張小詠 謝霄峰 孫剛 張云昌

本文對青海省玉樹地震中青海省政府的應急響應科學考察記錄進行整理、匯總、分析、提煉，參考國際地震應急管理框架和《破壞性地震應急條例》，按照地震應急響應的內(nèi)容，就應急啟動、應急部署、搶險救援，從省政府應急響應展開，形成玉樹地震應急響應實地調(diào)查，全面研究和總結地震應急響應的實施效果，為進一步加強應急管理工作奠定基礎。

一、玉樹應急響應過程

1.1 應急啟動

玉樹地震發(fā)生40分鐘后，青海省委、省政府緊急召集省地震局、省水利廳、省民政廳、省衛(wèi)生廳等相關部門的負責人，探討玉樹地震的應急響應和救援，并迅速決定啟動抗震救災一級響應，成立省抗震救災領導小組和抗震救災指揮部（省后方抗震救災指揮部，玉樹抗震救災前方指揮部）。請求中國地震局派遣國家地震應急救援隊赴玉樹支援，呼吁各省救援隊參與救援，各個部門現(xiàn)場工作隊做好準備，隨時待命。

1.2 應急部署

1、省政府

省政府成立抗震救災指揮部后，立即派出消防、武警出隊，確定機場通行情況，并從宏觀、指揮層面上進一步做好各方面的工作部署，按照預案積極行動。具體工作包括：組建救援隊伍赴玉樹救災；做好醫(yī)療救治玉樹地震傷員準備；做好救災物資調(diào)運；向玉樹地震災區(qū)迅速增派應急救援隊伍；緊急啟動省級糧食應急預案，迅速解決玉樹食用油庫存不足問題；省直各部門、人民團體組織向玉樹災區(qū)捐送食品；確保省內(nèi)外通往玉樹道路交通暢通和油料供應；玉樹周邊州組織救援隊伍赴玉樹救災。

2、省指揮部成員單位

省軍區(qū)：省軍區(qū)玉樹分區(qū)迅速把軍區(qū)139名官兵分成7個救援分隊，奔赴人員密集地點營救被困群眾，動員民兵開展自救互救；黨委4名常委駐守一線，靠前指揮。獨立步兵團組織1002名官兵、38臺車輛連續(xù)機動；預備役步兵旅派出4個專業(yè)分隊，火速馳援災區(qū)。根據(jù)任務進程，建立了前指輪換制度，先后安排省軍區(qū)部門以上領導和3個批次70余名機關干部，輪流到災區(qū)指導救災工作。同時，主動與地方黨委、政府和各救援部隊溝通聯(lián)系，依據(jù)聯(lián)指指示要求，分階段、分步驟地研究部署應急救援、廢墟清理、災后重建各個階段的救援行動。

消防總隊：調(diào)集西寧、海東、海北、海南四個支隊68名搶險救援攻堅隊員，搶險救援車輛5部，后勤保障車輛1部，指揮車2輛，運兵車1部，攜帶搶險救援及破拆工具火速趕往玉樹州，開展大規(guī)?？鐓^(qū)域救援。與此同時，格爾木市消防支隊20名搶險救援攻堅隊員，3部搶險救援車穿越可可西里緊急增援玉樹州救災現(xiàn)場。青海消防總隊第二批60名攻堅隊員，攜帶便攜特種裝備從空路赴災區(qū)投入搶險。

武警青海總隊：地震發(fā)生后，武警青?？傟牼o急出動3700多名官兵從西寧、格爾木分兩路前往災區(qū)救援。

省安監(jiān)局：一是成立省安全監(jiān)管局、青海煤監(jiān)局抗震救災領導小組，下設救援組、后勤保障組、綜合協(xié)調(diào)組和玉樹抗震救災前線指揮部，迅速開展救援工作。二是迅速組織省區(qū)域性礦山應急救護隊立即趕赴災區(qū)。三是加強兩局機關24小時應急值守，隨時保持與救援一線、國家安全監(jiān)管總局及省有關部門聯(lián)系。根據(jù)國家安全監(jiān)管總局和省玉樹抗震救災指揮部要求，完成國家安全監(jiān)管總局派出的礦山救援隊的后勤保障任務，局長和副局長親自赴抗震救災現(xiàn)場組織協(xié)調(diào)和后勤保障工作。

