財(cái)政收入為537.65億元，浙江省財(cái)政收入為1 066.60億元，財(cái)政收入差距為528.95億元。2010年河南省財(cái)政收入為1 381.32億元，浙江省為2 608.47億元，財(cái)政收入差距為1 227.15億元，財(cái)政收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，浙江省財(cái)政收入是河南省財(cái)政收入的近2倍(見(jiàn)圖5)。

圖4 河南省、浙江省和廣東省糧食產(chǎn)量比較Fig.4 Grain yield in Henan Province，Zhejiang Province and Guangdong Province

圖5 河南省和浙江省財(cái)政收入比較Fig.5 Finance income comparison between Henan province and Zhejiang province

區(qū)域農(nóng)民純收入比較。1980年河南省農(nóng)民人均純收入為160.78元，浙江省為219.18元，收入差距為58.4元，河南省農(nóng)民人均純收入為浙江省的73.36% ;2009年河南省農(nóng)民人均純收入為4 806.95元，浙江省為10 007.31元，收入差距為5 200.36元，河南省農(nóng)民人均純收入僅為浙江省的48.03%，收入差距不斷擴(kuò)大(見(jiàn)圖6)。

1.2.4 糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)與農(nóng)民收入不同步

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民人均純收入全省排名后30名的縣中有25個(gè)縣屬于平原農(nóng)區(qū)糧食主產(chǎn)縣。更為尷尬的是，河南貧困人口出現(xiàn)了向糧食主產(chǎn)區(qū)集中的趨勢(shì)。2000年，河南省52個(gè)縣的貧困人口576.12 萬(wàn)人，占全省貧困人口的69.41%;到2008年年底，貧困人口為334.55 萬(wàn)人，占全省貧困人口的78.9%。8年間52個(gè)產(chǎn)量大縣(市、區(qū))的貧困人口比例上升了9.49個(gè)百分點(diǎn)。按照《國(guó)家糧食戰(zhàn)略工程河南核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃》確定的93個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)縣，有52個(gè)縣農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平，其耕地面積占全省耕地面積的48%，糧食產(chǎn)量占全省糧食產(chǎn)量的57%，目前還有33個(gè)縣是扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，占全省重點(diǎn)縣數(shù)的3/4[6]。糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)過(guò)程中，農(nóng)民收入并沒(méi)有出現(xiàn)與其同步增長(zhǎng)，出現(xiàn)糧食生產(chǎn)大縣與較低的農(nóng)民收入和尷尬的貧困現(xiàn)象。

圖6 河南省和浙江省農(nóng)民純收入比較Fig.6 Net income of farmers in Henan Province and Zhejiang Province

糧食單產(chǎn)提升與物質(zhì)投入效率下降。改革開放以來(lái)，化肥和農(nóng)藥的使用量一直在增加，我國(guó)已成為世界上化肥用量最大的國(guó)家(見(jiàn)圖7)。以河南省為例，1980年施用化肥(折純，下同)101.70 kg/hm2，糧食單產(chǎn)2 430 kg/hm2，每kg 化肥生產(chǎn)23.89 kg 糧食，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶23.89;1990年施用化肥(折純，下同)307.50 kg/hm2，是1980年化肥施用量的3倍;糧食單產(chǎn)3 540 kg/hm2，是1980年糧食單產(chǎn)的1.46倍，每kg 化肥生產(chǎn)11.51 kg 糧食，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶11.51;2000年施用化肥(折純，下同)611.92 kg/hm2，糧食單產(chǎn)4 542 kg/hm2，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶7.42;2008年施用化肥(折純，下同)835.40 kg/hm2，糧食單產(chǎn)5 589 kg/hm2，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶6.69;2008年糧食單產(chǎn)是1980年2.3倍，化肥施用量是1980年的8.2倍，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比由1∶23.89下降到1∶6.69。隨著化肥施用量的增加，增加了糧食生產(chǎn)成本。一方面造成化肥增產(chǎn)的邊際效益逐年下降，種糧食效益不高;另一方面造成了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，影響資源環(huán)境。因此，土地高產(chǎn)出(糧食單產(chǎn))與資源低效率并存，物質(zhì)投入對(duì)糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)具有重要作用，但也付出了資源環(huán)境代價(jià)。

