□河南省國土資源廳

今年6月18日，國土資源部與河南省政府簽署了《共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》（以下簡稱《合作協(xié)議》）。這個協(xié)議全文2800多字，內(nèi)涵要義豐富，創(chuàng)新特征突出，政策含金量很高。省委書記盧展工明確指出：“這個協(xié)議很好，對于貫徹落實(shí)國務(wù)院出臺的文件，特別是文件里相關(guān)先行先試的一些內(nèi)容，對于河南來講是很不錯的?！惫￠L特別強(qiáng)調(diào)，這是省部合作進(jìn)一步深化土地管理制度改革、強(qiáng)化土地資源保護(hù)、提升用地保障能力、加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要舉措。

一、《合作協(xié)議》簽署的主要背景

省部《合作協(xié)議》從去年底開始運(yùn)作到定稿簽署，前后經(jīng)歷了近半年時間。期間，郭庚茂省長、張大衛(wèi)副省長兩次赴京，與徐紹史部長會談。省國土資源廳以省政府名義先后兩次向國土資源部報送《方案》，并與部相關(guān)司局反復(fù)研究修改，才形成共同認(rèn)可的正式文本。此協(xié)議蘊(yùn)含著“三個進(jìn)一步”的背景立意。

一是對土地管理制度改革的進(jìn)一步深化。自1986年6月25日《土地管理法》公布實(shí)施以來，國家逐步建立起相對完整的土地管理體系，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，一直堅持規(guī)劃計劃管控從嚴(yán)、行政審批從嚴(yán)、監(jiān)督制約從嚴(yán)，對資源的有效保護(hù)、有序開發(fā)起到了至關(guān)重要的作用。但隨著近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅猛發(fā)展，土地要素在經(jīng)濟(jì)活動中的地位越來越突出，其資源、資產(chǎn)和資本屬性日益凸顯，傳統(tǒng)的土地管理方式已越來越難以適應(yīng)形勢發(fā)展需要。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會明確提出要規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。特別是在改革征地制度、推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等方面，提出了許多新的觀點(diǎn)與思路。《合作協(xié)議》的主題就是共同推進(jìn)土地管理制度改革，這不是某一方面的改革，而是全方位的改革；不是單方力量的推進(jìn)，而是雙方共同推進(jìn)。

二是對土地“兩難”困局的進(jìn)一步破解。當(dāng)前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，土地需求剛性增長，保障壓力持續(xù)加大。初步測算，從2010年到2020年，我省將累計新增城鎮(zhèn)人口近2000萬人，需增加城鎮(zhèn)工礦用地370萬畝。與《全國土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》確定的河南省預(yù)期增長規(guī)模相比，用地缺口超過100萬畝。特別是“十二五”期間，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)全面展開將迎來新一輪發(fā)展熱潮，預(yù)計全省年均建設(shè)用地需求量在80萬畝左右，而實(shí)際可用的國家計劃指標(biāo)每年僅30萬畝左右，供需缺口超過60%。尤其是我省作為農(nóng)業(yè)大省和產(chǎn)糧大省，耕地后備資源不足的問題越來越突出，實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”的難度也越來越大。如何破解保護(hù)耕地與保障發(fā)展“兩難”困局已成為各級黨委、政府和國土資源部門迫切需要解決的一項重大課題。省部《合作協(xié)議》的政策支持力度很大，既開了一些優(yōu)惠政策的口子，又給了綜合運(yùn)用政策的操作空間，特別是對人地掛鉤政策發(fā)了一個“先行先試許可證”，這對于破解土地供需矛盾、解構(gòu)用地瓶頸無疑是妙計良方。

三是對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略不到一個月，省九次黨代會就明確提出：“持續(xù)探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化’協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)?！笔〔亢炇稹逗献鲄f(xié)議》，國土資源部就是要進(jìn)一步推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，協(xié)助河南走好“兩不”、“三新”路子，在以城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展上為全國提供示范。從我省實(shí)際看，人多地少是制約“三化”發(fā)展的最現(xiàn)實(shí)問題，城鎮(zhèn)化水平低是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展諸多矛盾最突出的聚焦點(diǎn)，這一狀況對城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變形成倒逼壓力，要求我們必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和路徑。近年來，各地探索推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的切入點(diǎn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長點(diǎn)，對于加快新型城鎮(zhèn)化具有重要的戰(zhàn)略意義。目前，全省已初步建成新型農(nóng)村社區(qū)近300個，在建的1600多個，而建設(shè)過程中遇到最大的現(xiàn)實(shí)問題正是人難進(jìn)城、地難流轉(zhuǎn)、錢難籌措。認(rèn)真貫徹實(shí)施《合作協(xié)議》，將為解決“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展提供一把“金鑰匙”，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化架起一座“橋梁”。

