□張勝軍

農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的制度建設(shè)
——一個制度結(jié)構(gòu)的分析視角

□張勝軍

制度是農(nóng)民工培訓(xùn)的關(guān)鍵性資源。從制度結(jié)構(gòu)的視角看，農(nóng)民工培訓(xùn)的有效供給應(yīng)重點抓好“核心制度”和“配套制度”建設(shè)?！昂诵闹贫取敝饕ㄞr(nóng)民工培訓(xùn)的管理制度、職業(yè)資格制度、經(jīng)費投入制度和督導(dǎo)檢查制度；而“配套制度”的重點則是農(nóng)民工的戶籍制度、社會保障制度和勞動就業(yè)制度。

農(nóng)民工培訓(xùn)；制度建設(shè)；制度結(jié)構(gòu)；制度安排

自“十一五”以來，在國家政策的強力推行下，我國農(nóng)民工培訓(xùn)工作取得了巨大進展。盡管如此，農(nóng)民工培訓(xùn)“無效供給”的問題依然十分突出。[1]如何提高農(nóng)民工培訓(xùn)的有效供給，讓好政策取得好效果，已成為當(dāng)前農(nóng)民工培訓(xùn)工作中的焦點問題。由于制度是一切社會行動的關(guān)鍵資源，因此，農(nóng)民工培訓(xùn)的有效供給應(yīng)著眼于制度建設(shè)。基于此，本文從制度結(jié)構(gòu)的邏輯出發(fā)，對此展開具體分析。

一、制度結(jié)構(gòu)理論概述

在一般意義上，制度通常被視為“行為規(guī)則”，可以被區(qū)分為制度安排和制度結(jié)構(gòu)?！爸贫劝才诺亩x是管束特定行為模型和關(guān)系的一套行為準(zhǔn)則”[2]，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暫時性的，也可能是長期性的；制度結(jié)構(gòu)也稱“制度構(gòu)成”，是指一定區(qū)域內(nèi)所有制度安排耦合而成的制度系統(tǒng)。

制度的基本功能在于外部性內(nèi)部化，外部性內(nèi)部化的程度決定制度效率的高低。任何一項制度安排，可能是有效率的，也可能是無效率的。但制度是一種結(jié)構(gòu)性的存在，一項制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排本身的科學(xué)性、合理性，還取決于它與制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排的融合程度。因為，任何一項制度安排都必然聯(lián)結(jié)著其他制度安排，內(nèi)在地“嵌入”共同的制度結(jié)構(gòu)之中。從這層意義上講，任何制度安排都是一個函數(shù)。一項制度安排的變遷，都可能引致其他制度安排乃至整個制度結(jié)構(gòu)效率的變遷。

由于各項制度安排的引致結(jié)果并不完全相同，“其中必有一項或一組制度安排引致的結(jié)果最為重要，稱之為核心制度安排（簡稱為核心制度）”[3]，其他引致作用相對較弱的制度安排，稱之為“配套制度安排”（簡稱為“配套制度”）。換言之，一個具體、復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)，可以邏輯地劃分為兩個重要性程度不同的制度子系統(tǒng)：“核心制度”與“配套制度”。

從以上分析可以看出：（1）制度是一個結(jié)構(gòu)性的存在，制度建設(shè)應(yīng)從整體論、系統(tǒng)論出發(fā)，既要加強核心制度建設(shè)，也要關(guān)注配套制度建設(shè)，以不斷優(yōu)化制度的整體結(jié)構(gòu)；（2）同一制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部的具體制度安排之間具有關(guān)聯(lián)性，因此，制度建設(shè)應(yīng)注重各項具體制度安排的同步變革；（3）由于一些制度變革需要較長時間且變遷成本巨大，如果在一個較短時段內(nèi)難以對各項制度安排進行同步變革，則應(yīng)重視“多米諾骨牌”的戰(zhàn)略效應(yīng)，首先對那些在制度結(jié)構(gòu)中起關(guān)鍵性作用的制度安排和處于基礎(chǔ)地位的“核心制度”進行變革，以達成制度結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化的階段性目標(biāo)。不過這種階段性目標(biāo)是暫時性的，還需要通過長期、持續(xù)的制度變革，最終實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化與效率最佳。

二、農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的制度建設(shè)

從制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的制度建設(shè)，應(yīng)涵蓋農(nóng)民工培訓(xùn)的“核心制度”和“配套制度”，而它們又分別包含一系列關(guān)聯(lián)性的制度安排。盡管這些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文僅論及一些較為重要的正式制度。

