□崔留森 邵麗 李超群

鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題研究

□崔留森 邵麗 李超群

隨著鄭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快以及鄭州都市區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，城市建設(shè)總規(guī)模不斷擴(kuò)大，用地需求大量增加。土地資源缺乏、交通擁擠、人口密度過(guò)高等因素越來(lái)越制約著城市的可持續(xù)發(fā)展。積極有序開(kāi)發(fā)利用地下空間，開(kāi)展土地綜合利用，可以有效節(jié)約城市土地資源，緩解交通擁擠，降低人口密度，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

鄭州市地下空間已開(kāi)發(fā)利用總面積為540萬(wàn)平方米（其中人防工程為300萬(wàn)平方米）。2011年第一季度，全市審批地下空間面積為180.37萬(wàn)平方米（其中人防工程60.04萬(wàn)平方米），這表明鄭州市對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用重視程度提高，開(kāi)發(fā)速度在加快。目前，鄭州市的公共空間、新建小區(qū)和道路改造的地下空間是可開(kāi)發(fā)利用的主要區(qū)域，用于停車(chē)場(chǎng)建設(shè)、商業(yè)開(kāi)發(fā)、地下走廊、人防工程和軌道建設(shè)等項(xiàng)目。市區(qū)地下停車(chē)位有62951個(gè)，多數(shù)為單位、市區(qū)內(nèi)部停車(chē)位，公共地下停車(chē)位非常少；中心城區(qū)普通功能地下建筑總面積規(guī)模較小，功能單一，布局獨(dú)立分散；地下商業(yè)開(kāi)發(fā)主要以商場(chǎng)為主，總體規(guī)模大，但個(gè)體規(guī)模小、空間布局分散，大型商業(yè)綜合體較少。

鄭州市的地下空間主要分布在住宅用地內(nèi)，約占開(kāi)發(fā)總量的一半以上。主要是地下倉(cāng)儲(chǔ)和地下停車(chē)庫(kù)，其次是分布在公共設(shè)施用地內(nèi)，約占開(kāi)發(fā)總量的20%，其他則分布在綠地、道路、廣場(chǎng)和工業(yè)用地內(nèi)。人防工程以外的地下空間按照具體的使用功能分為商業(yè)、車(chē)庫(kù)、倉(cāng)儲(chǔ)、居住、文化、娛樂(lè)、醫(yī)療、其他等八類(lèi)。地下空間形態(tài)主要為平面式、豎直式和現(xiàn)狀形態(tài)。開(kāi)發(fā)利用的程度上以地下一層為主，極少數(shù)在地下二層。

地下空間開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題

鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用在具體的落實(shí)過(guò)程中問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在缺乏科學(xué)規(guī)劃、項(xiàng)目落實(shí)難、建設(shè)資金來(lái)源渠道狹窄、地下空間利用效率低等問(wèn)題，這極大地制約著鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用的推進(jìn)。

（一）缺乏科學(xué)的規(guī)劃

地下空間開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)劃。不同功能的地下工程建設(shè)之間沒(méi)有明晰的層次安排。各建設(shè)主體按照需要自行建設(shè)的各種地下城市基礎(chǔ)設(shè)施之間缺乏整體性，綜合效益不明顯。地下工程之間缺乏連通，不利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也不利于地上交通的組織，這在商業(yè)建筑區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。

（二）觀念認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)和差距

一是對(duì)于開(kāi)發(fā)利用地下空間的必要性、緊迫感、可行性和戰(zhàn)略性意義，有關(guān)部門(mén)和廣大市民還存在不同程度的認(rèn)識(shí)誤區(qū)或差距。在對(duì)集體、個(gè)人擁有使用權(quán)的土地進(jìn)行地下空間開(kāi)發(fā)，由于群眾認(rèn)識(shí)不到位，會(huì)面臨開(kāi)發(fā)利用上的阻礙，出現(xiàn)協(xié)商困難、開(kāi)發(fā)成本高等問(wèn)題。二是目前河南省關(guān)于地下空間開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)門(mén)立法尚屬空白，鄭州市雖然出臺(tái)了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行辦法》，明確了地下空間使用權(quán)與產(chǎn)權(quán)的取得方式，但是由于一些部門(mén)重視程度不夠，且缺少實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)和具體辦理程序，審批進(jìn)度緩慢。