圖7 河南省糧食單產(chǎn)與化肥投入Fig.7 Grain yields and fertilizer inputs in Henan Province

糧食生產(chǎn)成本與糧食價(jià)格的背離?，F(xiàn)行糧食價(jià)格不完全反映和真實(shí)地糧食生產(chǎn)成本。我國(guó)歷來(lái)沒(méi)有農(nóng)地成本，更談不上計(jì)入總成本和決定糧價(jià)，造成了名義上糧食總成本長(zhǎng)期偏低的局面，如果計(jì)入土地成本，糧食生產(chǎn)成本是比較高的。我國(guó)現(xiàn)行的糧食收購(gòu)“最低保護(hù)價(jià)”，是在不計(jì)算土地成本的前提下給予農(nóng)民略有微利的糧價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家推行的保護(hù)價(jià)，有時(shí)甚至還低于市場(chǎng)價(jià)?，F(xiàn)行糧價(jià)過(guò)低還反映在與國(guó)際糧價(jià)的巨大差異上，2008年國(guó)際糧價(jià)幾乎是國(guó)內(nèi)糧價(jià)的3－4倍。如果加上生產(chǎn)資料的漲價(jià)因素，則糧食生產(chǎn)成本大幅上升，甚至糧食直接補(bǔ)貼額還抵不上生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲[4]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增幅遠(yuǎn)超農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升幅度，急劇擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲益空間。以化肥和玉米為例，2007－2008年，遼寧省北票市尿素、嘉吉二銨、三元復(fù)合肥的漲幅都在35%以上，而玉米價(jià)格僅提高了1.4%。在成本快速上漲的擠壓下，2008年安徽省南陵縣早稻平均凈收益比上年減少33.7%，遼寧省朝陽(yáng)市玉米平均凈收益減少28.6%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格提高，不僅嚴(yán)重侵蝕著減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策帶給農(nóng)民的好處，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。種糧收益下降挫傷農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入的積極性。不少農(nóng)戶削減農(nóng)資、人工和農(nóng)業(yè)技術(shù)投入，許多地方種植業(yè)復(fù)種指數(shù)下降、精耕細(xì)作減少、“冬閑田”、“拋荒田”增加[7]。

2011年，雖然河南糧食豐收、糧價(jià)走高，但由于農(nóng)資、用工等價(jià)格的大幅上漲，導(dǎo)致種糧收益增幅低于成本增幅近一成。據(jù)對(duì)全省40個(gè)縣(市、區(qū))600個(gè)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)成本及收益情況的調(diào)查結(jié)果顯示:2011年被調(diào)查農(nóng)戶全年種植夏秋糧生產(chǎn)成本平均為14 370.0元/hm2，比上年增加1 954.5元/hm2，增幅為15.7%;平均凈收益為9 291.0元/hm2，比上年增加472.5元/hm2，增幅為5.4%;如果加上種糧實(shí)際得到的補(bǔ)貼后，平均總收益為10 513.5元/hm2，比上年增6.5%，低于成本增幅9.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，夏糧生產(chǎn)成本增加收益減少;秋糧成本收益均增，但收益增幅趕不上成本增幅。從糧食生產(chǎn)成本和收益情況來(lái)看，糧食生產(chǎn)正逐步步入高成本時(shí)代，糧食生產(chǎn)比較效益低的問(wèn)題日益顯現(xiàn)[8]。

基于國(guó)際糧食供給偏緊形勢(shì)和我國(guó)又是人口大國(guó)的國(guó)情，在糧食安全問(wèn)題上的必須立足于國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和供需平衡的基本方略。面對(duì)我國(guó)人多地少和資源匱乏的現(xiàn)實(shí)，在耕地面積基本穩(wěn)定或可能減少的情況下，必須靠提高糧食單產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食總產(chǎn)的增長(zhǎng)。糧食主產(chǎn)區(qū)在提高糧食總產(chǎn)過(guò)程中居于重要地位，而主產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民生產(chǎn)糧食積極性不高，與糧食安全保障相關(guān)的中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者利益不一致、合力不強(qiáng)，致使保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)不牢和動(dòng)力不強(qiáng)，因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，糧食供需處于一種供給偏緊的平衡態(tài)，糧食安全保障“短期無(wú)慮，長(zhǎng)期有憂”。