（一）農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的“核心制度”建設(shè)

農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的“核心制度”可以被理解為：保障農(nóng)民工培訓(xùn)活動實際開展，并直接影響培訓(xùn)效率的一組制度安排。它主要包括農(nóng)民工培訓(xùn)的管理制度、經(jīng)費投入制度、職業(yè)資格認(rèn)證制度和督導(dǎo)檢查制度。

1.建立農(nóng)民工培訓(xùn)的歸口管理制度。2003年9月，農(nóng)業(yè)部、勞動和社會保障部等6部委聯(lián)合出臺了《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，對農(nóng)民工培訓(xùn)種類和培訓(xùn)規(guī)模提出了具體的指標(biāo)要求，培訓(xùn)任務(wù)十分艱巨。為此，國家有關(guān)部委與地方政府及其職能部門，都積極開展或主動參與了農(nóng)民工培訓(xùn)工作。目前，我國農(nóng)民工培訓(xùn)形式多樣、種類繁多，培訓(xùn)規(guī)模巨大。不過值得注意的是，在農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)模不斷擴大的同時，也日益暴露出了管理上的困難和混亂。其典型表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民工培訓(xùn)工作的多頭管理。從中央政府部門開始，就有很多部門參與農(nóng)民工培訓(xùn)管理，如農(nóng)業(yè)部、人保部、全國總工會、國務(wù)院扶貧辦、全國婦聯(lián)、共青團、發(fā)改委、財政部、教育部，等等。[4]與之相對應(yīng)，地方對農(nóng)民工培訓(xùn)也呈現(xiàn)出“多頭管理”。在同一層級，互不隸屬的政府職能部門按照各自權(quán)限，分別對農(nóng)民工培訓(xùn)實施了“條塊分割”式的“平行管理”。這種“多頭管理”恰恰導(dǎo)致了農(nóng)民工培訓(xùn)工作“人人可以管，事事無人管”的混亂局面；（2）農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費和培訓(xùn)主體的剝離。農(nóng)民工培訓(xùn)的實施主體主要有企業(yè)、培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)院校等，在一般情況下，培訓(xùn)經(jīng)費通常與培訓(xùn)項目捆綁在一起，由政府相關(guān)職能部門掌握。其結(jié)果是“有經(jīng)費的不搞培訓(xùn)，搞培訓(xùn)的沒經(jīng)費”。培訓(xùn)機構(gòu)能爭取多少培訓(xùn)經(jīng)費，在很大程度上取決于與政府的親疏關(guān)系和單位負(fù)責(zé)人的“公關(guān)能力”，這導(dǎo)致了培訓(xùn)經(jīng)費的不合理分配和低效率使用。

要徹底根治這種管理亂象，就必須建立農(nóng)民工培訓(xùn)的“歸口管理”制度。其主要內(nèi)容包括：（1）設(shè)立國家、省、市（地）、縣四個層級的管理機構(gòu)，對農(nóng)民工培訓(xùn)工作進行整體規(guī)劃和區(qū)域協(xié)調(diào)（包括區(qū)際間協(xié)調(diào)和區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)）；（2）規(guī)定區(qū)域培訓(xùn)項目管理辦法，把不同來源的培訓(xùn)項目統(tǒng)一納入“區(qū)域農(nóng)民工培訓(xùn)項目目錄”，進行集中管理；（3）對農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)，不論其辦學(xué)性質(zhì)（公辦的、民辦的或公私合辦的）和辦學(xué)形式，歸口管理部門均需對其辦學(xué)資格和辦學(xué)行為進行審查、監(jiān)督和指導(dǎo)；（4）在整合區(qū)域培訓(xùn)項目的基礎(chǔ)上，按照培訓(xùn)任務(wù)的大小和培訓(xùn)成本的高低，合理配置農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費，克服目前培訓(xùn)經(jīng)費“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整體使用效益。