（三）投融資主體少

一是地下空間投資具有公益性、綜合性、投資額度高以及回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致投資主體少、資金來(lái)源渠道狹窄。二是缺少地下空間開(kāi)發(fā)利用的投資、融資、稅費(fèi)收取等方面的優(yōu)惠政策。由于地上土地資源日益稀缺，地下空間開(kāi)發(fā)利用的綜合效益日益明顯，加上鄭州市對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的重視程度提高，開(kāi)發(fā)主體也不斷增多，但是由于相關(guān)優(yōu)惠政策沒(méi)有出臺(tái)，存在開(kāi)發(fā)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，投資主體采取觀望態(tài)度，主動(dòng)投資建設(shè)的意愿不強(qiáng)。三是地下空間開(kāi)發(fā)的地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，不能體現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”，加上地下空間的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等情況客觀存在，由此引發(fā)的法律糾紛時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了投資者的積極性。

（四）地下停車(chē)場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)利用不充分

1.地下停車(chē)場(chǎng)的利用效率不高。一是停車(chē)場(chǎng)建成后，在使用方式上缺少監(jiān)督，有些被改建為商鋪、食堂及倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施。二是單位內(nèi)部及社區(qū)有119609個(gè)車(chē)位，占到92%以上，但是單位、社區(qū)內(nèi)部的車(chē)輛流動(dòng)性強(qiáng)，車(chē)位空閑現(xiàn)象明顯，利用率不高。單位地下停車(chē)場(chǎng)屬公益性設(shè)施，主要針對(duì)內(nèi)部人員，對(duì)外開(kāi)放度較低；小區(qū)車(chē)庫(kù)多為業(yè)主共有或者私有，對(duì)外開(kāi)放難度大。三是地下車(chē)庫(kù)多依托單個(gè)商場(chǎng)建設(shè)，分散且規(guī)模小，依托交通樞紐的地下街建設(shè)的車(chē)庫(kù)較少，沒(méi)有形成互聯(lián)互通的綜合停車(chē)系統(tǒng)，綜合效益較低。

2.地下停車(chē)場(chǎng)建設(shè)強(qiáng)度不夠。

由于缺少硬性的政策規(guī)定，加上地下停車(chē)場(chǎng)具有公益性強(qiáng)、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)停車(chē)場(chǎng)的意愿較低。同時(shí)，缺少推進(jìn)地下停車(chē)場(chǎng)的強(qiáng)力舉措和有效激勵(lì)機(jī)制，以至于很多商場(chǎng)、民用建筑沒(méi)有配套建設(shè)地下停車(chē)場(chǎng)，有些規(guī)劃建設(shè)的地下停車(chē)場(chǎng)逐漸改為商業(yè)用途。

地下空間開(kāi)發(fā)利用潛力

鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用潛力很大，地下空間資源非常豐富，依據(jù)《鄭州市中心城區(qū)人防工程建設(shè)及地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》，鄭州市中心城區(qū)地下空間有效開(kāi)發(fā)利用資源量在淺層地下空間可以提供15200萬(wàn)平方米的建筑面積，次淺層地下空間可提供28900萬(wàn)平方米的建筑面積。城市內(nèi)的廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)及一些開(kāi)敞的空間內(nèi)；城市綠地的下部空間、道路的下部空間和去除建筑制約的建筑下部空間都可以進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。城中村的改造、廠(chǎng)礦企業(yè)的置換與外遷以及土地變性均為地下空間開(kāi)發(fā)利用提供有利條件。

地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃設(shè)想和預(yù)期效果

鄭州市從建設(shè)都市區(qū)，打造中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心增長(zhǎng)極的戰(zhàn)略出發(fā)，總攬全局，審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)作出了開(kāi)發(fā)利用地下空間的戰(zhàn)略構(gòu)想，原市委書(shū)記連維良在前不久舉辦的“以領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變暨都市區(qū)建設(shè)研討班”上提出“要堅(jiān)持地上地下空間利用最大化”，這為開(kāi)發(fā)利用地下空間指明了方向?？梢哉f(shuō)鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)進(jìn)入強(qiáng)力推進(jìn)階段。根據(jù)《鄭州市中心城區(qū)人防工程建設(shè)及地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》，鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用的設(shè)想是：

1.地下綜合體。結(jié)合軌道交通1號(hào)線(xiàn)、2號(hào)線(xiàn)建設(shè)和城市功能組團(tuán)的拓展，規(guī)劃建設(shè)8處地下綜合體。二七廣場(chǎng)—火車(chē)站地下綜合體、鄭東新區(qū)CBD地下綜合體、高鐵運(yùn)站地下綜合體、五一公園地下綜合體、紫荊山地下綜合體、碧沙崗地下綜合體。

2.地下商業(yè)街。秦嶺路地下商業(yè)街、大同路地下商業(yè)街、德化街地下商業(yè)街。

3.地下倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施。在鄭汴路現(xiàn)代市場(chǎng)服務(wù)中心和圃田物流園區(qū)建設(shè)地下倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施。

