彭健

中國公共預(yù)算制度:演進(jìn)軌跡與發(fā)展取向*

彭健

我國公共預(yù)算制度的演進(jìn)與公共財政改革和社會經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型有著密切的聯(lián)系?；仡欀腥A人民共和國成立以來公共預(yù)算制度的發(fā)展與變革，正是逐步從帶有濃厚計劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算管理制度向與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算制度的轉(zhuǎn)變過程。近年來，在公共財政改革理念指引下，我國相繼實施了多項公共預(yù)算管理創(chuàng)新舉措，取得了良好的效果。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國的公共預(yù)算改革尚處于初始階段，與公共財政管理的要求仍存在著較大的差距。下一階段改革應(yīng)借鑒英美公共預(yù)算制度演進(jìn)過程中的規(guī)律與經(jīng)驗，并依據(jù)我國的實際情況，合理選擇公共預(yù)算改革取向。從總體改革路徑來看，我國的預(yù)算改革可沿著先易后難、漸進(jìn)推進(jìn)的路徑逐步展開。在近期，還需進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算過程中的行政控制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與完整性，確保預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性與及時性。從發(fā)展的眼光看，在完成一系列預(yù)算技術(shù)層面的基礎(chǔ)性工作后，還需要將預(yù)算改革的重心適時引向預(yù)算規(guī)則與預(yù)算程序?qū)用妗?/p>

公共預(yù)算制度;公共財政;預(yù)算管理;預(yù)算程序

一、引言

我國的公共預(yù)算制度形成于20世紀(jì)50年代初期(當(dāng)時稱之為“國家預(yù)算”)。傳統(tǒng)的公共預(yù)算制度帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，雖然在形式上與國際通行的公共預(yù)算一致，也需要提交人代會審議批準(zhǔn)才能執(zhí)行，①但作為政府統(tǒng)一安排預(yù)算收支的基本計劃，計劃經(jīng)濟(jì)條件下的公共預(yù)算實質(zhì)上只是國民經(jīng)濟(jì)計劃的一部分，是中央政府以高度集中的指令性計劃配置社會資源的一種基本手段。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)因素的逐步引入，我國的經(jīng)濟(jì)體制和財政體制經(jīng)歷了一系列重大變革，但是由于多種因素的制約，預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)并未從根本上得以改變，這帶來了預(yù)算透明度較低、預(yù)算約束較弱、預(yù)算資金效率不高等一系列問題，在一定程度上阻礙了我國政府與市場關(guān)系從政府決定型向市場決定型的順利轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)90年代末，構(gòu)建公共財政框架成為我國財政改革的重要目標(biāo)。而公共財政框架構(gòu)建過程中的關(guān)鍵問題在于如何規(guī)范政府與市場的關(guān)系以及如何合理確定二者的作用領(lǐng)域。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家數(shù)百年的公共財政實踐來看，公共預(yù)算制度是公共財政運行的基本載體。公共預(yù)算在一國的政治與經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮著重要作用，不僅是政府的收支計劃，集中體現(xiàn)出一國政府在政治、經(jīng)濟(jì)及社會等各個領(lǐng)域的公共政策，而且作為市場經(jīng)濟(jì)背景下市場力量制約和規(guī)范政府行為的一種重要機(jī)制，也是民主制度在公共財政領(lǐng)域的體現(xiàn)。因此，對帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算管理制度進(jìn)行徹底改革，建立健全與公共財政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算制度，是構(gòu)建公共財政框架的必經(jīng)環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)我國政府與市場關(guān)系由政府決定型向市場決定型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵步驟。

進(jìn)入21世紀(jì)后，在全國人大和審計署的共同推動下，財政部相繼實施了編制部門預(yù)算、完善政府收支科目分類、推行國庫集中收付制度和政府采購制度等多項公共預(yù)算改革措施，并取得了較為顯著的成效。但應(yīng)當(dāng)看到，由于公共預(yù)算改革涉及范圍廣泛，加之新舊體制轉(zhuǎn)軌中一些深層次的矛盾尚未解決，我國的公共預(yù)算改革尚處于初始階段，現(xiàn)行的公共預(yù)算制度與公共財政的要求仍有著較大差距。如何進(jìn)一步提升預(yù)算的透明度和完整性，提高預(yù)算管理法治化程度以及預(yù)算資金績效水平，成為我國下一階段公共預(yù)算改革的關(guān)鍵所在。在此背景下，在客觀考察與分析我國公共預(yù)算制度演進(jìn)軌跡的基礎(chǔ)上，合理選擇符合我國實際情況的公共預(yù)算改革取向，對于我國現(xiàn)代公共預(yù)算制度的順利構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國公共預(yù)算制度的演進(jìn)軌跡