2.健全農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費投入制度。農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費不足一直是制約農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的重要因素。例如：目前在農(nóng)民工培訓(xùn)中，單就培訓(xùn)機構(gòu)的支出成本，焊工、車工培訓(xùn)人均最少需2000元以上，而政府實際給予的培訓(xùn)補助約為600元；廚師培訓(xùn)最少需3個月，人均培訓(xùn)費用保守估計也在1300元以上，而政府實際給予的培訓(xùn)經(jīng)費補助約為500—700元。[4]如果計入農(nóng)民工培訓(xùn)期間的生活開支，以及因參加培訓(xùn)所付出的機會成本，那么，農(nóng)民工培訓(xùn)成本就更高，培訓(xùn)經(jīng)費的實際缺口也更大。盡管近年來中央和地方財政每年投入農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費的總量不小，但與巨大的農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)模相比，與農(nóng)民工培訓(xùn)的實際支出相比，依舊顯得捉襟見肘。面對培訓(xùn)經(jīng)費的不足，不少培訓(xùn)機構(gòu)采取了“偷工減料”的方法，只向農(nóng)民工提供一些技術(shù)含量低、成本小的職業(yè)培訓(xùn)，如家政、縫紉工、電腦操作、保安、服務(wù)員等，全然不顧農(nóng)民工培訓(xùn)的個人需要和市場需求，導(dǎo)致了嚴(yán)重的農(nóng)民工培訓(xùn)供需失衡。

綜合考慮農(nóng)民工培訓(xùn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，以及農(nóng)民工的“積貧積弱”特點，國家應(yīng)建立以政府為主體，企業(yè)、社會和農(nóng)民工個人共同分擔(dān)的農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費投入制度。其主要內(nèi)容包括：（1）政府（包括中央和地方各級政府）、企業(yè)和農(nóng)民工個人，對培訓(xùn)經(jīng)費的投入責(zé)任和分擔(dān)比例；（2）具體培訓(xùn)項目經(jīng)費的預(yù)算與分解辦法；（3）培訓(xùn)經(jīng)費撥付與結(jié)算的原則、程序與方法；（4）鼓勵社會捐資農(nóng)民工培訓(xùn)的優(yōu)惠措施及資金管理辦法；（5）企業(yè)提取、管理和使用農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費的具體規(guī)定；（6）企業(yè)參與農(nóng)民工培訓(xùn)的補償和獎勵措施等。

對于農(nóng)民工培訓(xùn)的公共財政投入，應(yīng)引入市場競爭機制，改變以往在農(nóng)民工培訓(xùn)活動開始前即全額撥付培訓(xùn)經(jīng)費的方式，可采用“培訓(xùn)券”由農(nóng)民工自己購買或后期由政府集中購買培訓(xùn)產(chǎn)品的“商業(yè)式撥款”，提高公共財政經(jīng)費的使用效益；對于社會捐資、企業(yè)出資的農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費的使用，則應(yīng)在不違反國家政策法律的前提下，充分尊重出資主體的意愿，鼓勵更多的社會資本投入農(nóng)民工培訓(xùn)活動。

3.完善農(nóng)民工培訓(xùn)的職業(yè)資格認(rèn)證制度。職業(yè)資格證書不僅是學(xué)習(xí)者具備職業(yè)技能的重要憑證，也是勞動者社會流動的有效通行證。獲得職業(yè)資格證書已經(jīng)成為農(nóng)民工，尤其是新生代農(nóng)民工參與職業(yè)培訓(xùn)的重要內(nèi)驅(qū)力。當(dāng)前，我國農(nóng)民工培訓(xùn)普遍存在證書名目繁多、證書重疊、證書貶值等問題，既降低了農(nóng)民工培訓(xùn)的社會信譽，也影響了農(nóng)民工參與培訓(xùn)的熱情。為此，有必要進一步完善農(nóng)民工培訓(xùn)的職業(yè)資格認(rèn)證制度，為農(nóng)民工培訓(xùn)提供“出口”保障。

農(nóng)民工培訓(xùn)職業(yè)資格認(rèn)證制度的建構(gòu)和完善，應(yīng)重點做好如下工作：（1）依托行業(yè)協(xié)會，以職業(yè)能力為核心制訂職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)；（2）依據(jù)生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化特點，及時更新職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)；（3）尊重農(nóng)民工學(xué)習(xí)特點，建立與農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)課程證書、繼續(xù)教育學(xué)歷證書相互聯(lián)系和相互轉(zhuǎn)換的職業(yè)資格證書體系，以提高農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的社會認(rèn)可度；（4）推行“農(nóng)民工培訓(xùn)學(xué)分制”，使農(nóng)民工先前的工作和學(xué)習(xí)經(jīng)歷，能轉(zhuǎn)換成獲取職業(yè)資格證書的對等學(xué)分；（5）改革現(xiàn)行的職業(yè)資格認(rèn)證方法，提高現(xiàn)場操作、技能演示等實踐考核的比重，實行教考分離，提高職業(yè)資格證書的技術(shù)含量和使用價值。

