牛安生

深化黨內(nèi)選舉制度改革:問題與對(duì)策*

牛安生

當(dāng)前黨內(nèi)選舉實(shí)踐中在候選人提名、黨代表成分、選舉程序等三個(gè)方面存在著問題。其存在問題的原因，既有對(duì)“黨管干部”簡(jiǎn)單化理解、對(duì)黨內(nèi)民主理論缺乏系統(tǒng)梳理等理論方面的原因，又有多年來黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力過分集中現(xiàn)象仍然存在的體制方面的原因。改革和完善黨內(nèi)選舉制度，有八個(gè)方面的著力點(diǎn):制定《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉工作條例》，正確認(rèn)識(shí)黨管干部和黨委意圖、競(jìng)爭(zhēng)性選舉、拉票現(xiàn)象等幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題，完善與黨內(nèi)選舉改革相配套的制度，提高黨內(nèi)選舉的地位，完善黨代表選舉制度，完善黨的代表大會(huì)和黨的全體委員會(huì)選舉制度，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的監(jiān)督，加強(qiáng)黨內(nèi)選舉文化的建設(shè)。

黨內(nèi)選舉;黨內(nèi)民主;候選人;黨代表;選舉程序

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)制度中最重要的內(nèi)容之一，以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè)，必須改革和完善黨內(nèi)選舉制度，這是黨的制度建設(shè)科學(xué)化最重要的方面，也是推進(jìn)黨內(nèi)民主最基本的著力點(diǎn)。2011年全黨基層和地方黨組織大多進(jìn)行了換屆選舉，較之以往的換屆選舉，這次選舉在原有制度和程序方面做得更加規(guī)范、更加嚴(yán)密，要求也更加嚴(yán)格，因此，保證和實(shí)現(xiàn)黨委意圖更加有力。但是，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉、擴(kuò)大差額選舉方面沒有更多的突破。隨著黨內(nèi)民主和人民民主的發(fā)展，改革和完善黨內(nèi)選舉勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前黨內(nèi)選舉實(shí)踐中存在的主要問題

(一)候選人提名不能充分體現(xiàn)選舉人意志

在黨內(nèi)選舉實(shí)踐中，候選人資格條件多以組織提名人選為參照系量身定做，以便于縮小候選人預(yù)備人選的范圍。通過級(jí)別、任職年限、年齡、性別、屆別等因素，刻意用設(shè)定條件去“套”人選。候選人名額分配到各黨組織中時(shí)，就已經(jīng)是“帶帽”的指標(biāo)，類似于委派的候選人。黨員推選，基本上是按上級(jí)意圖推選，普通黨員缺少“推”與“選”的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，很難體現(xiàn)廣大黨員的意愿。

黨的代表大會(huì)上，各種候選人預(yù)備人選缺乏自下而上的代表和委員聯(lián)名推薦候選人、黨員自薦的制度和平臺(tái)。黨的代表大會(huì)選舉、第一次全體委員會(huì)上的選舉基本上是為實(shí)現(xiàn)黨委意圖的選舉，選舉人選擇空間有限，黨內(nèi)參選熱情和積極性不高，個(gè)別情況下甚至出現(xiàn)“厭選”情緒。

(二)黨代表的結(jié)構(gòu)比例不科學(xué)

地方黨代會(huì)代表的80%以上是各級(jí)各類主要領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)榧词故歉黝悓I(yè)技術(shù)人員或者婦女代表等，也多是領(lǐng)導(dǎo)干部身份?；鶎?、第一線非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通黨員代表名額太少。某種意義上說，黨代表實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的代表，黨代會(huì)差不多就成為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議了，這樣，就使得黨的代表大會(huì)的選舉變成了領(lǐng)導(dǎo)選舉領(lǐng)導(dǎo)。

(三)黨內(nèi)選舉程序不夠規(guī)范

根據(jù)1990年中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第9條的規(guī)定:“代表候選人由選舉單位組織全體黨員醞釀提名，根據(jù)多數(shù)人的意見確定，提交黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)進(jìn)行選舉。”這里，一是選舉單位的“全體黨員”提名程序不是十分清楚，二是沒有明確規(guī)定如何“根據(jù)多數(shù)人的意見確定”代表候選人，缺乏保證黨員意愿順利表達(dá)的嚴(yán)格的程序性制度。實(shí)際上，“根據(jù)多數(shù)人的意見確定”往往是一句空話。