二、《合作協(xié)議》的主要精神

《合作協(xié)議》緊緊圍繞土地管理制度改革，從11個方面闡述了創(chuàng)新、探索的著力點(diǎn)，賦予了制度創(chuàng)新內(nèi)容，提供了不少政策空間、發(fā)展空間、操作空間。歸納起來，可概括為“三新”。

（一）推出一項人地掛鉤新政策

人地掛鉤政策是國務(wù)院支持我省建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的最重要政策之一，也是合作協(xié)議中需要我省重點(diǎn)研究突破的政策。有效實(shí)施這項新政策，需要著重把握四個問題：

第一，要把基本內(nèi)涵搞清楚。人地掛鉤是指按照“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤，堅持土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步，通過開展土地綜合整治并合理使用整治成果，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地和資金等要素流轉(zhuǎn)和市場配置，有效破解城鎮(zhèn)化過程中的“人、地、錢”矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)活動。簡單地說，就是人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出。這個內(nèi)涵至少包括四層意思：①主題：就是著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，有效破解城鎮(zhèn)化過程中“人往哪里去、地從哪里來、錢從哪里出”的問題。②本質(zhì)要求：就是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素、公共資源和公共服務(wù)在城鄉(xiāng)均衡配置。③運(yùn)作方式：就是堅持內(nèi)涵式、集約式發(fā)展，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、土地綜合整治、建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)、市場配置資源的互動互補(bǔ)作用。④根本目的：就是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，真正使廣大農(nóng)村農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中共享發(fā)展成果。

第二，要掌握具體的操作要求。人地掛鉤政策進(jìn)入實(shí)踐，重在發(fā)揮“一臺兩轉(zhuǎn)”作用，即以土地綜合整治為平臺，允許集體建設(shè)用地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)和節(jié)余指標(biāo)自行周轉(zhuǎn)。具體實(shí)施中應(yīng)抓好三個環(huán)節(jié)：一是開展以田、水、路、林、村為主要內(nèi)容的土地綜合整治，包括拆除復(fù)墾舊村莊和建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)；二是以人口城鎮(zhèn)化規(guī)模為依據(jù)，將整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展；三是通過建立完善要素流動市場和收益返還制度，爭取農(nóng)村土地收益最大化，破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金不足的問題。

第三，要認(rèn)清人地掛鉤政策是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的拓展和深化。與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策相比，人地掛鉤政策更具綜合性，涉及土地管理、定居就業(yè)、戶籍改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會保障等眾多領(lǐng)域和多個部門的改革，實(shí)現(xiàn)了從項目管理向制度設(shè)計的轉(zhuǎn)變，從單一解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地目標(biāo)向統(tǒng)籌解決人口、資源、資金等多目標(biāo)的轉(zhuǎn)變；更具靈活性，以“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律來確定土地供給量，保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，保障其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理用地，而不是單純依靠年度用地計劃指標(biāo)來解決建設(shè)用地需求問題；更具流通性，搭建了土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)有償使用平臺，促進(jìn)指標(biāo)由縣域使用到省域使用，土地屬性由資源向資本的轉(zhuǎn)化，大大加速土地、資金等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的優(yōu)化配置和合理流動，有利于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，要看到實(shí)施人地掛鉤的潛力空間。據(jù)統(tǒng)計，2010年我省農(nóng)村居民點(diǎn)用地（不含農(nóng)村道路）占全省建設(shè)用地總量的64%，人均建設(shè)用地約248平方米，遠(yuǎn)高于國家確定的農(nóng)村居民人均建設(shè)用地150平方米的標(biāo)準(zhǔn)。按國家標(biāo)準(zhǔn)測算，理論上全省農(nóng)村有900多萬畝的整治潛力，其中豫東、豫南整治潛力更大。從地方實(shí)踐看，舞鋼市將全市190個行政村、834個自然村整合規(guī)劃為4個中心鎮(zhèn)、17個新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村居民點(diǎn)節(jié)地率達(dá)50.4%；滑縣將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)18個村整體搬遷，農(nóng)村居民點(diǎn)節(jié)地率達(dá)60.6%。按照《河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，“十二五”期間全省新增城鎮(zhèn)人口900萬人以上，年均新增180萬人，而城市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為100平方米，與農(nóng)村相比節(jié)地效應(yīng)更為顯著。農(nóng)村土地的巨大整治潛力，為實(shí)施人地掛鉤提供了廣闊空間。