我國目前的公共預(yù)算研究文獻(xiàn)關(guān)于公共預(yù)算制度演進(jìn)的論述，多是著重于對中央政府與地方政府之間財政關(guān)系發(fā)展變化的描述。但公共預(yù)算制度不僅涉及預(yù)算體系內(nèi)處理各級政府間收支劃分及收支往來關(guān)系的財政體制，還包括預(yù)算組織形式、預(yù)算程序以及預(yù)算技術(shù)方法等管理層面的問題。當(dāng)財政體制發(fā)生變化時，在既有路徑依賴的影響下，公共預(yù)算制度往往還能夠維持較長的一段時間。因此，我國公共預(yù)算制度的演進(jìn)與財政體制的發(fā)展并不同步。依據(jù)我國公共預(yù)算制度演進(jìn)的內(nèi)在特征，可以將其分為四個階段:

(一)形成階段(1949—1951年):預(yù)算權(quán)力高度集中于中央政府

1949年12月27日，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于1949年財政決算及1950年財政預(yù)算編制的指示》，要求各級政府和中央直屬企業(yè)編制1949年財政收支決算和1950年財政預(yù)算，并將預(yù)算年度確定為歷年制，同時規(guī)定了預(yù)算編制的相關(guān)要求和具體方法。1951年8月，政務(wù)院頒布實施《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級政府的預(yù)算管理權(quán)，預(yù)算編制、審查、核定及執(zhí)行等程序，政府決算的編制與審定程序等。［1］隨著上述預(yù)算法規(guī)的頒布與實施，我國的公共預(yù)算制度初步確立起來?？傮w而言，在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，我國的預(yù)算權(quán)限高度集中于中央政府。一切財政收支程序與項目都由中央決定，全國總預(yù)算和決算由中央政府批準(zhǔn)，地方預(yù)算由中央政府核定，地方?jīng)Q算需報中央政府審查。

(二)長期穩(wěn)定階段(1952—1991年):具有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩

我國公共預(yù)算制度形成之后，自20世紀(jì)50年代初至90年代初一直處于穩(wěn)定狀態(tài)。在這段跨度相當(dāng)長的歷史時期，我國的經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)(1952—1979年)過渡到有計劃的商品經(jīng)濟(jì)(1979—1991年)，財政體制由高度集權(quán)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”體制逐步發(fā)展變化為以“放權(quán)讓利，分灶吃飯”為主要特征的財政包干體制。在這一階段，公共預(yù)算制度改革的步伐明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制和財政體制改革。究其原因，一方面，財政體制在這一時期變動頻繁，預(yù)算制度改革缺少穩(wěn)定的體制框架。各級政府主要關(guān)注彼此財政利益的分割，缺乏通過優(yōu)化預(yù)算管理程序，提高預(yù)算資金效益的激勵機(jī)制。另一方面，改革開放后的財政改革側(cè)重于財政收入領(lǐng)域，主要關(guān)注如何提高各級政府的增收積極性以及如何在各級政府間合理劃分財政收入等問題，而公共預(yù)算改革則偏重于財政支出管理與分配，所涉及的部門關(guān)系與地區(qū)利益更為深入和廣泛。

在長期穩(wěn)定階段，我國的公共預(yù)算管理帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩:在預(yù)算編制原則上，貫徹國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則;在預(yù)算編制程序上，采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級匯總的方法;在預(yù)算編制方法上，采用單式預(yù)算，長期沿用基數(shù)法;預(yù)算管理方法根據(jù)不同類別支出的特征加以確定，不同部門和單位的管理方式各具特色，但預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算管理規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高。

(三)改革起步階段(1992—1998年):初步與社會主義市場經(jīng)濟(jì)接軌

1992年10月，中共中央十四大將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確定為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國開始對傳統(tǒng)的公共預(yù)算制度進(jìn)行改革。