4.強化農(nóng)民工培訓(xùn)的督導(dǎo)檢查制度。缺乏監(jiān)督的行為容易偏離正軌，同樣，缺乏督導(dǎo)檢查的農(nóng)民工培訓(xùn)也容易“出位”。據(jù)央視《今日觀察》報道[5]，在某些地方，一些培訓(xùn)項目因為缺乏有效的督導(dǎo)檢查，根本就沒有實際開展，以至于出現(xiàn)了“農(nóng)民工培訓(xùn)領(lǐng)個臉盆就回家”、“農(nóng)民工培訓(xùn)嗑嗑瓜子就完事”的咄咄怪事；更有甚者，某些政府部門、培訓(xùn)機構(gòu)和個人，視農(nóng)民工培訓(xùn)為“唐僧肉”，借培訓(xùn)之名行斂財之事，把一項民生工程蛻變?yōu)橐豁棥皵控敼こ獭?。由此可見，要促進農(nóng)民工培訓(xùn)的健康發(fā)展，必須強化對農(nóng)民工培訓(xùn)的督導(dǎo)檢查。

結(jié)合農(nóng)民工培訓(xùn)現(xiàn)狀，農(nóng)民工培訓(xùn)督導(dǎo)檢查的制度建設(shè)，當(dāng)重點抓好如下工作：（1）設(shè)立督導(dǎo)檢查機構(gòu)，明確其職責(zé)權(quán)限，使督導(dǎo)檢查工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化；（2）建立一支高素質(zhì)的督導(dǎo)檢查隊伍，提高督導(dǎo)檢查的科學(xué)性和針對性；（3）采用重點督查與常規(guī)督查相結(jié)合的方法，使督導(dǎo)檢查工作貫穿農(nóng)民工培訓(xùn)活動的全過程；（4）建立農(nóng)民工培訓(xùn)的臺賬制度和公示制度，讓農(nóng)民工培訓(xùn)接受廣泛的社會監(jiān)督；（5）為提高農(nóng)民工培訓(xùn)督導(dǎo)檢查工作的公正性、公開性和透明度，政府應(yīng)鼓勵社會中介組織積極介入其中。

5.建立農(nóng)民工培訓(xùn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度。當(dāng)前，農(nóng)民工培訓(xùn)大致包括如下類型：一是轉(zhuǎn)移前的引導(dǎo)性培訓(xùn)；二是轉(zhuǎn)移后的崗位培訓(xùn)，包括上崗、在崗、換崗、轉(zhuǎn)崗等培訓(xùn)；三是創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。一般情況下，農(nóng)民工的引導(dǎo)性培訓(xùn)是在其流出地——農(nóng)村進行的，而崗位培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)則主要是在其流入地——城鎮(zhèn)進行的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是農(nóng)民工培訓(xùn)制度建構(gòu)的時代背景。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求建立農(nóng)民工培訓(xùn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度，整體思考和系統(tǒng)籌劃農(nóng)民工培訓(xùn)工作，實現(xiàn)農(nóng)民工培訓(xùn)“職前職后一體化”。

“農(nóng)民工培訓(xùn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度”建設(shè)，應(yīng)主要包括如下工作：（1）以區(qū)域為單位，在農(nóng)民工主要流出地（農(nóng)村）和主要流入地（城鎮(zhèn)）之間建立區(qū)域協(xié)作關(guān)系，共同制定農(nóng)民工培訓(xùn)的長遠規(guī)劃；（2）在同一區(qū)域內(nèi) （從我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟特點和行政區(qū)劃特點看，地級市應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展比較合適的區(qū)域單位），打破城、鄉(xiāng)區(qū)位分割觀念，對農(nóng)民工培訓(xùn)網(wǎng)點進行合理布局；（3）統(tǒng)籌安排區(qū)域培訓(xùn)經(jīng)費，對農(nóng)民工培訓(xùn)給予重點扶持；（4）整合流出地和流入地教育資源，因勢利導(dǎo)，揚長避短，讓具有不同辦學(xué)優(yōu)勢和辦學(xué)特色的培訓(xùn)機構(gòu)，承擔(dān)相應(yīng)的農(nóng)民工培訓(xùn)項目。