根據(jù)中央1994年1月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定，經(jīng)過“初步人選”到“預(yù)備人選”，再到“候選人”，最后到選舉“代表”，有很多環(huán)節(jié)，能夠到代表大會(huì)或代表會(huì)議上參選的代表并不是完全經(jīng)過真正的民主提名，再經(jīng)過20%的差額選舉產(chǎn)生的。這些候選人經(jīng)過多次組織程序，包括考察、審查、批準(zhǔn)，才能夠成為代表候選人參加20%的差額選舉，這個(gè)時(shí)候的候選人基本上是體現(xiàn)組織意圖的。20%的差額也只是在代表大會(huì)或代表會(huì)議上堅(jiān)持的原則，并不是所有“多數(shù)”黨員的意見的環(huán)節(jié)都是要選舉的。由于過程中沒有嚴(yán)格的選舉程序，所謂“多數(shù)黨員的意見”經(jīng)過繁雜的程序被虛化，最大程度反映的是組織的意圖，體現(xiàn)的是組織本位。

地方黨的全體委員會(huì)選舉程序虛化，缺乏競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。選舉時(shí)，雖然差額比例是能夠按規(guī)定進(jìn)行的，但候選人提名大體上只是對(duì)上屆黨委提名經(jīng)過上級(jí)黨委批準(zhǔn)后名單的確認(rèn)，再加上選舉的“陪選”現(xiàn)象，使一些選舉程序被虛化。

二、黨內(nèi)選舉缺乏創(chuàng)新的原因分析

(一)理論方面的原因

1.對(duì)“黨管干部”簡(jiǎn)單化理解。把“黨管干部”等同于或基本等同于黨委管干部，甚至把“黨委意圖”與黨代表聯(lián)名推薦對(duì)立起來，這是選舉困境出現(xiàn)的理論原因。黨內(nèi)民主尤其是黨內(nèi)選舉，不能簡(jiǎn)單地等同于實(shí)現(xiàn)黨委意圖。如果把實(shí)現(xiàn)黨委意圖作為選舉的最高目標(biāo)，作為最高的價(jià)值取向，那么，要在黨內(nèi)選舉中真正體現(xiàn)保證黨員和黨代表的民主權(quán)利、真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主就有困難。當(dāng)然，如果黨委意圖完全是黨內(nèi)民主的產(chǎn)物，那么把保證黨委意圖作為最高價(jià)值是可以的。問題是黨委意圖也往往被扭曲，甚至成為少數(shù)人的意志。如何使保證黨委意圖與保證黨員權(quán)利二者緊密結(jié)合起來，更能夠體現(xiàn)黨內(nèi)民主的發(fā)展趨勢(shì)，是黨內(nèi)選舉的難點(diǎn)所在。

2.缺乏對(duì)黨內(nèi)民主理論的系統(tǒng)梳理。把黨內(nèi)民主提到黨的生命的高度，表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的高度重視。但是，如何適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求發(fā)展黨內(nèi)民主，需要有一套完整而周密的理論作支撐，這正是我們所缺乏的。戰(zhàn)爭(zhēng)年代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的黨內(nèi)民主理論已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)黨內(nèi)民主發(fā)展的需要，同時(shí)又不能照搬西方資產(chǎn)階級(jí)政黨的民主形式，這都是明確的。但是，如何借鑒西方民主的某些合理成分，如何準(zhǔn)確體現(xiàn)中國(guó)特色的民主，還缺乏認(rèn)真系統(tǒng)地梳理。黨內(nèi)選舉實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨并沒有完全踐行馬克思開始所設(shè)想的黨內(nèi)民主形式(如共產(chǎn)主義同盟時(shí)期黨內(nèi)民主形式)，倒是戰(zhàn)爭(zhēng)年代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、甚至是前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨時(shí)期的黨內(nèi)民主形式，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)選舉方式影響較大。從某種意義上講，黨內(nèi)選舉實(shí)踐的矛盾處境，實(shí)際上是必須發(fā)展黨內(nèi)民主與如何發(fā)展黨內(nèi)民主之間的矛盾表現(xiàn)。

(二)體制方面的原因

多年來黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力過分集中現(xiàn)象現(xiàn)在仍然存在。長(zhǎng)期的權(quán)力過分集中對(duì)黨內(nèi)選舉造成的影響有:一是有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于在傳統(tǒng)體制下進(jìn)行換屆選舉，安于現(xiàn)狀、墨守成規(guī)、不求進(jìn)取，不愿意下大力氣進(jìn)行改革。二是有的領(lǐng)導(dǎo)干部把權(quán)力過分集中作為優(yōu)越性進(jìn)行贊美。如效率高、容易集中等，找到了安于現(xiàn)狀的借口。三是保護(hù)既得地位和利益，削弱了改革的動(dòng)力。調(diào)研中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至認(rèn)為，現(xiàn)行的黨內(nèi)選舉制度是非常科學(xué)、非常實(shí)用、操作性很強(qiáng)的制度，不需要改革。也有的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心黨內(nèi)民主改革一旦失誤，形勢(shì)失去控制，可能比不改革還要糟糕。