第一，建立健全預(yù)算管理法規(guī)。針對當(dāng)時預(yù)算管理中的問題，國務(wù)院于1991年10月21日頒布《國家預(yù)算管理條例》，并于1992年1月1日起施行?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日經(jīng)八屆人大二次會議審議通過，自1995年1月1日起實施?！额A(yù)算法》對于預(yù)算管理職權(quán)與范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、政府決算、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算管理的相關(guān)法律責(zé)任等做出了明確規(guī)定，在強(qiáng)化預(yù)算職能和加強(qiáng)預(yù)算管理等方面發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。

第二，改革預(yù)算會計制度。改革開放后，預(yù)算會計主體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和客體的運行方式都發(fā)生了巨大變化，計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的傳統(tǒng)預(yù)算會計制度已無法適應(yīng)新形勢的要求。1997年，財政部出臺了《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則(試行)》等一系列新的預(yù)算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。

第三，完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財政性資金，并提出“收支兩條線”的基本管理模式，要求各部門向財政部門報送預(yù)算外資金收支計劃。［2］此外，1994年分稅制改革后，地方政府初步具備了一定的預(yù)算自主權(quán)，預(yù)算管理創(chuàng)新的積極性與主動性大大提高。湖北省、河南省、安徽省、云南省、深圳市等地區(qū)在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合自身現(xiàn)狀，積極推進(jìn)零基預(yù)算改革，力圖通過預(yù)算制度創(chuàng)新，更好滿足本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對預(yù)算資金的需求。［3］

這一階段公共預(yù)算改革的目標(biāo)是對傳統(tǒng)預(yù)算制度中與社會主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)之處進(jìn)行調(diào)整與完善，并取得了初步的成效。但由于我國當(dāng)時尚處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌初期，不僅存在著“市場失靈”，更面臨著“市場缺失”的問題，市場主體還無法成為規(guī)范與約束公共預(yù)算收支的基本力量，因此，這一階段的公共預(yù)算改革總體上仍滯后于財政體制改革和其他方面的經(jīng)濟(jì)體制改革，并未從根本上消除我國公共預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束力弱、預(yù)算不完整、預(yù)算資金使用效益不高等問題。

(四)改革深化階段(1999年至今):構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算制度

隨著構(gòu)建公共財政框架目標(biāo)的確立，公共預(yù)算改革進(jìn)入了全面深化階段，改革范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，改革速度開始加快，改革措施逐步深入，我國的公共預(yù)算制度開始向現(xiàn)代公共預(yù)算制度邁進(jìn)。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財政部于1999年在教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部及勞動和社會保障部等部門進(jìn)行部門預(yù)算改革試點。隨后，部門預(yù)算改革在中央與地方逐級推開。目前已初步建立起與公共財政相適應(yīng)的部門預(yù)算基本框架。部門預(yù)算可以綜合反映部門及部門所屬單位全部預(yù)算資金收支狀況，具有預(yù)算內(nèi)容全面、形式完整、編制準(zhǔn)確等特點。［4］通過部門預(yù)算的編制，將以前分散在各部門的預(yù)算分配權(quán)逐步集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強(qiáng)了行政控制力度，提高了預(yù)算的透明度。為構(gòu)建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系，財政部自2007年1月1日起實施政府收支分類改革。依據(jù)新的政府收支分類方法，“收入分類”不僅包括預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、社會保險基金收入等應(yīng)屬于政府收入范疇的各項收入，以全面反映政府收入的來源和性質(zhì)?！爸С龇诸悺蓖瑫r采用支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類。支出功能分類主要反映政府活動的政策目標(biāo)和不同功能;支出經(jīng)濟(jì)分類反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。此次改革是新中國成立以來政府收支分類體系最為重大的一次調(diào)整，不僅有助于增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度，也有助于提升預(yù)算管理的科學(xué)化與規(guī)范化。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，我國于2001年3月開始實施國庫集中收付改革。此項改革主要是針對以預(yù)算單位設(shè)立多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度的弊端，著力構(gòu)建以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的新型國庫管理制度。中央、省級及市級財政已全面推行了國庫集中收付改革，此項改革措施目前正在縣級層面迅速推開。國庫集中收付的資金范圍已由公共財政收支擴(kuò)大到政府性基金收支、專項轉(zhuǎn)移支付資金和預(yù)算外資金等。國庫集中收付制度實施后，財政部門能夠通過電子化監(jiān)控系統(tǒng)對財政資金的運行過程進(jìn)行實時監(jiān)控，大大增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的透明度和可控性。