落實“農(nóng)民工城鄉(xiāng)統(tǒng)籌培訓(xùn)制度”需重點考慮兩個方面的因素：一是制度實施的具體方式。從我國職業(yè)教育和培訓(xùn)的實踐看，“訂單培訓(xùn)”、“定向培訓(xùn)”、“定點培訓(xùn)”、“合作培訓(xùn)”、“分段培訓(xùn)”等，是這一制度實施較為適切的方式。在農(nóng)民工培訓(xùn)中，這些方式的運用，一般應(yīng)與具體的培訓(xùn)工程、培訓(xùn)項目相結(jié)合，并充分體現(xiàn)農(nóng)民工培訓(xùn)的“短、平、快”特征；二是克服農(nóng)民工培訓(xùn)中狹隘的地方保護思想，積極培育開放的農(nóng)民工培訓(xùn)市場，以最大限度地利用一切培訓(xùn)資源。

（二）農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的“配套制度”建設(shè)

制度結(jié)構(gòu)的整體特征表明，同一核心制度輔之以不同的配套制度耦合而成的制度結(jié)構(gòu)的效率具有差異性。因此，農(nóng)民工培訓(xùn)的有效供給，既要關(guān)注核心制度建設(shè)，也要重視配套制度建設(shè)。農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給的配套制度可以理解為：保障農(nóng)民工培訓(xùn)順利進行，并對農(nóng)民工培訓(xùn)活動產(chǎn)生長遠、間接影響的一組制度安排，它主要包括戶籍制度、社會保障制度和勞動就業(yè)制度。

1.改革戶籍制度，逐步放寬對農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的政策限制。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式的體制基礎(chǔ)。[6]這種逆向的戶籍制度安排把農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民劃分為“農(nóng)村人口”和“城市人口”。不同的戶籍身份象征了不同的社會地位和社會權(quán)利，二元戶籍制度直接把農(nóng)民工排斥在城市體制之外，使農(nóng)民工成為一群漂泊在城市的“農(nóng)村人”。

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的逐步推進，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，政府應(yīng)盡早有序放寬農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的政策限制，讓農(nóng)民工能根據(jù)自己的生活和就業(yè)意愿，自由地落戶城鎮(zhèn)，擁有合法的城鎮(zhèn)戶籍身份。擁有合法的城鎮(zhèn)戶籍身份，一方面，能使農(nóng)民工從融入城市生活需要出發(fā)，加深對職業(yè)培訓(xùn)重要性的認(rèn)識；另一方面，也能較好地利用優(yōu)質(zhì)、豐富的城市教育資源，推動農(nóng)民工培訓(xùn)的蓬勃發(fā)展。

農(nóng)民工戶籍制度改革，可以采取如下舉措：（1）由點到面逐步放寬對農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的政策限制，直至廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度；（2）下放城鎮(zhèn)戶籍管理權(quán)限，對農(nóng)民工實行“屬地管理”，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，消除戶籍身份歧視；（3）逐步放寬跨區(qū)域戶籍遷移限制，鼓勵農(nóng)民工 “帶資入戶”；（4）對具有技術(shù)專長的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)給予特別照顧和幫助，充分發(fā)揮他們在城鎮(zhèn)化進程中的積極作用和示范效應(yīng)。

由于戶籍制度改革“牽一發(fā)而動全身”，因此，它需要一個循序漸進的改革過程。

2.一視同仁，建立無差別的農(nóng)民工社會保障制度。改革開放以來，隨著戶籍制度對農(nóng)民流向城鎮(zhèn)約束的松動，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，對城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻。但是，農(nóng)民工作為我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中的一個特殊的社會群體，卻因社會保障制度的缺失，并沒有公正地分享到城市發(fā)展的成果。其具體表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民工在住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟、子女就學(xué)等方面，不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利；（2）農(nóng)民工與用工單位之間普遍存在“強資本、弱勞工”的權(quán)益不對稱關(guān)系，難以有效維權(quán)；（3）一些地方政府和用工單位對農(nóng)民工長期存在“隱性歧視”，或為農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社會保障體系設(shè)置障礙，或有意降低其社會保障標(biāo)準(zhǔn)等。

農(nóng)民工作為城市化進程中的弱勢群體，生活在城市社會的邊緣，通常要比城鎮(zhèn)居民承受更多、更大的生存壓力。在缺乏基本社會保障的情況下，農(nóng)民工首先面臨的是工作問題、生存問題，這也是導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)“工學(xué)矛盾”突出的深層原因之一。為此，必須一視同仁，建立與城鎮(zhèn)居民無差別的農(nóng)民工社會保障制度，盡可能為農(nóng)民工培訓(xùn)舒解外在壓力。

