張芝霞 范增節(jié) 唐煥軍 謝惠明

引言

應(yīng)急避難場(chǎng)所是突發(fā)公共災(zāi)害事件發(fā)生后，向居民提供緊急疏散避險(xiǎn)、臨時(shí)生活的安全場(chǎng)所，具有在最短時(shí)間內(nèi)疏散安置受災(zāi)民眾并使其得到最有效救助的功能，從而減輕突發(fā)公共災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，提高政府公共服務(wù)水平。本文以介紹陜西地震局推進(jìn)全省應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)歷程以及相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和啟示，探討目前在應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)中存在的問(wèn)題。

一、試點(diǎn)探索，開(kāi)展地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

陜西是曾經(jīng)發(fā)生過(guò)世界地震史上造成死亡人數(shù)最多的地方之一，1556年華縣8級(jí)特大地震曾使83萬(wàn)多生靈遭受涂炭。國(guó)內(nèi)顯著地震事件包括汶川地震后，受災(zāi)或受驚嚇民眾應(yīng)急避險(xiǎn)的主要場(chǎng)所是馬路邊、廣場(chǎng)、街心花園等，這些地方如果沒(méi)有相應(yīng)的應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施，不僅存在安全隱患，受災(zāi)民眾也難以獲取有效救助，因此推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃和建設(shè)是政府民生工程的一件大事。為此，陜西省地震局在中國(guó)地震局、省政府的大力支持下，多方籌集資金，積極開(kāi)展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)探索工作。

自2004年至2007年，陜西省地震局先后在西安市、渭南市試點(diǎn)建設(shè)了長(zhǎng)延堡、明德門(mén)社區(qū)、兵工社區(qū)、曲江國(guó)際匯展中心、華縣華州公園地震應(yīng)急避難場(chǎng)所。2008年5月12日四川汶川8級(jí)特大波及陜西并造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，這些地震應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)揮了重要作用，不僅減輕地震災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，還提升了政府公共服務(wù)水平。

二、項(xiàng)目帶動(dòng)，推動(dòng)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

2005年陜西省地震局組織編制的《“十一五”陜西省防震減災(zāi)規(guī)劃》將陜西省五個(gè)大中城市（西安、寶雞、渭南、咸陽(yáng)、漢中）應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)列入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，省應(yīng)急辦將該項(xiàng)目列入“十一五”期間陜西省突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

2007年，省發(fā)改委正式審批陜西省地震局提出的 “以西安市為核心的關(guān)中城市群地震安全基礎(chǔ)工程”項(xiàng)目中“五個(gè)大中城市應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目”，要求于2010年底前在西安、咸陽(yáng)、寶雞、渭南、漢中等五個(gè)城市試點(diǎn)建設(shè)6個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)由省、市共同籌集，同時(shí)將該項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)下達(dá)到省地震局。

2008年9月，陜西省地震局在渭南華縣召開(kāi)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)暨五城市應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施啟動(dòng)會(huì)。

會(huì)議討論并通過(guò)了《西安、咸陽(yáng)、寶雞、渭南、漢中應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則》，省地震局與承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的五個(gè)市地震局就項(xiàng)目管理實(shí)施責(zé)任書(shū)等達(dá)成共識(shí)。與會(huì)省市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求各項(xiàng)目建設(shè)單位要高度重視，將這個(gè)老百姓所需、政府責(zé)任所在的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)好、實(shí)施好，高標(biāo)準(zhǔn)完成，向人民交一份滿意的答卷。

三、政府引導(dǎo)，推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所納入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃

2008年5月12日，受四川汶川發(fā)生8.0級(jí)特大地震波及影響陜西11個(gè)市（區(qū)）不同程度受災(zāi)，地震造成125人死亡，3390人受傷，受災(zāi)人口達(dá)326.56萬(wàn)人。6月27日，一份由劉愫貞、閻琦參事提出的“關(guān)于加速建設(shè)我省應(yīng)急避難場(chǎng)所的建議”的參事建言呈上省政府領(lǐng)導(dǎo)的案頭。建言對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的重要意義及汶川地震期間陜西省地震局先期在西安、渭南市試點(diǎn)建設(shè)的幾個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)揮的重要作用進(jìn)行了陳述，同時(shí)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督、管理及宣傳等提出了意見(jiàn)和建議。