4.軌道交通和地下交通。規(guī)劃建設(shè)軌道交通1號(hào)線(xiàn)一期工程和軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程。規(guī)劃沿京廣路快速路建設(shè)11條下穿隧道。

5.地下公共停車(chē)場(chǎng)。規(guī)劃建設(shè)18處地下公共停車(chē)場(chǎng)。通過(guò)上述規(guī)劃的實(shí)施，形成以地下綜合體為節(jié)點(diǎn)，軌道交通為主線(xiàn)，點(diǎn)、線(xiàn)、面布局合理的鄭州中心城區(qū)地下空間體系。實(shí)現(xiàn)地上與地下空間混合開(kāi)發(fā)，綜合利用協(xié)調(diào)發(fā)展，建成經(jīng)濟(jì)繁榮、交通發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美的具有區(qū)域中心特色的緊湊型宜居城市。

地下空間開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐及政策研究

（一）開(kāi)發(fā)利用管理措施

2010年12月，市政府出臺(tái)了《鄭州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行辦法》（鄭政〔2010〕33號(hào)），規(guī)定城市新建民用建筑、新建小區(qū)、城中村改造、舊城改造應(yīng)同步開(kāi)發(fā)地下空間。凡開(kāi)發(fā)利用城市地下空間工程可取得地下空間使用權(quán)。符合《劃撥用地目錄》，按劃撥方式辦理地上土地使用權(quán)的，與地上使用權(quán)同步開(kāi)發(fā)地下空間使用權(quán)，按相應(yīng)的規(guī)劃一并簽入《劃撥決定書(shū)》。以有償使用方式取得地上使用權(quán)的，與地上使用權(quán)同步開(kāi)發(fā)地下空間使用權(quán)，依法按照地上折算樓面地價(jià)的20%繳納地下空間使用權(quán)的土地出讓金，一并簽入《國(guó)有建設(shè)用地出讓合同》。同時(shí)鼓勵(lì)單位和個(gè)人開(kāi)發(fā)利用地下空間，只要符合地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，可以獨(dú)立開(kāi)發(fā)利用地下空間。符合《劃撥用地目錄》的，可按劃撥方式供應(yīng)地下空間使用權(quán)，對(duì)不符合的，采取招、拍、掛方式出讓地下空間使用權(quán)，出讓底價(jià)不得低于地段商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的20%。對(duì)于已經(jīng)取得地上使用權(quán)，需要開(kāi)發(fā)地下空間，符合《劃撥用地目錄》的，仍按劃撥方式供地；不符合《劃撥用地目錄》的，依法按地上現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)折算樓面地價(jià)的20%補(bǔ)交土地出讓金。

（二）開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目辦理程序

2011年3月，市政府出臺(tái)《鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目辦理程序》（鄭政文〔2011〕2號(hào)），規(guī)定了地下空間使用權(quán)的取得程序，明確了地下空間開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目核備方案，規(guī)劃許可、土地使用權(quán)辦理，建設(shè)工程規(guī)劃和施工許可，竣工驗(yàn)收的具體辦理方法。這些措施和辦法的實(shí)施，必將推動(dòng)地下空間開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展步伐。

（三）地下空間土地使用權(quán)登記管理

地下建（構(gòu)）筑物的土地登記發(fā)證按照國(guó)家有關(guān)土地登記方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范處理。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行分層登記，即將地下每一層作為一個(gè)獨(dú)立宗地進(jìn)行登記。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標(biāo)高范圍。

地鐵工程按站（場(chǎng)）劃分宗地。地鐵站（場(chǎng)）建設(shè)項(xiàng)目用地獲批準(zhǔn)后，由產(chǎn)權(quán)人申請(qǐng)?jiān)撜荆▓?chǎng)）地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記。屬經(jīng)營(yíng)性的地下工程在補(bǔ)辦有償使用手續(xù)后，方可辦理登記手續(xù)。對(duì)連接站（場(chǎng)）之間的地下軌道線(xiàn)路用地，暫不登記發(fā)證。

辦理地下建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)設(shè)定登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證明確的地下建（構(gòu)）筑物在水平面上的垂直投影占地范圍和起止深度進(jìn)行記載，并注明“地下建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)范圍為該地下建（構(gòu)）筑物建成后外圍實(shí)際所及的地下空間范圍”。在土地證書(shū)中注明“地下空間”，屬于人防工程的，還應(yīng)當(dāng)注明“人防工程”，并記載其平時(shí)用途。

地下和地表為連體建筑且是單一產(chǎn)權(quán)人的地下空間建設(shè)用地，其使用權(quán)辦理抵押登記的，地下空間建設(shè)用地與地表建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并抵押、一并實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。在辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)時(shí)，地下空間建設(shè)用地與地表建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)讓。

（作者單位：鄭州市國(guó)土資源局）