農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)，可重點采取如下改革舉措：（1）貫徹平等觀念，為農(nóng)民工社會權(quán)益保障創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；（2）加強政策建設(shè)和制度供給，切實解決好農(nóng)民工的社會保險、社會救助和社會福利問題；（3）以流入地政府為責(zé)任主體，強化政府責(zé)任意識，明確各級政府在農(nóng)民工社會保障體系建設(shè)中的應(yīng)盡義務(wù)；（4）加強執(zhí)法檢查，使農(nóng)民工社會保障制度得以嚴(yán)格執(zhí)行。

3.平等對待，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度。與戶籍制度和社會保障制度相關(guān)聯(lián)，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)同樣面臨制度性障礙。這主要表現(xiàn)為：（1）與解決城鎮(zhèn)職工就業(yè)的力度相比，國家和地方政府解決農(nóng)民工就業(yè)的力度明顯偏小；（2）農(nóng)民工主要在加工制造、建筑、搬運、家政等“次屬勞動力市場”就業(yè)，不但就業(yè)面窄、報酬低，且與城鎮(zhèn)職工相比還不同程度地存在“同工不同酬”問題；（3）農(nóng)民工勞動合同簽訂率低。據(jù)國家統(tǒng)計局《2009年度農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查報告》[7]顯示，有86.9%的農(nóng)民工在個體、私營和集體企業(yè)就業(yè)，有超過六成的農(nóng)民工沒有簽訂勞動就業(yè)合同，農(nóng)民工維權(quán)困難重重；（4）一些城鎮(zhèn)為降低城鎮(zhèn)職工失業(yè)登記率，通常會抬高農(nóng)民工的就業(yè)門檻，迫使城鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)先招聘城鎮(zhèn)下崗職工等。

多數(shù)農(nóng)民工參加培訓(xùn)，是希望通過職業(yè)培訓(xùn)提高自身素質(zhì)，從而較好、較快地改變個人和家庭命運。不公平的就業(yè)制度，極大地挫傷了農(nóng)民工培訓(xùn)的積極性。因此，有必要平等地對待農(nóng)民工，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動就業(yè)制度需要：（1）徹底打破城鄉(xiāng)地域界限，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)市場；（2）建立農(nóng)民工就業(yè)統(tǒng)計制度，及時掌握農(nóng)民工的就業(yè)動態(tài)；（3）消除對農(nóng)民工的社會偏見，為農(nóng)民工提供平等的就業(yè)機會；（4）建立農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，暢通農(nóng)民工就業(yè)渠道，幫助農(nóng)民工順利就業(yè)、創(chuàng)業(yè)；（5）大力推進就業(yè)準(zhǔn)入制度，通過職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，提高農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力。

總之，從制度結(jié)構(gòu)的分析視角出發(fā)，既要重視農(nóng)民工培訓(xùn)的具體制度創(chuàng)新，更要重視整體制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以制度建設(shè)保障農(nóng)民工培訓(xùn)的有效供給。

[1]王春林.農(nóng)民工培訓(xùn)問題探析[J].繼續(xù)教育研究,2009(11)∶51.

[2]盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中國發(fā)展出版社, 2003∶37.

[3]曹元坤.從制度結(jié)構(gòu)看創(chuàng)設(shè)式制度變遷與移植式制度變遷[J].江海學(xué)刊,1997(1)∶38.

[4]王小霞.“九龍治水”的農(nóng)民工培訓(xùn)[R].http://blog.ce.cn/html/14-115014-366484.html.

[5]誰來根治“歪念好經(jīng)”的制度缺陷？http://space.tv.cctv.com/article/ARTI1240325360081409.

[6]何立勝.我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式的制度安排與創(chuàng)新[J].中共福建省委黨校學(xué)報,2010(2)∶57.

[7]國家統(tǒng)計局農(nóng)村司.2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.

張勝軍（1965－），男，湖北黃梅人，教育學(xué)博士，江蘇技術(shù)師范學(xué)院教授，主要研究農(nóng)村教育、職業(yè)教育。

2010年教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“‘用工荒’背景下的城鄉(xiāng)職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展研究”（項目編號：10YJA880025），主持人：董存田；2010年江蘇省高校哲社課題“蘇南地區(qū)新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的實證研究”(項目編號：2010SJB880010)，主持人：張勝軍。

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