此外，黨在選舉文化方面的缺失，如黨內(nèi)民主意識(shí)不夠、程序觀念不強(qiáng)、盲目追求高票當(dāng)選的觀念等，也是黨內(nèi)選舉缺乏創(chuàng)新的重要原因。

三、深化黨內(nèi)選舉制度改革的對(duì)策思考

(一)著手制定《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉工作條例》

一方面，深化黨內(nèi)選舉制度改革的條件已經(jīng)成熟。一是中央高度重視，把黨內(nèi)民主提升到黨的生命的高度;二是地方尤其是基層黨組織在黨內(nèi)民主選舉方面進(jìn)行了很好的探索，有許多好的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》已不能完全適應(yīng)黨內(nèi)選舉制度改革的需要，建議合并這兩個(gè)選舉條例，因?yàn)樵邳h內(nèi)選舉的程序、內(nèi)容方面，基層組織和地方組織基本上是一樣的。鑒于此，應(yīng)著手制定《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉工作條例》，新條例應(yīng)該包括全國(guó)黨的代表大會(huì)選舉工作的內(nèi)容。同時(shí)，要制定相對(duì)統(tǒng)一和規(guī)范的《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉辦法》。實(shí)際上，十一屆三中全會(huì)以來，黨的中央組織的選舉越來越規(guī)范，把它制度化的條件已經(jīng)成熟。修改、制定黨內(nèi)選舉制度和選舉辦法，一定要體現(xiàn)以下原則:一是換屆選舉工作應(yīng)以制定科學(xué)嚴(yán)密的換屆選舉程序，并嚴(yán)格執(zhí)行程序?yàn)橹攸c(diǎn)，確立程序至上的理念和原則;二是尊重選舉結(jié)果;三是人事籌備重點(diǎn)應(yīng)放在確定條件、原則和程序上，要推薦最有競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)導(dǎo)干部作為建議人選，而不是籌備所有委員名單。

(二)明確和匡正幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題

1.正確認(rèn)識(shí)黨管干部和黨委意圖。黨管干部是中國(guó)共產(chǎn)黨必須堅(jiān)定不移堅(jiān)持的原則，但必須正確理解黨管干部的科學(xué)內(nèi)涵。黨管干部的內(nèi)涵應(yīng)包括以下內(nèi)容:一是發(fā)揮黨制定干部標(biāo)準(zhǔn)、干部政策的引導(dǎo)作用;二是黨竭力推薦最優(yōu)秀、最有競(jìng)爭(zhēng)力的人才出任黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部;三是加強(qiáng)黨組織對(duì)黨內(nèi)外選舉的控制和引導(dǎo);四是努力對(duì)干部的使用、干部用權(quán)的全過程進(jìn)行控制和監(jiān)督。這樣說來，在黨內(nèi)，黨管干部應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)黨內(nèi)民主，而不完全是上級(jí)管干部。應(yīng)該最大限度地讓黨員、黨代表參與干部的任用。黨員推薦候選人、黨代表聯(lián)名推薦候選人應(yīng)該也是黨管干部的形式。黨代會(huì)換屆選舉時(shí)的黨委意圖應(yīng)主要包括:嚴(yán)格把握候選人的基本條件、推薦最優(yōu)秀和最有競(jìng)爭(zhēng)力的候選人、執(zhí)行嚴(yán)格的選舉程序、強(qiáng)化程序至上的觀念、保障黨員權(quán)利、通過嚴(yán)格程序控制選舉過程。在具體候選人的推薦和選舉過程中，如果黨委意圖不符合多數(shù)黨員的意愿或者黨代表的意愿(以嚴(yán)格程序下的票數(shù)為準(zhǔn))，那么，就應(yīng)該服從黨員或黨代表的意愿。黨委意圖與黨員意愿、代表意愿真實(shí)地最大限度地保持一致，是黨內(nèi)選舉制度改革追求的目標(biāo)。