（二）走出一條開源節(jié)流新途徑

土地管理制度改革的核心，就是要落實(shí)“兩個根本轉(zhuǎn)變”，即從粗放利用向集約節(jié)約轉(zhuǎn)變，從計劃配置向市場配置轉(zhuǎn)變?！逗献鲄f(xié)議》中，國土資源部明確表示要在土地利用年度計劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模安排上對我省適度予以傾斜，尤其在如何拓展用地空間方面提出了一些新思路。

一是探索支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策措施。以前文件對生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地規(guī)定得非常具體，在一定程度上限制了其作用的發(fā)揮。《合作協(xié)議》提出要制定支持農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和流通等設(shè)施建設(shè)的用地政策，為我們簡化審批程序、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提供了政策創(chuàng)新的空間。

二是探索實(shí)行礦山用地保障的新形式。按照協(xié)議，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，可實(shí)行臨時用地方式滿足采礦用地需要，這對緩解我省建設(shè)用地供需矛盾，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民監(jiān)督復(fù)墾的積極性，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用產(chǎn)生積極作用。

三是探索開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造試點(diǎn)。

以推進(jìn)“三舊”改造為載體，促進(jìn)存量建設(shè)用地“二次開發(fā)”，通過政策創(chuàng)新妥善解決各類歷史遺留用地手續(xù)問題，進(jìn)而拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地。這與我省開展的“三項整治”有相似之處，但這次政策設(shè)計又有許多創(chuàng)新之處，如空間置換、土地用途兼容等。

四是探索拓展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與使用空間。我國國有土地和集體土地產(chǎn)權(quán)不平等的情況長期存在，形成了事實(shí)上的“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個市場”二元結(jié)構(gòu)。《合作協(xié)議》要求我省穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地依法、自愿、有償、有序流轉(zhuǎn)，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理的政策體系，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，這實(shí)際上是開了個大口子。

（三）創(chuàng)出一種資源管理新模式

國土資源部在《合作協(xié)議》中明確表示，要加強(qiáng)省部溝通協(xié)調(diào)，共同研究改革中的新情況，及時解決重大問題，為我省推進(jìn)資源管理模式創(chuàng)新提供了難得機(jī)遇。

一是創(chuàng)新土地規(guī)劃和計劃管理模式。目前規(guī)劃的實(shí)施管理存在著剛性有余而彈性不足的問題，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)的用地需求變化?！逗献鲄f(xié)議》明確提出，允許我省開展土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時修改試點(diǎn)，加強(qiáng)規(guī)劃動態(tài)管控。其核心精神就是把靜態(tài)的規(guī)劃編制與動態(tài)的實(shí)施管理結(jié)合起來，變“死規(guī)劃”為“活規(guī)劃”。計劃管理模式也有很多創(chuàng)新點(diǎn)，重點(diǎn)是改進(jìn)計劃指標(biāo)下達(dá)方式，實(shí)行計劃分塊管理模式；推進(jìn)差別化管理，更好地發(fā)揮計劃指標(biāo)的調(diào)控作用；實(shí)行土地預(yù)算，明確保障重點(diǎn)；加強(qiáng)計劃執(zhí)行考核和監(jiān)管，落實(shí)計劃指標(biāo)獎罰制度等。

二是完善按區(qū)域落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”制度。主要設(shè)想是，在一定行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行后備資源調(diào)查，根據(jù)年度建設(shè)占用耕地情況，編制宜耕后備資源開發(fā)年度實(shí)施方案，由政府從收繳的耕地開墾費(fèi)中安排資金進(jìn)行整治；耕地“占補(bǔ)平衡”按一定行政區(qū)域進(jìn)行核算，不再按報批項目核算。這樣既可以完成“占補(bǔ)平衡”任務(wù)，又解決了區(qū)域內(nèi)資源分配不均問題，避免與生態(tài)建設(shè)爭地，同時還能提高審批效率。