衛(wèi)生廳：工作任務主要是搶救傷員、開展衛(wèi)生防疫工作、防治高原病、提供物資保障。地震發(fā)生后組建了3個軍民共建醫(yī)療點，迅速組織開展傷員救治工作。同時，組織開展大規(guī)模的衛(wèi)生防疫工作，加強災區(qū)傳染病疫情監(jiān)測、消毒滅菌、飲用水衛(wèi)生監(jiān)測、健康教育等工作，實現(xiàn)了衛(wèi)生防疫工作全覆蓋。針對到災區(qū)的救援人員增多、高原不適癥增多的情況，及時成立高原病防治工作領導小組。

住房城鄉(xiāng)建設廳：組建工程救援隊，組織省內(nèi)大型建筑施工企業(yè)緊急調(diào)集大型機具設備，在半天之內(nèi)完成了組建、物資采購等工作。共調(diào)集人員共200多人，挖掘機、裝載機、汽車吊等設備48臺（套）。

水利廳：按照省指揮部的統(tǒng)一安排，接受防止次生災害發(fā)生、搶通災區(qū)供水、保障災區(qū)用電三大任務，并嚴格組織、抽調(diào)13支專業(yè)水利搶險隊伍、4支電力搶險隊伍共1500余人，赴災區(qū)開展防止次生災害發(fā)生、搶通供水供電工作。同時，省指揮部交給了水利部門艱巨任務即“應急供水設施必須盡快開工搶修，務必在4月22日前接通5至6處集中供水點，同時合理安排搶險力量實現(xiàn)19個片區(qū)的應急供水搶修全覆蓋”。

國土資源廳：組織了210人的地質(zhì)災害應急排查隊伍，在地質(zhì)災害隱患排查的同時，及時安排部署了結古鎮(zhèn)重大地質(zhì)災害隱患點的監(jiān)測預警，對滑坡、泥石流和地裂縫每天監(jiān)測一次（遇連續(xù)陰雨天派人晝夜值守），并及時向玉樹地震災后恢復重建現(xiàn)場指揮部報送地質(zhì)災害監(jiān)測預警專報，及時反映地質(zhì)災害險情和地質(zhì)災害危險區(qū)人員分布情況，防止災情進一步發(fā)展。安排部署地震災害的應急治理工作，對玉樹地震在扎曲河谷和巴塘河谷兩側山體上造成大量密集的拉裂縫，填埋夯實，將結古鎮(zhèn)范圍內(nèi)山體裂縫在汛期到來之前全部填埋夯實完畢；安排部署應急燃油發(fā)電站不穩(wěn)定斜坡應急治理，確保了玉樹地震災區(qū)災后重建供電安全。

科技廳：充分發(fā)揮科技在抗震救災工作中的技術優(yōu)勢和作用。科技部在聽取省科技廳匯報后即時召開了青海玉樹科技抗震救災工作會議，研究推進科技抗震救災工作，迅速啟動應急科技項目，支持前期經(jīng)費100萬元。并號召各部門、地區(qū)科技系統(tǒng)均利用各種形式積極投身于抗震救災工作中，使科技在抗震救災中發(fā)揮其作用。

省公安廳：立即聯(lián)系玉樹州公安局，命令當?shù)毓矙C關迅速組織警力開展學較、居民點和寺院救援工作。在災情發(fā)生后2小時從廳機關抽調(diào)各警種民警90余人，從省內(nèi)各州、市、地調(diào)集600余名公安民警、特警、消防官兵趕赴災區(qū)，投入搶險救援工作，并調(diào)撥312萬元的救災物資運往災區(qū)。調(diào)集省內(nèi)94名交警趕赴玉樹災區(qū)保障道路暢通。對災區(qū)治安的隱患，實行24小時的特警排查，輪守，專項打擊了哄搶救援物資和打砸搶等問題?；獠环€(wěn)定的因素，解決藏區(qū)民族問題，玉樹比較特殊，宗教問題和民族問題。在災后交通壓力劇增的情況下，采取了交通管制，每天出動500余人次的交警保持生命線暢通。