2.科學(xué)認(rèn)識(shí)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉。必須直面競(jìng)爭(zhēng)性選舉而不能采取回避的態(tài)度。李源潮同志認(rèn)為:“競(jìng)爭(zhēng)是古今中外選拔和培養(yǎng)優(yōu)秀人才行之有效的途徑，就是用‘馬場(chǎng)賽馬’、公平競(jìng)爭(zhēng)的辦法激發(fā)干部人事制度的活力?！雹偌热皇枪沤裰型庑兄行У耐緩?，我們就不能回避，不能猶豫徘徊、踟躕不前。競(jìng)爭(zhēng)是差額選舉的常態(tài)，沒有競(jìng)爭(zhēng)就不是真正的差額選舉。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)性選舉也不是最完美的制度，也不是選拔最優(yōu)秀人才的靈丹妙藥，它本身也有局限性。但歷史和實(shí)踐都證明，競(jìng)爭(zhēng)性選舉是相對(duì)公平的選舉形式，是進(jìn)步的、便于糾錯(cuò)的、弊端相對(duì)較小的選舉制度。為此，必須勇敢面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉這一課題，積極推進(jìn)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，將優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入黨內(nèi)選舉，實(shí)行積極健康的黨內(nèi)競(jìng)選，為推進(jìn)國(guó)家政治生活更加民主作出示范和表率。

3.冷靜分析拉票現(xiàn)象。不容否認(rèn)，干部選拔任用方面存在拉票現(xiàn)象，其主要原因:一是領(lǐng)導(dǎo)職位的權(quán)力和利益誘惑多與領(lǐng)導(dǎo)職位少之間存在著矛盾;二是符合條件的人比較多使競(jìng)爭(zhēng)不可避免;三是拉票的對(duì)象相對(duì)固定使拉票便于操作;四是簡(jiǎn)單的以票取人使拉票成為需要。為此:一要承認(rèn)拉票現(xiàn)象的存在。只要存在競(jìng)爭(zhēng)和票決，就不可能完全避免拉票現(xiàn)象的發(fā)生，這是客觀存在的事實(shí)。二要采取“疏”和“堵”相結(jié)合的方法規(guī)范拉票現(xiàn)象?！笆琛本褪浅姓J(rèn)競(jìng)爭(zhēng)，承認(rèn)拉票，規(guī)范公開拉票的時(shí)間和方式，并且讓更多的人參與選舉和推薦，使拉票更加困難，為公開競(jìng)爭(zhēng)提供平臺(tái)和機(jī)會(huì);“堵”就是規(guī)范拉票，嚴(yán)格禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格、從快懲處違反紀(jì)律和違背道德的拉票行為。最終目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)公開競(jìng)爭(zhēng)、公平有序競(jìng)爭(zhēng)。

(三)完善與黨內(nèi)選舉改革相配套的制度，營(yíng)造改革的氛圍

1.完善委員會(huì)、常委會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別的規(guī)定。建議委員會(huì)、常委會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別僅僅作為任期內(nèi)的級(jí)別，一旦不擔(dān)任機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，相應(yīng)的級(jí)別應(yīng)自動(dòng)取消?，F(xiàn)行級(jí)別實(shí)際上的終身制現(xiàn)象非常不利于發(fā)展黨內(nèi)民主，使一些黨員不是為了黨和人民工作，而只是為追求級(jí)別、追求待遇去競(jìng)爭(zhēng)。如果能取消委員級(jí)別的規(guī)定，減少職務(wù)權(quán)力和利益方面的誘惑，干干凈凈去競(jìng)爭(zhēng)，就更能營(yíng)造為黨為人民服務(wù)的良好氛圍。

2.嚴(yán)格實(shí)行任期制、罷免制和辭職制。凡選舉的職位，如代表、委員、書記、副書記等，都要嚴(yán)格地實(shí)行任期制。要謹(jǐn)慎使用委任制。選舉產(chǎn)生的干部，在同一領(lǐng)導(dǎo)職位上一般不能超過兩屆。在任期內(nèi)一般不隨意調(diào)動(dòng)、調(diào)整，因故離職的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時(shí)通過選舉進(jìn)行補(bǔ)充。要有完善的補(bǔ)選程序。與任期制同等重要的是黨內(nèi)的彈劾罷免制度。列寧認(rèn)為:“只有承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的?！雹邳h員與黨員代表的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是委托者與受托者的關(guān)系。如果代表不作為，或者亂作為，黨員有權(quán)、有程序啟動(dòng)對(duì)代表的罷免程序。要進(jìn)一步完善《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中關(guān)于黨內(nèi)罷免的相關(guān)內(nèi)容，將彈劾、罷免權(quán)下放到黨代表、全委會(huì)、下級(jí)機(jī)關(guān)或下級(jí)紀(jì)檢部門，對(duì)彈劾、罷免的內(nèi)容、程序以及適用范圍和對(duì)象等要作出具體規(guī)定，做到有法可依。為了加強(qiáng)代表對(duì)委員的監(jiān)督，建議建立黨代表聯(lián)名罷免制度。同級(jí)黨的代表大會(huì)1/3以上代表聯(lián)名可提出罷免案，1/2以上代表投票贊成即可通過罷免。在黨的委員會(huì)內(nèi)，建議有1/3委員可以提出罷免案。完善黨內(nèi)的辭職制。任期內(nèi)由于工作變動(dòng)、身體原因、道德失信、違紀(jì)違法、工作嚴(yán)重失誤等原因，應(yīng)該有自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等方式及時(shí)解除職務(wù)。尤其是任期內(nèi)實(shí)績(jī)很差、工作上出現(xiàn)重大失誤、群眾意見很大的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須辭去現(xiàn)行崗位職務(wù)。

