□ 張濤 陰國利

【點評案例】

2010年2月，甲房地產(chǎn)公司以建設(shè)經(jīng)濟適用房的名義取得一宗國有建設(shè)用地的政府批文。該批文載明：土地總面積為3000平方米，其中城市道路用地為1000平方米，土地使用權(quán)類型為劃撥，同意用于建經(jīng)濟適用房。當年年底，甲公司按規(guī)劃完成了在上述批準使用的2000平方米土地上建兩棟相同住宅樓的工程建設(shè)，每戶建筑面積均為56平方米，符合《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）第十條中“經(jīng)濟適用住房套型標準根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾生活水平，建筑面積控制在60平方米左右”的規(guī)定，但在之后的房屋銷售過程中，甲公司私自將其中一棟樓房全部按商品房售出。

在分析該案時，大家一致認為甲公司取得的用地批文合法有效，符合國發(fā)〔2007〕24號文第十六條的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地實行行政劃撥方式供應。其所建樓房符合規(guī)劃，每戶建筑面積均未超標，建設(shè)過程中也無其他違規(guī)行為，故不存在監(jiān)管不力問題。主要問題是甲公司私自將批準建設(shè)的經(jīng)濟適用房按商品房銷售，違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地的應當按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應當經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。同時也違反了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條和第四十五條的規(guī)定，存在違法轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的情節(jié)。但對如何處理該案，存在不同意見。

【分歧觀點】

第一種意見認為，甲公司私自將批準建設(shè)的經(jīng)濟適用房按商品房銷售，其實質(zhì)是未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，應該依照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條的規(guī)定，沒收其非法所得，并根據(jù)情節(jié)處以罰款。

第二種意見認為，甲公司私自將批準建設(shè)的經(jīng)濟適用房按商品房銷售，屬于不按照批準用途使用國有土地行為，應當依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定，責令其交還土地，處以罰款。罰款標準依《土地管理法實施條例》第四十三條的規(guī)定，為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。非法占用土地面積參照土地分割登記的方法認定為1000平方米。故應責令其交還擅自改變用途的1000平方米土地，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的標準計處罰款。

第三種意見認為，按照現(xiàn)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），住宅用地僅分為城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地兩類。甲公司取得的土地應歸屬城鎮(zhèn)住宅用地，地上房屋無論是作為經(jīng)濟適用房銷售，還是作為商品房銷售，土地用途均應認定為城鎮(zhèn)住宅用地。所以，若將甲公司的行為定性為不按照批準用途使用國有土地，依據(jù)不夠充分。故對其不宜進行處罰。

【作者觀點】

筆者認為，對于甲公司私自將批準建設(shè)的經(jīng)濟適用房按商品房銷售的行為，違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，即沒有按照土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地。因為甲公司取得的用地批準文件中已載明應用于建經(jīng)濟適用房，當其私自將批準建設(shè)的經(jīng)濟適用房按商品房銷售時，此違法事實已經(jīng)形成。《土地管理法》第八十條規(guī)定，不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。需要說明的是，雖然《土地利用現(xiàn)狀分類》中城鎮(zhèn)住宅用地沒有再細分商品房用地、經(jīng)濟適用房用地、廉租房用地等類別，但其不同是眾人皆知的。對于經(jīng)濟適用住房，《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第二十九條中規(guī)定，房屋、土地登記部門在辦理權(quán)屬登記時，應分別注明經(jīng)濟適用住房、劃撥土地。同時，也違反了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條的規(guī)定，即存在擅自轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的違法事實，同樣應該承擔相應的法律責任，即《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定的“沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款”。所以，應將《土地管理法》第八十條，《土地管理法實施條例》第四十三條和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條的規(guī)定結(jié)合起來作為處罰依據(jù)。需要注意的是，《行政處罰法》第二十四條規(guī)定對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。故對甲公司作出責令交還擅自改變用途的1000平方米土地，沒收其非法收入，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的標準計處罰款的行政處罰較為恰當。