三是形成用地審批新機(jī)制?！逗献鲄f(xié)議》提出，要改進(jìn)報國務(wù)院審批城市批次用地審查報批工作，將中心城區(qū)用地由國務(wù)院在年初一次性審批用地規(guī)模，不用再落實(shí)到具體地塊，而由省級政府在審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案時再具體落實(shí)。這一改變既可以提高建設(shè)用地審批效率，也可以避免因用地意向發(fā)生改變導(dǎo)致批后土地?zé)o法使用的現(xiàn)象。目前國土資源部已經(jīng)將鄭州納入了改革試點(diǎn)城市，其余7個中心城區(qū)還需要進(jìn)一步爭取。

四是構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地動態(tài)管理新模式。國土資源部同意我省在土地綜合整治基礎(chǔ)上，按照“局部試點(diǎn)、結(jié)果可控”的原則，探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地動態(tài)管理新模式，實(shí)際上就是為集體土地流轉(zhuǎn)和人地掛鉤周轉(zhuǎn)提供了法定條件和政策依據(jù)，有利于實(shí)現(xiàn)土地流量與收益的最大化。

三、落實(shí)協(xié)議的行動措施

貫徹落實(shí)協(xié)議涉及面很廣，需要突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，有序推進(jìn)。當(dāng)前，尤其要加快三個方面的工作。

（一）加快推進(jìn)人地掛鉤試點(diǎn)工作

近期，我廳按照合作協(xié)議精神，初步草擬了實(shí)施人地掛鉤試點(diǎn)的一系列政策文件和管理辦法，統(tǒng)稱為“一個意見、三個辦法”，近期將報請省政府印發(fā)。

一是編制規(guī)劃和實(shí)施方案。試點(diǎn)縣（市）政府要加快編制土地整治規(guī)劃、人地掛鉤專項規(guī)劃和年度實(shí)施方案，統(tǒng)籌農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地整治，統(tǒng)籌新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與舊村莊改造，制訂規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整治方案、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和用地方案，測算城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口數(shù)量和建設(shè)用地增加規(guī)模，制訂土地權(quán)屬調(diào)整、資金籌措和收益使用、農(nóng)民生產(chǎn)生活安置、拆舊區(qū)復(fù)墾等方案，并要做到相關(guān)規(guī)劃之間的精準(zhǔn)對接、相互協(xié)調(diào)，確?？茖W(xué)布局、定位發(fā)展。

二是推進(jìn)土地綜合整治。按照節(jié)約集約、優(yōu)化布局、改善民生、整村推進(jìn)的要求，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，重點(diǎn)抓住“選得準(zhǔn)、調(diào)得開、建得好、保得住”四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升土地綜合整治工作的質(zhì)量和水平?！斑x得準(zhǔn)”，就是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，按照節(jié)約集約、優(yōu)化布局、改善民生、整村推進(jìn)等基本要求，優(yōu)先選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城市組團(tuán)附近的新型農(nóng)村社區(qū)以及布局散亂、整治潛力大、生產(chǎn)生活環(huán)境亟須改善的村莊開展土地綜合整治；“調(diào)得開”，就是土地綜合整治涉及的地塊歸并、權(quán)屬調(diào)整等，要充分尊重農(nóng)民意愿，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，凡權(quán)屬有爭議的，不得強(qiáng)行開展土地綜合整治，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；“建得好”，就是在政府主導(dǎo)下，加強(qiáng)部門協(xié)同配合，有效整合資金，建好新型農(nóng)村社區(qū)，切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，同時高度重視舊村復(fù)墾，建立并嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)墾驗(yàn)收制度；“保得住”，就是要落實(shí)好耕地保護(hù)任務(wù)，保得住耕地和基本農(nóng)田，保得住農(nóng)民群眾的合法權(quán)益與應(yīng)得利益，確保生活有改善、生計有保障、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。這是新型農(nóng)村社區(qū)用地動態(tài)管理、開展人地掛鉤指標(biāo)交易的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地等目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三是指標(biāo)使用與交易。初步設(shè)想是：農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，扣除新型農(nóng)村社區(qū)及各項建設(shè)新占耕地的面積，節(jié)余部分即視為人地掛鉤指標(biāo)。省里以當(dāng)年城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口規(guī)模為依據(jù)，下達(dá)各縣（市）年度掛鉤控制規(guī)模，作為各地當(dāng)年通過人地掛鉤增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的上限。人地掛鉤指標(biāo)實(shí)行有償使用，用于本地縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，按不低于省轄市政府發(fā)布的最低保護(hù)價支付指標(biāo)使用費(fèi)；同時要拿出少量指標(biāo)用于跨縣或跨市公開交易，以籌集盡可能多的資金用于支持農(nóng)村建設(shè)。按照合作協(xié)議要求，土地綜合整治和人地掛鉤工作要先試點(diǎn)、后推廣，條件成熟的省轄市可以建立市級交易平臺，開展市域內(nèi)人地掛鉤指標(biāo)交易試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上向全省推廣，并建立省級交易平臺。有條件的縣（市）也可以建立公開交易市場，或委托省轄市級市場進(jìn)行交易。