3.放寬黨員參選的身份限制。要維護(hù)選舉的公平性和民主性，需要突破參選的資格“瓶頸”，放寬參選人身份限制，包括任職年限、行政級(jí)別、地域、年齡、教育程度等資格限制，尤其是行政級(jí)別的資格限制，有的選舉甚至可以突破是否是公務(wù)員身份的界限。在現(xiàn)行體制下，應(yīng)該放寬民主推薦對(duì)象和參加民主推薦對(duì)象的級(jí)別限制。如，縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推薦對(duì)象和參加民主推薦對(duì)象可以放寬到副科級(jí)，廳(局)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推薦對(duì)象和參加民主推薦對(duì)象可以放寬到副處級(jí)，以此類推。

4.黨委和組織部門要轉(zhuǎn)變職能。黨委及其組織部門要認(rèn)真研究黨的組織建設(shè)的實(shí)際問題，研究黨內(nèi)選舉的現(xiàn)狀和發(fā)展走向。在黨內(nèi)選舉過程中，要重點(diǎn)宣傳黨內(nèi)選舉，營(yíng)造正確的輿論導(dǎo)向;嚴(yán)密組織選舉，嚴(yán)格按照黨內(nèi)選舉規(guī)定的制度和辦法進(jìn)行;對(duì)黨委推薦的候選人進(jìn)行認(rèn)真考察，深入了解其德能勤績(jī)廉情況，宣傳黨委推薦的候選人，評(píng)估其參選時(shí)勝選的可能性，努力爭(zhēng)取當(dāng)選;對(duì)黨內(nèi)選舉的內(nèi)容、程序進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)所有候選人的參選資格、德能勤績(jī)廉方面的情況進(jìn)行監(jiān)督;認(rèn)真總結(jié)黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出黨內(nèi)選舉條例和選舉辦法的修改建議。

(四)提高黨內(nèi)選舉的地位，擴(kuò)大黨內(nèi)選舉的范圍

1.逐步確立以黨內(nèi)民主選舉為主要方式的干部任用制度。黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部一般是經(jīng)過認(rèn)真選舉產(chǎn)生出來的。黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)選舉產(chǎn)生，就必須保持穩(wěn)定，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的調(diào)動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部成員出現(xiàn)空缺，應(yīng)確立嚴(yán)格的推薦和選舉程序及時(shí)進(jìn)行增補(bǔ)，建立缺額補(bǔ)充制度。委任制目前還不能拋棄，但委任制是黨內(nèi)選舉制度的補(bǔ)充，而不是黨內(nèi)選舉的主要方式。委任領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量也要逐漸減少。地方和基層黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選舉后，部門的辦事機(jī)構(gòu)可以由領(lǐng)導(dǎo)提名、黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，實(shí)行任期制或聘任制。

2.推廣和擴(kuò)大直接選舉基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的方式。近年來，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉試點(diǎn)成為發(fā)展黨內(nèi)民主的亮點(diǎn)之一，引起黨內(nèi)外的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)90年代以來，四川、江蘇等地開始了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉試點(diǎn)，對(duì)保障黨員基本權(quán)利、發(fā)揮基層黨組織功能、推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，進(jìn)行了有益嘗試和探索。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉主要有“公推直選”、“雙推直選”或者“兩推一選”以及“無候選人直接選舉”等形式。筆者認(rèn)為，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉方式推廣的條件已經(jīng)成熟。這是因?yàn)椋鶎狱h員的黨內(nèi)民主意識(shí)大大增強(qiáng)，尤其是在農(nóng)村，由于村民自治制度的影響，農(nóng)民黨員的參與意識(shí)越來越強(qiáng)，有些農(nóng)村的選舉甚至已開始與國(guó)際接軌。如嚴(yán)格選舉程序，包括在選票上印制候選人的照片、取消流動(dòng)票箱、委托投票以及所有選民必須進(jìn)入秘密劃票間劃票等?；鶎用裰髟谝欢ǔ潭壬弦查_始以農(nóng)村為依托，縱向向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)民主發(fā)展，橫向向城市基層民主發(fā)展;基層黨組織，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn)工作產(chǎn)生了廣泛影響，取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。為此，要在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣基層黨組織的直接選舉方式。可以考慮把直接選舉逐步擴(kuò)大到縣、市級(jí)黨代表大會(huì)代表的選舉。