省交通廳：安排部署玉樹公路總段和省收費公路管理處等現(xiàn)場養(yǎng)護、施工隊伍對公路受損情況進行了調(diào)查，制定了搶通方案，進行公路的搶通保通；積極與廳交通戰(zhàn)備辦公室聯(lián)系溝通，落實駐軍部隊的應急運輸車輛；緊急籌備并成立西寧機場、西寧火車站及西寧火車站東貨場應急車輛現(xiàn)場調(diào)度機構，負責陸續(xù)來自全國各地救援人員及救災物資的航空、鐵路、公路道路之間的有序轉運；協(xié)調(diào)有關單位完成了結古鎮(zhèn)電力線路搶通工作和廢墟清理工作。

民航機場：將有關情況通報了西北民航各單位，并迅速協(xié)調(diào)東航西北公司安排了執(zhí)行格爾木的航班在返回西寧后迅速投入抗震救災飛行，同時后續(xù)再安排兩架飛機支援抗震救災。地震造成玉樹機場市電損毀，地面通信中斷，在此情況下，公司積極協(xié)調(diào)，千方百計通過蘭州區(qū)調(diào)無線短波與玉樹機場聯(lián)系，08∶50即與玉樹機場建立了聯(lián)系，獲知機場基本正常。公司立即組織指導玉樹機場迅速對跑道、供電、通信導航等重要飛行保障設施進行檢查，玉樹機場派出三個專業(yè)小組在余震不斷的情況下對跑道、通信等設施進行了認真檢查評估，10∶00玉樹機場恢復開放，同時西寧和玉樹機場抗震救災各項保障工作全部準備就緒，第一時間建立了玉樹通往西寧乃至全國的空中生命救援大通道。17∶50，國務院玉樹抗震救災總指揮部回良玉副總理的專機抵達玉樹機場。

省通信管理局：針對通信中斷和震區(qū)現(xiàn)狀，通信行業(yè)采取四項措施，確保恢復通信。一是面對余震頻發(fā)可能造成線路中斷等情況，在搶修的同時，進一步加固完善已恢復通信部位及地區(qū)的通信。二是以?？h進鄉(xiāng)為主線，以保重點通信部位為重點逐步恢復各鄉(xiāng)通信。三是積極調(diào)運設備物資，保障搶修需要。四是加強人力、物力、財力的合理調(diào)配，確保通信恢復取得新成效。

省財政廳：建立了每日信息報送制度，始終保持與省指揮部和民政、審計、監(jiān)察、財政部駐青專員辦等部門的聯(lián)系與溝通，努力從多個渠道了解抗震救災工作進展、資金使用和管理情況。

省發(fā)改委：與省級有關部門和玉樹州發(fā)改委建立聯(lián)絡員、信息報送、夜晚輪流職守和聯(lián)席會議等制度，要求抗震救災期間省內(nèi)各級價格主管部門不得出臺政府調(diào)價項目，并啟動價格應急監(jiān)測機制，加強對省內(nèi)市場重要商品及災后重建鋼材、水泥、建材等物資的監(jiān)測工作，加大對通過市場流通進入災區(qū)的生活必需品價格進行巡查，嚴厲打擊哄抬物價、串通漲價、囤積居奇等不法行為，切實維護市場穩(wěn)定。協(xié)調(diào)特殊等物資應急采購工作。根據(jù)省抗震救災指揮部安排，省發(fā)改委牽頭成立了救災物資集中采購工作協(xié)調(diào)小組，確定了采購組具體工作任務、采購范圍和采購程序。第一時間與寧食集團、北京華聯(lián)西寧超市等企業(yè)聯(lián)系，積極組織貨源，直接調(diào)運和緊急采購災區(qū)急需的熟食、方便食品、應急辦公設備等應急救援物資。