為克服傳統(tǒng)分散型政府采購的弊端，我國于1996年開始進(jìn)行政府集中采購改革試點。2003年1月1日《政府采購法》的正式實施標(biāo)志著我國的政府采購改革由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面試點和推行階段。政府采購范圍不斷擴(kuò)大，從通用類品目向?qū)Ｓ妙?、公共服?wù)類、民生類項目擴(kuò)展;政府采購規(guī)模也不斷增加，由2002年的1009.6億元增加到2011年的11332.5億元。［5］政府采購制度的全面推行不僅有助于節(jié)約預(yù)算資金、提高預(yù)算資金使用效益，對于促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也有著積極作用。

為強(qiáng)化日常公務(wù)支出管理，我國于2007年7月開始實行公務(wù)卡制度。通過公務(wù)卡“刷卡支付、消費有痕”的管理優(yōu)勢，將公務(wù)消費置于嚴(yán)格監(jiān)管之下。公務(wù)卡制度實施后，財政部門可以通過監(jiān)控系統(tǒng)對公務(wù)卡的使用進(jìn)行實時監(jiān)控，并能夠掌握所有通過公務(wù)卡支付報銷的明細(xì)信息。按照財政部的部署，此項改革2012年底前要在各級政府及所屬預(yù)算單位中全面推行。［6］

三、公共財政框架下公共預(yù)算改革的成效及問題

自1999年以來，在公共財政改革理念指引下，我國從公共預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新入手，實施了諸如編制部門預(yù)算、完善政府收支科目分類、推行國庫集中收付制度和政府采購制度等改革舉措。我國近年來的公共預(yù)算改革拓展了預(yù)算管理范圍，規(guī)范了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算環(huán)節(jié)，初步構(gòu)建起與公共財政相適應(yīng)的公共預(yù)算制度框架，在加強(qiáng)預(yù)算約束方面和提高預(yù)算管理水平等方面顯現(xiàn)出良好效果。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，通過部門預(yù)算的編制將預(yù)算資金分配權(quán)集中于財政部門，使得預(yù)算資金的申請與分配逐步走向程序化和規(guī)范化，從而優(yōu)化了預(yù)算資金配置;在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過國庫集中收付制度和政府采購制度構(gòu)建起集中的財政管理體系，規(guī)范了各預(yù)算部門的收支活動，提升了預(yù)算資金的使用效益。同時，預(yù)算編制的細(xì)化和預(yù)算執(zhí)行約束的強(qiáng)化，不僅加強(qiáng)了行政部門內(nèi)部的預(yù)算控制，而且也有助于各級人大更好地行使自身的預(yù)算審查與監(jiān)督職責(zé)。

需要指出的是，由于傳統(tǒng)管理模式的慣性影響和多種因素的制約，我國的公共預(yù)算改革雖取得了一定成效，但與公共財政的要求仍有著較大的差距:

一是預(yù)算管理的法治化水平不高。我國的預(yù)算管理主要是在《預(yù)算法》的基本框架下展開。而在《預(yù)算法》出臺之際，我國的經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制和預(yù)算管理模式還帶有較多的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，《預(yù)算法》的某些規(guī)定也未能擺脫舊體制及舊模式的影響，未能充分反映社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政框架的要求。［7］隨著時間的推移，預(yù)算管理相關(guān)配套法律立法和修訂工作的滯后越來越難以適應(yīng)公共預(yù)算改革的迅速進(jìn)展。此外，現(xiàn)有的預(yù)算法規(guī)也缺乏應(yīng)有的約束力，預(yù)算支出控制不力，預(yù)算調(diào)整頻繁和年底突擊花錢等現(xiàn)象屢禁不止，預(yù)算管理執(zhí)法力度不夠，對違法違紀(jì)人員處罰偏輕等現(xiàn)象在預(yù)算管理實踐中普遍存在。

二是預(yù)算的完整性仍須提升。通過以部門預(yù)算改革為核心的公共預(yù)算制度創(chuàng)新，雖然為構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系初步搭建了一個具有可操作性的制度平臺，但距離最終完成這一改革目標(biāo)仍有較長的一段距離。目前呈交給各級人民代表大會審議的年度預(yù)算收支，主要包括部門預(yù)算中的財政預(yù)算撥款部分，預(yù)算外資金和制度外資金仍未完全納入預(yù)算管理。