(五)完善黨代表選舉制度

1.合理設(shè)置、劃分選區(qū)，明確代表資格。黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“改善黨代表大會(huì)代表結(jié)構(gòu)，提高基層一線代表比例，增強(qiáng)代表廣泛性”③。地方黨的代表大會(huì)代表的名額，建議仍然按各選舉單位的黨組織數(shù)、黨員人數(shù)進(jìn)行分配，增加不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的專業(yè)人員、先進(jìn)人物和一般黨員代表的數(shù)量。這里，一是要放寬代表候選人的資格條件，包括“會(huì)議代表”(選舉正式代表的會(huì)議代表)和黨代表候選人預(yù)備人選的資格條件，而且用制度規(guī)范起來;二是要用制度規(guī)范代表名額的分配方式，并且使特邀代表的形式制度化。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，向有關(guān)選舉單位分配代表候選人預(yù)備人選非常必要，這也歷來是黨的傳統(tǒng)，但要逐步使之透明化和規(guī)范化。地方和全國(guó)黨的代表大會(huì)可以設(shè)定特邀代表，特邀代表與正式代表享有同等權(quán)利，但要對(duì)特邀代表的資格和產(chǎn)生程序作出嚴(yán)格規(guī)定。

2.規(guī)范代表選舉程序，逐步確立黨內(nèi)分層選舉的制度。包括上述的“會(huì)議代表”和黨代表候選人預(yù)備人選，從提名到確定，都可以先在選舉單位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉。要改進(jìn)提名方式，通過組織提名、自薦、黨員聯(lián)名推薦等方式，確定“會(huì)議代表”和黨代表候選人預(yù)備人選，尤其要尊重自我提名。在條件成熟的單位，可以在各個(gè)層面實(shí)行黨代表直接選舉，引入競(jìng)選制度。把優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入黨代表選舉，必然會(huì)大大活躍黨內(nèi)民主生活。

(六)完善黨的代表大會(huì)和黨的全體委員會(huì)選舉制度

1.改進(jìn)候選人提名方式。(1)以放寬和規(guī)范資格條件作為改進(jìn)候選人提名方式的起點(diǎn)?，F(xiàn)在的候選人資格條件不夠公開，而且經(jīng)常變化，缺乏政策的連續(xù)性。資格條件的制定，“多是以組織提名人選為模板，組織想提什么樣的人，候選人的提名資格條件也就變成什么樣的人。有的時(shí)候組織領(lǐng)導(dǎo)‘想要的人’和廣大黨員群眾真正想要的人有一定的差距。同時(shí)，資格和條件的不斷變動(dòng)，缺乏政策的連續(xù)性，也使黨內(nèi)選舉流于形式，黨內(nèi)民主也大打折扣”④。要認(rèn)真研究并公開地方黨的代表大會(huì)換屆選舉候選人的資格條件，并通過制度固定下來。(2)改進(jìn)現(xiàn)行候選人提名方式。一是擴(kuò)大提名主體。除了組織推薦即黨的常務(wù)委員會(huì)提名外，黨委委員、黨員代表還可以在充分醞釀、協(xié)商討論的基礎(chǔ)上聯(lián)名提出候選人，把組織推薦和聯(lián)名聯(lián)薦結(jié)合起來?！按砺?lián)合提名的候選人應(yīng)包括地方和基層委員會(huì)的委員、常委和副書記、書記?！薄坝牲h組織推薦的候選人初步人選經(jīng)代表醞釀后提交大會(huì)選舉;而由黨代表聯(lián)合提名差額部分的候選人，按黨管干部的原則，經(jīng)同級(jí)黨委嚴(yán)格把關(guān)，經(jīng)任職資格審查后，確定候選人提交大會(huì)選舉，對(duì)不符合任職資格的人選，同級(jí)黨委和大會(huì)主席團(tuán)可以否決或另提人選。”“如果代表所聯(lián)合提名人數(shù)少于差額人數(shù)的，不足名額由上級(jí)黨組織提名，多于差額人數(shù)的，通過預(yù)選產(chǎn)生?！雹荻亲鹬貍€(gè)人推薦和自我提名。全委會(huì)選舉時(shí)，對(duì)于重要領(lǐng)導(dǎo)職位，如書記和副書記的選舉，應(yīng)該尊重個(gè)人推薦和自我提名，建立個(gè)人推薦和自我提名的程序性制度。三是擴(kuò)大全體委員會(huì)的職權(quán)。全體委員會(huì)上確立提名原則，常務(wù)委員會(huì)提出差額建議名單，全體委員會(huì)上無記名投票確定，最后提交大會(huì)主席團(tuán)。