省宣傳部：迅速將工作重心轉移到抗震救災的宣傳報道、廣播電視等基礎設施的恢復、重點文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的搶修保護工作上來。14日上午省委宣傳部召開中央駐青和省新聞媒體負責人緊急會議，要求全體新聞單位領導干部必須堅守陣地，班子成員24小時帶班；盡快組織省地震局專家發(fā)布相關權威信息；立即組織記者，兵分多路趕赴災區(qū)，采訪報道抗震救災的最新進展；電視臺和新聞網(wǎng)站的編播人員隨時直播最新消息，讓全社會最大限度了解災情和抗震救災進展情況；向社會公布新聞中心的電話，收集社會各界的信息。

1.3 搶險救援

在搶險救援方面，省政府從宏觀、指揮層面上來考慮。青海省政府成立抗震救災前方指揮部和后方指揮部。前方指揮部在現(xiàn)場即為青海省抗震救災指揮部，負責在玉樹前線具體的指揮調(diào)配落實，協(xié)調(diào)前線各部隊與各部門工作，實現(xiàn)玉樹抗震救災中屬地管理，統(tǒng)一指揮。青海省玉樹抗震救災指揮部新聞中心負責新聞發(fā)布會，向媒體等報道玉樹地震震情、災情及相關工作。省政府后方指揮部負責在西寧進行日常協(xié)調(diào)各方面工作。

在救援過程中，各部門搶險救援在搶險救援中表現(xiàn)積極，具體應急救援成效如下表1。

在地震救災中，無論是救援隊、醫(yī)療隊、還是保障隊，在前方只是一個點，與后方人員的信息溝通將保障救援工作的有效實施，所以，前后方的信息溝通非常重要。玉樹地震中前后方聯(lián)系緊密，斷電、斷水情況不明的情況下馬上就與前后方溝通情況。前方提出主要缺少的物資，后方馬上準備，迅速行動，前后呼應。從國家層面上，在國務院應急指揮部的領導下，中央領導和各部委都十分配合和重視，在地震發(fā)生后的第二天上午國家各部委（發(fā)改委、水利部和財政部等單位）就詢問指揮意見和對其要求，當震區(qū)提出缺油，不到2小時中石油將油拉到指定位置，解決運輸車輛加油問題，克服汶川地震初期的忙亂。另外，從省市層面上看，各省市迅速提出申請派出救援人員和增送物資，并積極詢問要求。所以玉樹地震的應急響應比汶川地震更快、更迅速。民航機場公司在前后方指揮的聯(lián)系方面顯示了巨大作用，體現(xiàn)了現(xiàn)代化手段的搶救效率。

表1 玉樹地震省級層面各部門的應急響應成效歸納表

單位應急成效水利廳清除危情，解決禪古水電站水庫大壩的次高危險情，能夠下閘蓄水，低水位發(fā)電；嚴防次生災害發(fā)生；保障供電上，在較短時間內(nèi)為醫(yī)院、學校、黨政機關等重要部門恢復了供電；應急供水上，截止4月29日，全部搶通玉樹縣結古鎮(zhèn)11個片區(qū)臨時應急供水點和8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要臨時應急供水工程。國土資源廳配合解放軍搶救生命，對結古鎮(zhèn)建筑垃圾進行集中清理，共清理建筑垃圾近12萬方；對結古鎮(zhèn)學校、醫(yī)院、銀行、政府機關辦公建筑和供水、通訊設施等生命線工程進行了應急評估。省財政廳 應急救援和過渡安置有關資金得到較好落實；確定玉樹地震災后恢復重建資金總盤子316.5億元對地震引發(fā)的地質(zhì)災害進行了隱患排查，共排查出地質(zhì)災害隱患點295處，對32801人和26.36億元的財產(chǎn)構成威脅；震區(qū)地質(zhì)災害應急治理：裂縫填埋夯實，共埋夯實山體裂縫共656條，截止8月27日共清理危巖孤石約12000方，目前仍在進行中。住房城鄉(xiāng)建設廳省發(fā)改委地震發(fā)生后，第一時間向國家發(fā)改委匯報災情，并獲得抗震救災中央預算內(nèi)應急補助資金5000萬元，當日將資金計劃轉下災區(qū)，專項用于災區(qū)水、電、路、通訊設施搶修工作；積極協(xié)調(diào)特殊等物資應急采購工作。生活取暖煤、成品糧、食用油等物資及時到位，為各部門開展災后救援工作提供了可靠的后勤保障；完成應急物資保障工作。省宣傳部 國內(nèi)和國外的新聞媒體達到了138家，600多人，其中國外媒體19家，臺灣1家，香港12家。