三是預(yù)算的透明度需要進(jìn)一步增強(qiáng)。我國雖然通過部門預(yù)算改革細(xì)化了預(yù)算編制，但與國際貨幣基金組織關(guān)于預(yù)算透明度的基本要求相比較，我國提交給各級人大審查的預(yù)算報告的相關(guān)信息還不夠完整，沒有細(xì)化到具體的收支項目，預(yù)算執(zhí)行過程中的信息反饋還不夠全面、準(zhǔn)確與及時，難以為預(yù)算分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供及時、可靠的依據(jù)，也增大了立法機(jī)關(guān)和社會公眾有效監(jiān)督預(yù)算收支的難度。［8］

總體而言，我國近年來的公共預(yù)算改革主要是引入先進(jìn)的預(yù)算管理方法，側(cè)重于解決預(yù)算技術(shù)層面的問題。但應(yīng)看到，公共預(yù)算管理不僅僅是一個管理技術(shù)問題，還涉及到包括行政部門、立法部門、利益集團(tuán)與社會公眾等各方預(yù)算參與者之間利益的博弈與協(xié)調(diào)。而且與預(yù)算管理方法和預(yù)算技術(shù)相比，預(yù)算參與者之間的利益博弈與協(xié)調(diào)對于預(yù)算過程和預(yù)算結(jié)果的影響更大。因此，在公共預(yù)算改革進(jìn)程中，僅引入先進(jìn)的預(yù)算管理技術(shù)和預(yù)算方法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。近年來，許多發(fā)展中國家及轉(zhuǎn)型國家為提升預(yù)算管理水平紛紛引入了國際組織推薦的預(yù)算管理方法和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家正在使用的較為先進(jìn)的預(yù)算技術(shù)，但卻出現(xiàn)了南橘北枳的現(xiàn)象，未能取得滿意的改革成效。［9］這表明，良好的預(yù)算管理技術(shù)和方法必須同公共預(yù)算參與各方的利益協(xié)調(diào)機(jī)制實現(xiàn)有效的整合，才有可能產(chǎn)生良好的預(yù)算結(jié)果。

四、完善預(yù)算程序構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算制度

加強(qiáng)政府內(nèi)部的行政控制是我國當(dāng)前公共預(yù)算改革的重點。行政部門在目前的預(yù)算過程中居于絕對主導(dǎo)地位，而立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮。然而，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家數(shù)百年的公共預(yù)算發(fā)展實踐表明，立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督和政府內(nèi)部的行政控制同樣都是現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度的重要組成部分，在公共預(yù)算的運行過程中，二者相輔相成、缺一不可。

從世界范圍看，作為現(xiàn)代財政管理核心的公共預(yù)算管理制度起源于英國?？v觀英國公共預(yù)算管理制度從13世紀(jì)初的萌芽、發(fā)展到成熟，其數(shù)百年的發(fā)展與演變正是英國議會以法律形式逐步剝奪國王的預(yù)算管理權(quán)的過程。1215年，以《大憲章》的簽訂為標(biāo)志，議會和國王之間對財政利益的爭奪開啟了英國公共預(yù)算制度的構(gòu)建過程;1688年的“光榮革命”使得議會完成了對預(yù)算權(quán)力的初步控制，政府收支必須經(jīng)過議會的審批才能得以執(zhí)行;18世紀(jì)50—60年代，格萊斯頓的財政改革奠定了英國現(xiàn)代公共預(yù)算制度的基本框架，英國政府和議會在預(yù)算過程中形成了這樣一種權(quán)力格局:政府負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行，議會則擁有審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力。

總統(tǒng)與國會政治權(quán)利的調(diào)整與均衡同樣也是考察美國聯(lián)邦預(yù)算制度演進(jìn)的重要線索。1789年至1921年，美國國會在預(yù)算過程中居于主導(dǎo)地位，各部門不用經(jīng)過總統(tǒng)的審核，直接向國會遞交預(yù)算支出需求報告。1921年《預(yù)算和會計法案》的通過標(biāo)志著現(xiàn)代行政預(yù)算制度的建立，以總統(tǒng)為代表的行政部門開始在預(yù)算程序中占據(jù)優(yōu)勢地位。1950年通過的《預(yù)算和會計程序法案》賦予了總統(tǒng)對預(yù)算報告從形式到內(nèi)容的控制權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)了總統(tǒng)對預(yù)算的控制。［10］20世紀(jì)50—60年代，聯(lián)邦預(yù)算規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，美國總統(tǒng)能夠充分運用聯(lián)邦預(yù)算促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)其社會政策目標(biāo)和政治理想。20世紀(jì)60年代末尼克松總統(tǒng)任職時，總統(tǒng)的預(yù)算控制權(quán)到達(dá)歷史頂峰。為了重新奪回預(yù)算控制權(quán)，美國國會自20世紀(jì)70年代中期開始了一系列聯(lián)邦預(yù)算程序改革。1974年通過的《國會預(yù)算和扣押法案》重新加強(qiáng)了國會對預(yù)算的控制力度，平衡了國會和總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)力對比。隨后，美國國會又通過了一系列旨在削減預(yù)算赤字的法案，但這些法案同時也強(qiáng)化了國會的預(yù)算控制權(quán)。