2008年10月，陜西省政府審定并印發(fā)了由陜西省地震局起草的《關(guān)于加快推進(jìn)我省應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)的意見(jiàn)》，要求：“十一五”期間，全省各設(shè)區(qū)市和楊凌示范區(qū)要各至少建設(shè)一個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)。“十二五”期間，20萬(wàn)人口以上城市在市區(qū)至少建成3個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，有效應(yīng)急避難場(chǎng)所總面積至少達(dá)到15萬(wàn)平方米，滿足30%市區(qū)人口應(yīng)急避險(xiǎn)需求；百萬(wàn)以上人口城市在市區(qū)至少建設(shè)10個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，有效應(yīng)急避難總面積至少達(dá)到100萬(wàn)平方米，滿足40%市區(qū)人口應(yīng)急避險(xiǎn)需求；每個(gè)縣城至少建成1個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，滿足30%城鎮(zhèn)人口應(yīng)急避險(xiǎn)需求。2020年，全省城鎮(zhèn)逐步建設(shè)能滿足70%人口應(yīng)急避險(xiǎn)需求的應(yīng)急避難場(chǎng)所。最終達(dá)到人均避難場(chǎng)所面積2.5平方米的目標(biāo)。

應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)逐步納入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃并在各市、縣（區(qū)）全面啟動(dòng)，截止2011年年底，全省已經(jīng)建成應(yīng)急避難場(chǎng)所59個(gè)。

四、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，規(guī)范應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，它以科學(xué)、技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)有關(guān)方面協(xié)商一致，由主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)。為了進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)陜西省應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)工作，陜西省地震局結(jié)合試點(diǎn)建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施五城市應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中，推廣應(yīng)用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB21734-2008），同時(shí)開(kāi)展《應(yīng)急避難場(chǎng)所 標(biāo)志》地方標(biāo)準(zhǔn)的研究編制，以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)工作。

2008年，陜西省地震局聯(lián)合陜西省標(biāo)準(zhǔn)化研究所聯(lián)合向省應(yīng)急管理辦公室申請(qǐng)陜西省地方標(biāo)準(zhǔn)《應(yīng)急避難場(chǎng)所 標(biāo)志》研究編制課題，開(kāi)展體現(xiàn)地方特色、適合地方自然環(huán)境條件的標(biāo)準(zhǔn)編制工作。

通過(guò)省應(yīng)急辦組織的應(yīng)急管理專家會(huì)議論證、在陜西省技術(shù)監(jiān)督管理局官方網(wǎng)站上公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)及標(biāo)準(zhǔn)審定委員會(huì)審定等一系列法定審定程序。2009年9月14日，一套適合陜西省防災(zāi)減災(zāi)需求的陜西省地方標(biāo)準(zhǔn)《應(yīng)急避難場(chǎng)所 標(biāo)志》（DB61/T 463—2009）經(jīng)陜西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局公開(kāi)發(fā)布，2009年10月1日起在全省實(shí)施。

為進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，陜西省應(yīng)急管理辦公室、陜西省地震局聯(lián)合下發(fā)了“關(guān)于認(rèn)真做好宣傳貫徹《應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志》的通知”，要求各設(shè)區(qū)市政府應(yīng)急管理辦公室、地震局（辦）認(rèn)真做好《應(yīng)急避難場(chǎng)所 標(biāo)志》標(biāo)準(zhǔn)的宣貫工作，通知要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要提高認(rèn)識(shí)、高度重視標(biāo)準(zhǔn)的宣貫工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)廣泛宣傳標(biāo)準(zhǔn)本標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行推廣應(yīng)用本標(biāo)準(zhǔn)，使廣大社會(huì)公眾切實(shí)了解標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)并使用統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)識(shí)準(zhǔn)確的應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)志，充分發(fā)揮了本標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)效益。

在應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，陜西省地震局還從項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)審查、施工方案論證等環(huán)節(jié)，要求應(yīng)急避難場(chǎng)所選址及內(nèi)部設(shè)施建設(shè)參照?qǐng)?zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB 21734-2008），確保應(yīng)急避難場(chǎng)所從內(nèi)部設(shè)施建設(shè)到標(biāo)志牌的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化，確保應(yīng)急避難場(chǎng)所真正安全惠民并為政府處置突災(zāi)害事件服務(wù)。