另外，應急管理不是獨立的，各部門、各單位的積極協(xié)調(diào)配合是整個應急救援工作有效開展的關鍵。玉樹地震中，青海省政府協(xié)同各部門之間協(xié)調(diào)工作較好，軍地聯(lián)合指揮更是體現(xiàn)部門協(xié)同聯(lián)動。軍隊抗震救災聯(lián)合指揮部（簡稱“聯(lián)指”）由蘭州軍區(qū)負責組建，并對進入災區(qū)的各個部隊實施統(tǒng)一指揮。玉樹地震前方指揮部（簡稱“前指”）即是相關部委的前方指揮部。在玉樹前線，“聯(lián)指”和“前指”，都納入省指揮部（圖1），統(tǒng)一部署工作，形成抗震救災的軍地聯(lián)合指揮。軍地聯(lián)合指揮作用十分大，由于部隊與地方聯(lián)合指揮有利于協(xié)調(diào)工作，避免了分開指揮周轉環(huán)節(jié)，使救援體系設置清晰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，救援效率大大提高。在青海省，省軍區(qū)領導反應了這幾年各個部委協(xié)同聯(lián)動，積極配合，軍隊十分積極地投入其中。

二、玉樹地震省級應急響應總結與建議

2.1 玉樹地震省級應急響應總結

評價應急響應是否成功是通過應急響應的各個階段，包括應急啟動、應急部署、搶險救援、災民安置和災后重建。圖2總結了省級層面上，在應急響應的各個階段，省政府抗震救災指揮部與省軍區(qū)、省消防總隊和省公安等通過應急會商、信息共享、前后方指揮部聯(lián)系等，實現(xiàn)應急響應的各個階段任務和職責。

在應急啟動上，地震災害發(fā)生1個小時內(nèi)，省政府立即成立指揮部，根據(jù)青海省地震局的請求，啟動抗震救災的一級應急響應。省軍區(qū)、省消防總隊、住房城鄉(xiāng)建設廳等各省級部門啟動工作迅速。

在應急部署上，省政府和各部門應急部署迅速，尤其是省消防總隊，可以直接接受省委省政府的命令，不需請示任何部門直接到基層展開救援。

在搶險救援上，各部門在搶險救援中表現(xiàn)積極，公安消防的反應速度和生命搜索速度是任何部隊無可比擬的，玉樹地震中消防部隊在60分鐘內(nèi)救出38人。但在整個搶險救援中，省軍區(qū)部隊救出被困人員數(shù)量最多，達707人，其次是公安消防部隊搶救被埋壓群眾644人（其中，生還199人），再次是礦山救護隊從廢墟下?lián)尵瘸?6名幸存者。各部門基本完成省政府交付的任務。

軍地聯(lián)合指揮作用十分大，由于部隊與地方聯(lián)合指揮有利于協(xié)調(diào)工作，避免了分開指揮周轉環(huán)節(jié)，使救援體系設置清晰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，救援效率大大提高。

圖1 軍地聯(lián)合指揮示意圖

圖2 省級層面應急響應過程

2.2 地震省級應急響應建議

1、制作應急響應時刻表

借鑒日本地震應急時刻表，建設我國各省級層面和單位的地震應急時刻表。包括制定災情信息階段性發(fā)布機制，確定在什么時間、什么階段地震系統(tǒng)應做了什么，并將新聞媒體和百姓關注的問題定期向社會公發(fā)布，明確達到幾個什么標準后，地震應急工作結束。

2、加強應急預案修訂、演練和培訓

應急預案修訂上，此次玉樹地震后，對地震應急預案修訂的建議中，青海省級層面上85%以上部門建議對應急預案進行修訂，預案要明確各部門在搶險救災中的職責，并認為要明確部門及單位應急處理職責，每一項任務認真落實到位。