2 糧食安全三螺旋模型和政策建議

三螺旋模型理論。三螺旋是由美國(guó)的亨利·埃茨科瓦茨和荷蘭的勒特·雷德斯道夫首次提出的關(guān)于創(chuàng)新模式的概念模型。該模型認(rèn)為大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府都可以成為創(chuàng)新的來(lái)源，三者之間是平等的伙伴關(guān)系。大學(xué)產(chǎn)業(yè)政府這三個(gè)機(jī)構(gòu)都表現(xiàn)出另兩者的一些能力，同時(shí)又保留著自己原有的作用和獨(dú)特的身份。用中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶來(lái)代替大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府來(lái)分析三螺旋關(guān)系，雖然內(nèi)容不完全一樣，但三者相互作用、相互耦合的關(guān)系是相似的，故用三螺旋來(lái)分析中央政府、地方政府、農(nóng)民農(nóng)戶三者之間的關(guān)系仍然是可行的。周金勝等用三螺旋理論對(duì)政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了研究[9]。

在三螺旋模型中，每個(gè)螺旋之所以能夠自運(yùn)動(dòng)以及產(chǎn)生交互作用，其蘊(yùn)含的理論前提是每條螺旋體都是能夠獨(dú)立做出決定的理性組織。一是每個(gè)組織符合追求利益最大化的特點(diǎn)。不同的螺旋體追求的利益不同，如中央政府追求糧食生產(chǎn)數(shù)量，確保國(guó)家糧食安全，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和全社會(huì)利益最大化;地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益最大化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;農(nóng)民農(nóng)戶追求種糧收益最大化等。對(duì)于利益的原始渴望，使螺旋體產(chǎn)生需求，從而具有旋轉(zhuǎn)的可能。二是理性組織具有自身的社會(huì)功能和主體意愿。每個(gè)螺旋都具有追求實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)功能，符合自身利益，盡量與社會(huì)期望靠攏的特點(diǎn)。三螺旋模型要求每個(gè)螺旋體能夠獨(dú)立做出決定。保障糧食安全參與主體以中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶為主要利益相關(guān)者，三條螺旋要保持相對(duì)獨(dú)立，某一利益相關(guān)者自身過(guò)于弱勢(shì)的深度融合不僅會(huì)導(dǎo)致自身的瓦解，還將破壞三螺旋的耦合協(xié)同結(jié)構(gòu)[10]。

圖8 糧食生產(chǎn)耦合互動(dòng)共贏模式——三螺旋模型Fig.8 Food production coupled interactive win-win mode:Triple Helix Model

面對(duì)糧食生產(chǎn)和糧食安全的新形勢(shì)，三螺旋模型是糧食安全保障的理想模型(見(jiàn)圖8)。中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶是保障國(guó)家糧食安全的重要的三大利益者，三者在糧食生產(chǎn)和發(fā)展過(guò)程中有著直接和間接的聯(lián)系，國(guó)家糧食安全目標(biāo)和糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)是三者努力實(shí)現(xiàn)的共同點(diǎn)，糧食生產(chǎn)是基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)效益是動(dòng)力，糧食政策是保障，三種力量和利益交叉影響又相互依存，共同促進(jìn)和保障國(guó)家糧食安全。正確處理中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶的三者之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者目標(biāo)的耦合互動(dòng)，形成三者各得其所、協(xié)同合作、行為適度、利益均衡、履行職責(zé)、共生互贏的發(fā)展格局。中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶之間的關(guān)系由過(guò)去的單向服從變?yōu)殡p向互動(dòng)，由過(guò)去的層級(jí)關(guān)系變?yōu)槠降然锇殛P(guān)系;由三者目標(biāo)不一致變?yōu)橄鄬?duì)一致、相對(duì)平等和相對(duì)獨(dú)立，又相互依賴、相互耦合、協(xié)同進(jìn)化和共同發(fā)展，不斷強(qiáng)化糧食安全保障，改變“產(chǎn)糧大省，工業(yè)小省，財(cái)政窮省，發(fā)展緩慢”的局面。