到2010年年底，陜西西安、寶雞、漢中等五個(gè)大中城市的6個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目全部建設(shè)完成并先后通過(guò)驗(yàn)收投入使用，避難場(chǎng)所的基本應(yīng)急設(shè)施、指示標(biāo)志及應(yīng)急避難場(chǎng)所周邊道路上的指路標(biāo)志勻采用陜西省地方標(biāo)準(zhǔn)《應(yīng)急避難場(chǎng)所 標(biāo)志》，西安市、興平市等多個(gè)市縣（區(qū)）新規(guī)劃建設(shè)的應(yīng)急避難場(chǎng)所也正在按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)。

五、啟示與經(jīng)驗(yàn)

啟示：一是各級(jí)政府對(duì)應(yīng)急管理工作的重視與否是推動(dòng)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的動(dòng)力所在；二是應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址、設(shè)施及標(biāo)志等標(biāo)準(zhǔn)先行是建設(shè)安全的、具有防災(zāi)避險(xiǎn)能力應(yīng)急避難場(chǎng)所的基礎(chǔ)；三是各部門(mén)之間密切協(xié)作與配合是應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)順利開(kāi)展的保障。四是關(guān)注施工細(xì)節(jié)，是應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)在緊急狀態(tài)下應(yīng)急設(shè)施最大化發(fā)揮效益的重要環(huán)節(jié)。

經(jīng)驗(yàn)：一是不僅要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)急狀態(tài)下的方便快捷、實(shí)用功能，還要不影響公園正常狀態(tài)下娛樂(lè)功能，就要在應(yīng)急隱蔽設(shè)施建設(shè)細(xì)節(jié)上下足功夫并要有所創(chuàng)新，比如西安市豐慶公園應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)急廁所是花架+藤條式樣，與公園內(nèi)休閑娛樂(lè)功能的整體風(fēng)格保持一致，用于應(yīng)急廁所圍擋的輔助要件在施工中一并完成，確保啟動(dòng)應(yīng)急避難場(chǎng)所后最短時(shí)間內(nèi)應(yīng)急廁所能投入使用，另外，在廁所旁一并建設(shè)了洗手池，既完善了公園的設(shè)施又能滿足應(yīng)急廁所內(nèi)部的功能。咸陽(yáng)市渭濱公園應(yīng)急蓄水設(shè)施建設(shè)中，為了保障其在任何自然災(zāi)害特別是地震災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠?qū)嵤?yīng)急供水，并能滿足隨時(shí)能提供滿足飲用標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急生活用水，既蓄水池中的水要始終保持新鮮，他們先加了一個(gè)鋼結(jié)構(gòu)兩個(gè)進(jìn)出口再四等分的水箱，再將水箱放入用鋼筋混凝土地埋式結(jié)構(gòu)物內(nèi)，確保蓄水池具有安全牢固的抗震性能，同時(shí)將蓄水池的出水口與公園日常向公園人造湖連通，這樣一來(lái)，每周通過(guò)應(yīng)急水井向蓄水池注水，蓄水池內(nèi)的分檔結(jié)構(gòu)可使水池自我清潔并將原來(lái)存儲(chǔ)的陳水排入湖中，蓄入新鮮飲用水，以保障應(yīng)急狀態(tài)下及時(shí)安全供水。漢中市應(yīng)急避難場(chǎng)所內(nèi)的應(yīng)急供水設(shè)施建設(shè)采用的漏斗式蓄水池技術(shù)既適合陜南地區(qū)水資源豐富的特點(diǎn)又能滿足應(yīng)急狀態(tài)下的供水。在五城市應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)施建設(shè)過(guò)程中各市都有創(chuàng)新、有值得推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，恕本文不一一贅述。

六、問(wèn)題探討

自汶川8級(jí)特大地震之后，雖然陜西各地相繼展開(kāi)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)工作，但依然存在明顯不足：

一是應(yīng)急避難場(chǎng)所的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿現(xiàn)代化城市居民應(yīng)急避險(xiǎn)的需求。目前，在陜西11個(gè)設(shè)區(qū)市已經(jīng)建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所僅能為不足10%市區(qū)居民提供應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)地。