2.實(shí)行真正的差額選舉，取消實(shí)際上的“陪選”現(xiàn)象。(1)不斷擴(kuò)大黨內(nèi)差額選舉的范圍和比例。各級(jí)黨代表候選人的差額比例可由現(xiàn)在的20%擴(kuò)大到30%以上，縣級(jí)以上地方黨委委員候選人的差額比例可由現(xiàn)在的10%擴(kuò)大到20%以上，常委候選人的差額人數(shù)明確規(guī)定不少于2—3人，書記和副書記也要有1—2人的差額進(jìn)行選舉。黨員人數(shù)少的黨組織，基層黨委委員的選舉可以不提候選人進(jìn)行直接選舉;如果進(jìn)行差額選舉，比例可以擴(kuò)大到30%以上。(2)堅(jiān)決取消實(shí)際上的“陪選”現(xiàn)象。候選人名單應(yīng)按照姓名筆劃順序排列，不應(yīng)在排名上出現(xiàn)歧視和誘導(dǎo)現(xiàn)象，也不能把代表聯(lián)合提名的候選人視為“陪選”對(duì)象，不能在籌備人選時(shí)就將其議定為實(shí)際上的“陪選”對(duì)象。(3)用真正的差額選舉代替差額預(yù)選。除代表聯(lián)合提名候選人多于聯(lián)合提名名額實(shí)行預(yù)選外，一般不進(jìn)行差額預(yù)選，統(tǒng)一進(jìn)行直接差額選舉。

3.搭建平臺(tái)，實(shí)行公平有序競(jìng)爭(zhēng)。(1)改進(jìn)候選人介紹辦法。主要領(lǐng)導(dǎo)候選人情況介紹要作為全體委員會(huì)選舉的主要議題之一。要有較為詳細(xì)的書面介紹，包括候選人的學(xué)歷、經(jīng)歷、政績(jī)以及施政綱領(lǐng)等。要提供平臺(tái)讓候選人進(jìn)行自我介紹，陳述自己競(jìng)崗的理由和當(dāng)選后的工作思路，使選舉人對(duì)候選人有更多、更直觀的認(rèn)識(shí)，減少投票的盲目性。也可以充分利用現(xiàn)代豐富的媒體對(duì)候選人進(jìn)行宣傳介紹。(2)引進(jìn)電視辯論、會(huì)議辯論、現(xiàn)場(chǎng)問答等交流形式。建立和完善候選人與代表見面交流制度，激活黨員對(duì)選舉的參與熱情。選舉人有了解候選人各方面情況的權(quán)利，應(yīng)安排候選人與代表見面，由候選人作自我介紹，如實(shí)回答選舉人詢問的有關(guān)問題。要進(jìn)一步增加黨內(nèi)選舉的透明度，保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.改進(jìn)和規(guī)范選票設(shè)計(jì)和劃票方式。差額選舉選票要設(shè)計(jì)贊成、不贊成、棄權(quán)、另選他人四種符號(hào)，等額選舉選票不宜把“贊成的，不劃任何符號(hào)”作為一種劃票方式。不宜采取大會(huì)場(chǎng)劃票的方式，會(huì)場(chǎng)應(yīng)設(shè)立秘密劃票處。不允許用電子眼監(jiān)控選舉人的具體劃票過程。