2.1 行為適度，利益均衡

國(guó)家糧食安全保障系統(tǒng)的各個(gè)主體行為只有保持適度和利益均衡，才能整體有效和諧、相輔相成、共生共長(zhǎng)。

中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者是互動(dòng)互聯(lián)的關(guān)系，有共同目標(biāo)又都具有自身的利益。中央政府的目標(biāo)是確保糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)、糧食供給穩(wěn)定和國(guó)家糧食安全，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，重視糧食的社會(huì)價(jià)值，是一種“社會(huì)人”，是糧食生產(chǎn)和政策的主導(dǎo)者、調(diào)控者;產(chǎn)區(qū)政府重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展績(jī)效，上對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，下對(duì)農(nóng)民服務(wù)，是一種“經(jīng)營(yíng)人”，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食生產(chǎn)的組織者和經(jīng)營(yíng)者;農(nóng)民農(nóng)戶是糧食生產(chǎn)的“經(jīng)濟(jì)人”，重視糧食的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，關(guān)心種糧收益，是糧食生產(chǎn)者。三者具有不同的價(jià)值追求，國(guó)家和中央政府追求的是糧食的社會(huì)功能，地方政府需要的是糧食的發(fā)展價(jià)值，而農(nóng)民農(nóng)戶追求的是糧食部分自用的使用價(jià)值和用于出售和交換的糧食的商品價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，中央政府利益與地方政府利益、地方政府之間的利益和糧食生產(chǎn)者與政府利益都不完全一致。這種不一致也是合情和理性的。但是，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的目標(biāo)，又必須樹立雙贏乃至多贏的意識(shí)，使參與博弈的各方認(rèn)識(shí)到:都根據(jù)各自的利益做出決策，但是最后的結(jié)果卻是集體遭殃。單純地追求一方利益最大化時(shí)，往往導(dǎo)致的不是集體利益的最大化，而只有在集體利益最大化的前提下，每一方的參與者才可以得到更大的發(fā)展[11]。借用博弈論分析糧食安全中的中央、地方和農(nóng)民的三者關(guān)系，如果各自單純追求自身利益最大化，其結(jié)果是整體利益受損，國(guó)家糧食安全得不到有效保障，各自利益也不能實(shí)現(xiàn)最大化。由此可見(jiàn)，人們應(yīng)塑造博弈的新理念——由單向的零和博弈轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)的變和博弈，追求均衡合作、雙方共贏的新范式。“謝林定理”認(rèn)為主動(dòng)約束自己隨意性和主動(dòng)性反而會(huì)增強(qiáng)自我主動(dòng)性，以便實(shí)現(xiàn)雙方的合作。在博弈過(guò)程中，如果博弈的一方表現(xiàn)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，其實(shí)并不是優(yōu)勢(shì)策略，有時(shí)往往讓步是達(dá)成“均衡”的優(yōu)勢(shì)策略。托馬斯·謝林還認(rèn)為:博弈過(guò)程中參與人可以建立一個(gè)良好的博弈合作環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作;并且短期讓步可以贏得長(zhǎng)期利益，“合作是有利的‘利己策略’”。為了達(dá)到雙方的共同目的——雙贏，有時(shí)一方或雙方需做必要的退讓[12]。

因此，基于保障國(guó)家糧食安全的目標(biāo)，中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者各自的行為要適度，三者利益要均衡，才能實(shí)現(xiàn)互利共贏。糧食生產(chǎn)和糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)不僅是農(nóng)民的事情，也是全國(guó)人民共同關(guān)心的產(chǎn)業(yè)和生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從事糧食生產(chǎn)農(nóng)民數(shù)量不斷減少，其準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的特征就越突出，這就要求政府充分重視糧食的準(zhǔn)公共物品特征，突出其主導(dǎo)者和供給者的職能，同時(shí)，應(yīng)將農(nóng)民視為合作者和優(yōu)先保障者，加強(qiáng)政府的政策傾斜力度、調(diào)控力度和投入力度，給農(nóng)民更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間，鞏固糧食安全保障基礎(chǔ)[13]。對(duì)中央政府而言，在保障國(guó)家糧食安全目標(biāo)的前提下，要考慮主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧農(nóng)增收問(wèn)題，不能為了糧食安全的單一目標(biāo)，而犧牲糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的政策支持，實(shí)現(xiàn)糧食安全、區(qū)域發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展的適度均衡。對(duì)主產(chǎn)區(qū)政府而言，其三者的利益均衡也同樣適用。對(duì)于種糧農(nóng)民而言，不能一味追求種糧的經(jīng)濟(jì)效益，而是種糧的適度效益和長(zhǎng)期效益，也是對(duì)糧食安全的支持和貢獻(xiàn)。中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者之間通過(guò)變和博弈、利益均衡、合作互動(dòng)、互讓互利，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的有效保障。