二是應(yīng)急避難場(chǎng)所內(nèi)部應(yīng)急設(shè)施不夠完備。截止目前，陜西還沒(méi)有一個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所能夠全面達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB 21734-2008）中一類(lèi)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所對(duì)相關(guān)配套設(shè)施的要求。

三是缺乏針對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所內(nèi)部設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工等規(guī)范。雖然在已經(jīng)發(fā)布實(shí)施的應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)應(yīng)急廁所、應(yīng)急蓄水池、應(yīng)急供水、供電、消防、垃圾處理等有標(biāo)準(zhǔn)和要求，但是缺乏與之相配套的設(shè)計(jì)與施工規(guī)范，并已經(jīng)成為應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)推進(jìn)工作的瓶頸。

四是在應(yīng)急避難場(chǎng)所維護(hù)、運(yùn)行與管理上缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)或政府規(guī)章支持。目前應(yīng)急避難場(chǎng)所都是在原有公園、綠地上進(jìn)行增改建后建成的，公園的歸屬、使用、維護(hù)的日常管理有的在園林部門(mén)、有的在文物部門(mén)；有的公園內(nèi)一部分管理權(quán)屬園林部門(mén)，一部分還是文物部門(mén)的等等。我們知道日常管理狀態(tài)下的是以滿足公眾休閑娛樂(lè)需求為主，人數(shù)相對(duì)穩(wěn)定，一旦進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)急避難場(chǎng)所內(nèi)的人數(shù)會(huì)急劇增加，各種應(yīng)急設(shè)施要在最短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)并投入使用，這就需要有相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章約束下形成有效的保障機(jī)制，使應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理與運(yùn)維高效有序，真正成為百姓應(yīng)急避險(xiǎn)的安全場(chǎng)所。

五是對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所功能的宣傳還沒(méi)有達(dá)到家喻戶曉。陜西應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)建設(shè)盡管起步較早，由于試點(diǎn)范圍小、數(shù)量少，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的宣傳也沒(méi)有形成“廣而告之”的程度。因此，在推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的同時(shí)，要加大應(yīng)急避難場(chǎng)所的宣傳，引導(dǎo)社會(huì)公眾如何使用應(yīng)急避難場(chǎng)所，各級(jí)政府部門(mén)也要將應(yīng)急避難場(chǎng)所的使用與管理納入到當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急預(yù)案之中，發(fā)揮應(yīng)急避難場(chǎng)所在處置突發(fā)事件中的作用，保護(hù)群眾安全，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。

七、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)內(nèi)外地震應(yīng)急救援工作經(jīng)驗(yàn)，特別是四川汶川8級(jí)特大地震應(yīng)對(duì)實(shí)踐已經(jīng)充分證明：應(yīng)急避難場(chǎng)所不僅是受災(zāi)民眾的安全避護(hù)所，也是政府救濟(jì)災(zāi)民、維護(hù)社會(huì)秩序、快速高效開(kāi)展應(yīng)急救援的最好渠道，因此建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所日益受到高度重視。在日本的避難場(chǎng)所內(nèi)不僅各種應(yīng)急設(shè)施配備齊全，具有統(tǒng)一的應(yīng)急避難場(chǎng)所指示、指路標(biāo)志，能夠指導(dǎo)居民在災(zāi)害發(fā)生后第一時(shí)間找到最近的避難場(chǎng)所。2004年的日本新瀉發(fā)生6.8級(jí)強(qiáng)震后，幾十萬(wàn)災(zāi)民在災(zāi)區(qū)的460個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，政府和社會(huì)組織救助高效有力，社會(huì)秩序井然；汶川8特大地震發(fā)生后，四川綿陽(yáng)九洲體育場(chǎng)成為政府安置救助受災(zāi)民眾的緊急避難場(chǎng)所，成為當(dāng)時(shí)全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，救災(zāi)救助成效顯著。

由此可見(jiàn)，規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、應(yīng)急設(shè)施完備的應(yīng)急避難場(chǎng)所是社會(huì)發(fā)展的需求，也是檢驗(yàn)一個(gè)城市安全、文明程度的標(biāo)志，加快其規(guī)范勢(shì)在必行。