對于應急預案演練和培訓，我國各級政府要為預案演練和培訓提供條件，在宣傳和演練方面省政府要統(tǒng)籌考慮，加大資金投入力度，如每年應當在財政預算中列支預案演練專項資金，應急管理培訓工作應深入縣、市，尤其是現(xiàn)場指揮部的人員應全面了解和運用預案。同時，組織和幫助有關部門、地方加強應急救援隊伍建設，盡早開展經(jīng)常性應急預案演練工作，做好各級、各類相關預案的銜接工作，加強預案的動態(tài)管理，不斷增強預案的針對性和實效性，以提高各部門和地方應急突發(fā)事件的反應和處置能力，提高我國普通民眾的自救互救能力，能在第一時間配合醫(yī)療隊伍開展救援。

3、加強應急資源儲備

加強應急資源儲備工作，做到有備無患。玉樹地震后，對各部門的提出的建議中提出加強應急儲備的部門占總數(shù)的64.7%，主要集中在儲備數(shù)量增多、儲備配置合理化、設備現(xiàn)代化。省公安廳、水利廳、國土資源廳、民航機場公司、科技廳、省宣傳部、省軍區(qū)等提出加強目前的應急儲備數(shù)量；民航機場公司、國土資源廳認為加強目前的設備現(xiàn)代化；省消防總隊認為除了加強消防儲備數(shù)據(jù)，消防裝備結構應合理化；國土資源廳提出青海省國土資源部門加強能力建設，包括州、縣專業(yè)人員數(shù)量，人員專業(yè)素質(zhì)要提高。

4、救援隊建設

加強救援應急隊伍建設，進一步加強隊伍年輕化，對特殊環(huán)境下的救援隊伍的建設應該引起足夠重視，如培養(yǎng)針對高原和農(nóng)村地區(qū)的救援隊伍。同時，加強專業(yè)的救援隊伍體能訓練和心理素質(zhì)訓練。

加強各支救援隊伍的配合，如本次玉樹地震搶險救援中，由于各部門信息勾通傳遞協(xié)調(diào)不足，省公安協(xié)調(diào)特警過量。

在調(diào)配多少救援隊人數(shù)方面，在玉樹救援力量過剩，交通阻塞。研究不同災難下救援力量如何合理布局非常重要，如300人死亡條件下，被埋壓人員的比例是多少，調(diào)配多少救援隊；3000人死亡條件下，被埋壓人員的比例是多少，需要調(diào)配多少救援隊。

軍隊應急救援專業(yè)力量建設有待于進一步加強，執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動涉及到醫(yī)療、維修、駕駛、通信、氣象、水利、測繪，以及民族、宗教等專業(yè)知識和專業(yè)技能。軍隊建設在這方面還有很大差距，必須從人員調(diào)整、器材配備、專業(yè)訓練等各方面大大加強。

5、部門聯(lián)動和信息共享

此次玉樹地震中對于部門聯(lián)動和信息共享建設，有近40%的部門認為應該加強建設。對于地震后信息發(fā)布不一致問題，美國FEMA建立了聯(lián)合信息中心來解決這一問題。目前我國尚無明確的辦法，青海省公安廳提出建立信息共享和發(fā)布的平臺，通過省級層面統(tǒng)一建立信息發(fā)布平臺以解決信息不明確問題。

軍地聯(lián)合救援方面，在玉樹救援過程中，體現(xiàn)出要加強抗震救災中，時間緊急、通信不暢、交通受阻條件下的軍地之間的銜接協(xié)調(diào)，明確軍地職責，使軍地聯(lián)合指揮的效能充分發(fā)揮。

[1] E.L. Quarantelli. Research Based Criteria for Evaluating Disaster Planning and Managing. DRC Preliminary Paper #199 [EB/OL].http://www.udel.edu.

[2] 鄔福肇，曹康泰，陳章立. 中華人民共和國防震減災法釋義.北京：法律出版社,1998.7,80-82.

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