2.2 履行職責(zé)，共同發(fā)展

2.2.1 發(fā)揮中央政府國(guó)家糧食安全的主導(dǎo)性，強(qiáng)化對(duì)主產(chǎn)區(qū)的“輸血”功能，提高糧食綜合生產(chǎn)能力

中央政府是國(guó)家糧食安全的主導(dǎo)者，只有中央政府才具有宏觀性全局視野、戰(zhàn)略調(diào)控能力和強(qiáng)大的公共資源。宏觀層次的政策支持能夠提供必要的制度資源和經(jīng)濟(jì)資源，也是中央政府職責(zé)和國(guó)家意志的體現(xiàn)。國(guó)家力量和中央政府權(quán)威是無(wú)可替代的。因此，中央政府作為保障國(guó)家糧食安全的主導(dǎo)者和主導(dǎo)力量不僅是必要的，也是可行的。

加強(qiáng)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政支持和物質(zhì)投入。加強(qiáng)耕地資源保護(hù)和改善，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)物質(zhì)投入，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為國(guó)家糧食安全保障奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)扶持力度。依據(jù)糧食生產(chǎn)狀況，加大糧食價(jià)格支持與保護(hù)力度。根據(jù)糧食生產(chǎn)和生產(chǎn)要素價(jià)格變化，適時(shí)適度擇機(jī)進(jìn)行糧食價(jià)格調(diào)整，一方面防止“谷賤傷農(nóng)”，另一方面要預(yù)防“糧貴通脹”。構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。糧食安全不僅僅是糧食主產(chǎn)區(qū)的事情，更是一個(gè)國(guó)家的問(wèn)題，同時(shí)也是主銷區(qū)的事情。建立產(chǎn)銷區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，由糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)共同承擔(dān)由糧食供求不平衡以及由此引起的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和獲得與所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)收益。

2.2.2 發(fā)揮地方政府糧食生產(chǎn)主動(dòng)性，強(qiáng)化“活血”功能，

提高糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力

地方政府是糧食生產(chǎn)的組織者。糧食主產(chǎn)區(qū)是我國(guó)糧食生產(chǎn)及商品糧供給的核心地區(qū)，對(duì)于國(guó)家糧食安全具有重要地位。地方政府是糧食生產(chǎn)組織者、經(jīng)營(yíng)者，糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)信息傳播者，生產(chǎn)技術(shù)普及者，公共產(chǎn)品提供者和服務(wù)者。地方政府要充分發(fā)揮主動(dòng)性，把單一農(nóng)戶辦不好、辦不到的事情辦好。對(duì)上把國(guó)家和中央糧食生產(chǎn)政策貫徹執(zhí)行好，把國(guó)家糧食優(yōu)惠政策爭(zhēng)取好;對(duì)下為種糧食農(nóng)民服務(wù)好，把區(qū)域資源整合好，把糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)好，提高糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，充分發(fā)揮地方政府糧食安全的“活血功能”。

加強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力建設(shè)。在提高糧食綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展糧食轉(zhuǎn)化加工，提高糧食加工增效益，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。加強(qiáng)科技服務(wù)、農(nóng)民培訓(xùn)、市場(chǎng)信息等公共服務(wù)體系建設(shè)，滿足主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。重點(diǎn)推廣化肥深施、配方施肥、精量半精量播種、旱作節(jié)水、重大病蟲害防治等技術(shù)。挖掘中低田的生產(chǎn)潛力，推廣與中低產(chǎn)田配套的作物品種、施肥栽培技術(shù)。加強(qiáng)糧食資金整合，發(fā)揮支農(nóng)資金的使用效益。加強(qiáng)糧食生產(chǎn)資料監(jiān)督管理。防止價(jià)格上漲而提高糧食生產(chǎn)成本，影響糧食生產(chǎn)收益。