構(gòu)建與公共財政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度是我國公共預(yù)算改革的根本目標(biāo)。為順利實現(xiàn)這一目標(biāo)，在下一階段的公共預(yù)算改革進(jìn)程中，應(yīng)借鑒英美公共預(yù)算制度演進(jìn)過程中的規(guī)律與經(jīng)驗，并依據(jù)我國的實際情況，合理選擇公共預(yù)算改革取向。從總體改革路徑來看，我國的預(yù)算改革可沿著先易后難、漸進(jìn)推進(jìn)的路徑逐步展開。在近期，還需進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算過程中的行政控制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與完整性，確保預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性與及時性;從發(fā)展的眼光看，在完成一系列預(yù)算技術(shù)層面的基礎(chǔ)性工作后，還需要將預(yù)算改革的重心適時引向預(yù)算規(guī)則與預(yù)算程序?qū)用妗?/p>

首先，突出立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算過程中的作用，強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督。各級人大及其常委會應(yīng)全面介入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及政府決算等預(yù)算環(huán)節(jié)，依據(jù)法定程序?qū)︻A(yù)算各個環(huán)節(jié)進(jìn)行審查與監(jiān)督?？煽紤]適時推行立法型審計監(jiān)督，以強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查監(jiān)督力度。我國目前的審計機(jī)關(guān)隸屬于各級政府，缺乏獨立性，具有較強(qiáng)的自我監(jiān)督色彩，強(qiáng)制性和權(quán)威性較弱。而由于缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的配合，各級人大在預(yù)算監(jiān)督體系中處于相對孤立的地位，其監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮。鑒于上述問題，可考慮適時將審計機(jī)關(guān)從行政序列中獨立出來，構(gòu)建立法型審計監(jiān)督制度，由各級審計機(jī)關(guān)協(xié)助同級人大對預(yù)算的合法性、真實性和有效性進(jìn)行監(jiān)督。為充分發(fā)揮各級人大代表的參政議政和預(yù)算監(jiān)督作用，還可探討在條件成熟時實行專職代表制的可行性。在目前兼職代表制度下，人大代表平時都有自身的本職工作，很難將主要精力放在調(diào)研選民需求和行使代表職權(quán)上;部分人大代表往往并不具備公共預(yù)算的相關(guān)必要知識，從而影響到預(yù)算監(jiān)督權(quán)的充分行使。專職代表制的推行不僅有助于將一批政治活動家、職業(yè)管理專家吸引到人大代表中來，也能夠使我國的人大代表實現(xiàn)由先進(jìn)勞模型向政治科學(xué)型的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人大代表身份的實質(zhì)化。各級人大預(yù)算控制權(quán)的增強(qiáng)，不僅有助于增強(qiáng)預(yù)算的完整性和透明度，也能夠減少預(yù)算執(zhí)行中所出現(xiàn)的偏差，使得預(yù)算結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離最小化。

其次，完善預(yù)算立法，加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高公共預(yù)算的法律效力。法治性是公共預(yù)算的靈魂，是預(yù)算管理制度具有較高透明度和較強(qiáng)控制力的重要保障。為了增強(qiáng)我國公共預(yù)算管理的法治性，需要立足于我國的基本國情，吸取國際上的成功經(jīng)驗，在各方面的支持配合下，大力推進(jìn)《預(yù)算法》的修訂與完善，進(jìn)一步增強(qiáng)《預(yù)算法》的可操作性和規(guī)范性，有效解決預(yù)算編制的完整統(tǒng)一性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范嚴(yán)格性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性等問題，為下一步的公共預(yù)算改革提供堅實的法律框架。同時，還需要在進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗，著手制定我國的年度《預(yù)算法案》，各支出部門必須依法開支，各收入部門必須依法征收和管理當(dāng)年收入，這是將預(yù)算管理納入法制化管理的重要措施。為了保障預(yù)算法律和法規(guī)得到切實貫徹和執(zhí)行，在不斷加強(qiáng)預(yù)算立法的同時，還需加強(qiáng)執(zhí)法力度，確保預(yù)算活動嚴(yán)格遵循既定的預(yù)算管理程序。