四是指標(biāo)收益返還。建立嚴(yán)格的土地指標(biāo)收益返還制度，人地掛鉤指標(biāo)有償使用所得收益，主要用于土地綜合整治項目拆舊區(qū)復(fù)墾、新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民拆舊補(bǔ)償和建新補(bǔ)貼以及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等，逐步形成城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的良性機(jī)制，確保土地指標(biāo)收益真正用于農(nóng)村和農(nóng)民。

（二）加快完善支撐改革的配套措施

一要抓緊做好確權(quán)登記發(fā)證工作。按照權(quán)屬明晰、面積準(zhǔn)確、界址清楚的要求，因地制宜地推進(jìn)地籍調(diào)查，妥善處置土地爭議，把集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個農(nóng)民集體和經(jīng)濟(jì)組織，宅基地與集體建設(shè)用地使用權(quán)落實(shí)到每個農(nóng)戶和實(shí)際使用者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各類集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，做到一戶一宅。同時，要建立地籍調(diào)查成果動態(tài)更新機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地登記資料網(wǎng)上實(shí)時更新、動態(tài)管理。

二要嚴(yán)格城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地面積標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上不能超過《河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地開發(fā)利用管理的若干意見》（豫政〔2011〕27號）規(guī)定的上限，即大城市和區(qū)域中心城市的人均建設(shè)用地控制在90平方米以內(nèi)，中等城市控制在95平方米以內(nèi)，小城市控制在100平方米以內(nèi)，建制鎮(zhèn)控制在110平方米以內(nèi)，新型農(nóng)村社區(qū)可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)水平確定，農(nóng)村不超過全國人均標(biāo)準(zhǔn)，確保居住面積只減不增、耕地面積只增不減。

三要建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。按照自覺自愿、合理補(bǔ)償?shù)仍瓌t，賦予農(nóng)民多樣化選擇的權(quán)利，鼓勵和引導(dǎo)宅基地有償或置換退出。積極探索形式多樣的宅基地退出、補(bǔ)償辦法、安置途徑和鼓勵措施，支持和引導(dǎo)農(nóng)民有序退出、整村連片退出。尤其要把“建新”與“拆舊”捆在一起進(jìn)行制度設(shè)計，防止出現(xiàn)新的一戶多宅問題，為土地復(fù)墾或規(guī)模用地奠定基礎(chǔ)。

四要完善配套保障體系。加強(qiáng)各類政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)社保、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、社會事業(yè)發(fā)展和社會管理等各方面協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)公共資源均衡配置和公共服務(wù)均等化，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障、工傷生育保障、困難救助和社會福利體系，加快推進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、享受“同城待遇”。

（三）加快形成推進(jìn)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)格局

簡單地說，就是要四輪驅(qū)動改革，強(qiáng)力推進(jìn)發(fā)展。

一要形成黨政主導(dǎo)責(zé)任制。建議黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、經(jīng)常問，主動協(xié)調(diào)工作矛盾，深入解決具體問題；分管領(lǐng)導(dǎo)要投入主要精力，深入一線調(diào)查研究，直接參與統(tǒng)籌謀劃，當(dāng)好先行先試的引導(dǎo)者、指導(dǎo)者；要以政府名義成立一套專門的班子和隊伍，具體抓好改革實(shí)施和政策落實(shí)，特別是建新拆舊等推進(jìn)難度大的工作，必須以政府力量抓好落實(shí)?？梢赃@樣說，在當(dāng)前的情況下，一個黨委政府對國土資源很重視、很支持、很給力，那肯定是善抓主要矛盾、善管全局的黨委政府。

二要形成部門協(xié)同合作制。重點(diǎn)抓好各部門功能的優(yōu)化整合，抓好涉農(nóng)資金的捆綁使用，抓好各項政策的有效組合，做到共同參與、各司其職、形成合力，主動干好自己的事，自覺盡好應(yīng)盡的責(zé)，防止人為干擾或互設(shè)障礙。