2.2.3 發(fā)揮農(nóng)民農(nóng)戶糧食生產(chǎn)主體性，強(qiáng)化“造血”功能，提高農(nóng)民自生發(fā)展能力

培育合作組織，保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民農(nóng)戶是保障國(guó)家糧食安全微觀基礎(chǔ)和糧食生產(chǎn)主體，提高農(nóng)民種糧收入的關(guān)鍵是農(nóng)民在更有利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境中增強(qiáng)自生能力，即收入增長(zhǎng)的“造血”功能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)重要于政府外部的“輸血”功能。在改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和管理制度的基礎(chǔ)上，大力引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)的合作化和組織化，在生產(chǎn)領(lǐng)域鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展“農(nóng)有、農(nóng)治、農(nóng)享”的自發(fā)性合作組織[14]。

加強(qiáng)科技培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)。加大高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效糧食生產(chǎn)栽培技術(shù)的培訓(xùn)力度，為農(nóng)民提供全程技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)咨詢服務(wù)，提高廣大農(nóng)民的科學(xué)種田水平，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)糧食增產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用能力。通過(guò)科技的普及，提高糧食單產(chǎn)水平，確保糧食綜合生產(chǎn)能力的提高[15]。

3 結(jié)論與討論

改革開放以來(lái)，糧食生產(chǎn)的三個(gè)利益相關(guān)者——國(guó)家政府、產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者利益關(guān)系出現(xiàn)矛盾，政府的宏觀目標(biāo)與農(nóng)民微觀目標(biāo)的不一致。在糧食產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了“四低”狀況，即糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入低、農(nóng)民收入低、種糧效益低和物質(zhì)投入產(chǎn)出低。出現(xiàn)了“四不”現(xiàn)象，即政府宏觀目標(biāo)與農(nóng)民微觀目標(biāo)不一致，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益不協(xié)調(diào)，糧食產(chǎn)量提高與區(qū)域發(fā)展不平衡，糧食生產(chǎn)發(fā)展與農(nóng)民種糧效益不同步。糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)政收入和農(nóng)民純收入與非主產(chǎn)區(qū)的差距越來(lái)越大;在糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)的同時(shí)，糧食生產(chǎn)成本不斷提高，糧食物質(zhì)投入出現(xiàn)邊際效益遞減。因此，國(guó)家糧食安全是以主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、種糧食農(nóng)民效益低下和資源環(huán)境為代價(jià)的，糧食安全保障“短期無(wú)慮，長(zhǎng)期有憂”。

三螺旋耦合協(xié)同模式是保障糧食安全的理想模型。根據(jù)三螺旋理論，保障國(guó)家糧食安全應(yīng)該在“國(guó)家糧食安全”、“糧食生產(chǎn)者效益”和“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，理順糧食生產(chǎn)與糧食價(jià)格、糧食增產(chǎn)與糧農(nóng)增收、糧食產(chǎn)區(qū)與糧食銷區(qū)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)糧食的價(jià)值、使用價(jià)值和商品價(jià)值的統(tǒng)一，達(dá)到國(guó)家宏觀糧食政策調(diào)控、中觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和微觀農(nóng)民種糧食效益的協(xié)同。在保障途徑上，要實(shí)現(xiàn)中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶行為的協(xié)調(diào)耦合;在策略行為上糧食安全利益相關(guān)者之間，行為要適度，互讓互動(dòng)，互利互贏，共生共長(zhǎng)，共濟(jì)共榮。充分發(fā)揮中央政府主導(dǎo)性、地方政府主動(dòng)性和農(nóng)民農(nóng)戶主體性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全、糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民種糧收益的有機(jī)統(tǒng)一，爭(zhēng)取糧食的社會(huì)價(jià)值、使用價(jià)值和商品價(jià)值的基本協(xié)調(diào)，促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力提高、糧食產(chǎn)業(yè)能力提速和農(nóng)民發(fā)展能力的良性循環(huán)，保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的持續(xù)穩(wěn)定。

本文主要從糧食生產(chǎn)供給和政策的視角探討了國(guó)家糧食安全問(wèn)題，分析了基于糧食安全的中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶的三者之間的關(guān)系，但未曾對(duì)糧食安全與糧食流通、貯存、市場(chǎng)和消費(fèi)者等關(guān)系進(jìn)行研究，顯得研究不夠系統(tǒng)和完整，這些問(wèn)題有待進(jìn)一步深入研究。

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