此外，積極實踐參與式預(yù)算，有序有效吸納廣大公民參與到預(yù)算過程當(dāng)中，促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置與有效使用。參與式預(yù)算起源于20世紀(jì)80年代的巴西，之后逐步擴(kuò)展到北美、歐洲及亞洲的許多國家，其在促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化、完善民主政治和增強(qiáng)社會公平等方面都有著積極的作用。近年來，我國的無錫、溫嶺、哈爾濱等一些地方也進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗。［11］實踐表明，參與式預(yù)算能夠成為政府與社會公眾在公共預(yù)算決策領(lǐng)域的互動機(jī)制，能夠有序吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到社區(qū)的公共預(yù)算決策當(dāng)中，從而實現(xiàn)政府與公民之間的良性互動，優(yōu)化預(yù)算資源配置，提高預(yù)算資金使用效益。但也應(yīng)看到，我國地方政府所實施的參與式預(yù)算還處于起步階段，為使參與式預(yù)算真正成為推動現(xiàn)代公共預(yù)算制度構(gòu)建的重要機(jī)制，還需要從以下方面對該制度進(jìn)行完善:一是從橫向與縱向?qū)用孢M(jìn)一步擴(kuò)大參與式預(yù)算的維度。不僅要實現(xiàn)參與式預(yù)算在一般性預(yù)算決策中的推廣，更要使其能夠在更高的財政層級當(dāng)中得到運用;二是營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，大力培養(yǎng)社會公眾的公共參與精神，構(gòu)建有效的學(xué)習(xí)機(jī)制，提升社會公眾的參與度與參與能力;三是建立健全政府預(yù)算信息公開機(jī)制，提高公共預(yù)算信息的透明度和可獲得性;四是搭建行之有效的預(yù)算參與平臺，改進(jìn)參與式預(yù)算的程序設(shè)計，保證社會公眾預(yù)算參與的便捷性和有效性。

注釋

①1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定，各級預(yù)算由同級人民代表大會批準(zhǔn)，這就使得我國公共預(yù)算具備了向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的特征。

［1］趙夢涵.新中國財政稅收史論綱［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002:526.

［2］財政部預(yù)算司.國家預(yù)算決算輯要［M］.北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2002:487.

［3］樓繼偉.中國政府預(yù)算:制度、管理與案例［M］.北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2002:102.4

［4］項懷誠.國家財政在10年改革中與時俱進(jìn)［J］.財政研究，2004，(1).

［5］戎素梅.全國政府采購規(guī)模10年激增10倍［N］.中國財經(jīng)報，2012—07—05.

［6］董長青.公務(wù)卡制度改革今年年底前將覆蓋各級政府［N］.北京日報，2012—04—27.

［7］俞光遠(yuǎn).我國現(xiàn)行預(yù)算法修訂的主要內(nèi)容與對策建議［J］.地方財政研究，2011，(2).

［8］王淑杰.強(qiáng)化我國政府預(yù)算約束性的思路與對策［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011，(12).

［9］於莉.公共預(yù)算和財政改革:中東歐轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗與教訓(xùn)［J］.中國行政管理，2010，(8).

［10］［美］詹姆斯·L·陳.論美國重大的聯(lián)邦預(yù)算法［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2008，(1).

［11］董曉輝，譚婷.公民參與預(yù)算的平臺構(gòu)建和路徑設(shè)計［J］.財經(jīng)問題研究，2011，(2).

責(zé)任編輯:曉立

F812.3

A

1003—0751(2012)05—0038—06

2012—07—10

教育部人文社會科學(xué)研究項目《基于責(zé)任政府的公共預(yù)算改革研究》(10YJC790033);國家社會科學(xué)基金項目《土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方財政體制優(yōu)化研究》(11CJY089)。

彭健，男，東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授，博士(大連116025)。