三要形成群眾主體參與制。土地管理制度改革本質(zhì)上是廣大農(nóng)村又一次的土改和變革。一定要把廣大農(nóng)民群眾這一改革主體的熱情和積極性發(fā)動起來、調(diào)動起來，使他們很想干、真愿干、主動干，匯成順勢推進(jìn)之力。

四要形成上下結(jié)合攻關(guān)制。推進(jìn)土地制度改革是個大課題、新課題、難課題，必須上下結(jié)合、共同作為，用新理念認(rèn)識新事物，用新辦法解決新問題，用新思路落實(shí)新政策。

四、需要處理好的幾個關(guān)系

（一）正確處理保護(hù)耕地與保障發(fā)展的關(guān)系。推進(jìn)改革和試點(diǎn)工作必須“雙?！辈⒅?，既堅守耕地“紅線”，夯實(shí)穩(wěn)糧強(qiáng)農(nóng)基礎(chǔ)，又堅持節(jié)約集約，以較小規(guī)模土地消耗支撐更大規(guī)模的增長。

（二）正確處理改革創(chuàng)新與依法運(yùn)作的關(guān)系。一方面要敢行敢試，大膽求證，把政策空間變?yōu)榘l(fā)展空間；另一方面要規(guī)范運(yùn)作、謹(jǐn)慎操作，確保各項改革有序進(jìn)行。要加強(qiáng)土地管理法規(guī)的學(xué)習(xí)研究，建立重大事項評估會商機(jī)制、定期分析研判機(jī)制和上下協(xié)調(diào)對接機(jī)制，盡可能降低法律和政策風(fēng)險。

（三）正確處理推進(jìn)城鎮(zhèn)化與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程應(yīng)是城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的過程，從農(nóng)村切入的新型城鎮(zhèn)化，主要參與者是農(nóng)民，最大受益者也應(yīng)該是農(nóng)民。要注意維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，凡重大問題和重大事項必須事先進(jìn)行風(fēng)險評估，充分尊重農(nóng)民意愿和自主權(quán)，建立聽證公示制度和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，切忌盲目攀比、強(qiáng)迫命令和包辦代替。要依法保障農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，該補(bǔ)償?shù)囊欢ㄒ泐~補(bǔ)償，政府做出的承諾必須及時兌現(xiàn)，操作全過程必須公開透明。要建立合理的土地收益分配機(jī)制，確保土地指標(biāo)收益真正用于農(nóng)村和農(nóng)民，使試點(diǎn)工作造福于民。

（四）正確處理政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，需要投入和周轉(zhuǎn)的資金規(guī)模巨大，單靠政府有限的財力是難以完成的。作為政府，既要在建立土地指標(biāo)收益返還制度、聚合各類土地專項資金、制定土地整治規(guī)劃、村莊拆遷復(fù)墾等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，又要最大限度地發(fā)揮市場在資源配置和利益調(diào)節(jié)中的基礎(chǔ)作用，充分調(diào)動城市、縣域、企業(yè)、農(nóng)民等各類主體的積極性，用市場的辦法和力量推動實(shí)施。

（五）正確處理統(tǒng)一推進(jìn)與因地制宜的關(guān)系。要結(jié)合不同地區(qū)的政情、民情、財力，有區(qū)別、有先后地選擇不同側(cè)重內(nèi)容的改革工作，分類指導(dǎo)，梯次推進(jìn)。要改變城鎮(zhèn)化單純強(qiáng)調(diào)農(nóng)民進(jìn)城的發(fā)展模式，通過提升農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、興辦農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、傳統(tǒng)農(nóng)民變現(xiàn)代農(nóng)民的目標(biāo)。堅決防止不顧自身實(shí)際照抄照搬外地模式，盲目冒進(jìn)；堅決防止借新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)或土地綜合整治的名義開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，侵害農(nóng)民群眾合法權(quán)益；堅決防止建新不拆舊導(dǎo)致建設(shè)用地總量不減反增；堅決防止那種只想從農(nóng)民手中拿地，不為農(nóng)民長遠(yuǎn)生計提供保障的簡單做法，避免引發(fā)新的社會問題?？傊?，要通過我們?nèi)说貟煦^的成功實(shí)踐，通過土地管理制度的持續(xù)改革，切實(shí)走好“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的新路子，努力為全國同類地區(qū)提供示范和經(jīng)驗(yàn)。