(七)加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉過程的監(jiān)督

1.設(shè)立黨內(nèi)選舉監(jiān)督委員會(huì)。在黨的全體委員會(huì)上選出選舉監(jiān)督委員會(huì)，委員資格條件要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，黨性強(qiáng)、黨紀(jì)意識(shí)強(qiáng)、執(zhí)紀(jì)嚴(yán)明、不徇私情、有較強(qiáng)的辨別能力，敢于和善于維護(hù)公平正義，在任職期間有相應(yīng)的職權(quán)和待遇。明確規(guī)定選舉監(jiān)督委員會(huì)的組成、地位、職責(zé)和時(shí)限。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)，可考慮設(shè)立有黨外人士和普通黨員代表參加的選舉監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)行全程監(jiān)督，及時(shí)通報(bào)情況，增強(qiáng)選舉的透明度。在地方，選舉監(jiān)督委員會(huì)可由上級(jí)和同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門和部分黨代表三方人員共同組成。選舉監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督選舉程序、選舉紀(jì)律，包括選舉內(nèi)容、候選人的條件和資格、選舉程序、舞弊情況等，受理有關(guān)申訴和舉報(bào)，并且及時(shí)啟動(dòng)懲戒程序。嚴(yán)防不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)選舉過程、選舉結(jié)果的合法性、有效性有權(quán)監(jiān)督確認(rèn)。要完善監(jiān)督方式，包括輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，委任業(yè)余監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督等，引進(jìn)群眾監(jiān)督、黨外監(jiān)督。

2.嚴(yán)格禁止嚴(yán)重違反黨章和選舉規(guī)則的非組織活動(dòng)和非法行為。這些非組織活動(dòng)和非法行為包括:造謠污蔑、偽造文件、欺騙選舉人、丑化其他候選人形象、惡意對(duì)其他候選人進(jìn)行人身攻擊以騙取選舉人的信任等;賄賂選舉人，如向選舉人或選舉人家屬送錢送物，變相收買選票等;嚴(yán)重違反黨章和選舉法規(guī)、妨礙選舉人自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、劃票嚴(yán)重違規(guī)(如冒領(lǐng)和虛報(bào)選票)等;暴力、威脅、恐嚇行為，對(duì)選舉人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，在競(jìng)選中攻擊黨的方針政策、擾亂選舉秩序、撕毀哄搶票箱等。⑥

3.隨時(shí)啟動(dòng)懲戒和制裁程序。要對(duì)操控、干擾、破壞黨內(nèi)選舉的各種違規(guī)行為的處理方式作出具體規(guī)定。凡在選舉過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、非法行為且證據(jù)確鑿的，應(yīng)立即啟動(dòng)制裁和懲戒程序。制裁和懲戒方式包括:宣布某項(xiàng)行為違規(guī)、在媒體作出道歉和檢查、取締破壞選舉的違法行為、黨內(nèi)處分等。觸犯刑律的，移交司法機(jī)關(guān)處理。在整個(gè)選舉過程中，要特別注意防止狹隘的選舉心態(tài)和不夠理性的選舉方式，要嚴(yán)厲制止和懲處那些訴諸暴力、制造混亂、擾亂選舉秩序等非理性行為。

4.營(yíng)造強(qiáng)大的、公平競(jìng)爭(zhēng)的選舉輿論。要在破除黨內(nèi)生活中的落后觀念和“潛規(guī)則”的過程中營(yíng)造黨內(nèi)良好的民主氛圍。要總結(jié)黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，高度重視主觀世界的改造，在自我認(rèn)知中提升自己的境界。在選舉時(shí)既要倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)，又要倡導(dǎo)節(jié)制、非暴力、妥協(xié)、寬容。各種媒體要加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造健康的輿論導(dǎo)向。要以公平競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)取選票為榮，以不擇手段攫取選票為恥;以誠(chéng)實(shí)對(duì)待選民為榮，以欺騙選舉人為恥;以遵紀(jì)守法為榮，以違法亂紀(jì)為恥;以選舉中的理性和寬容為榮，以極端自利訴諸暴力為恥。

(八)加強(qiáng)黨內(nèi)選舉文化建設(shè)

黨內(nèi)選舉文化建設(shè)是在馬克思主義基礎(chǔ)上的文化層面的建設(shè)，這種文化建設(shè)是與社會(huì)主義核心價(jià)值體系密切聯(lián)系的，是與執(zhí)政黨在共同目標(biāo)基礎(chǔ)上的民主和集中相統(tǒng)一的選舉文化建設(shè)，是強(qiáng)調(diào)制度并且與中國(guó)傳統(tǒng)文化和世界先進(jìn)文化密切聯(lián)系的文化建設(shè)。培育先進(jìn)的黨內(nèi)選舉文化觀念應(yīng)主要包括:不斷增強(qiáng)維護(hù)黨的利益的觀念，增強(qiáng)黨的宗旨意識(shí)、執(zhí)政意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)等;大力培育黨員的主體意識(shí)、自覺履行義務(wù)的意識(shí)和尊重黨員權(quán)利的意識(shí);尊重法制和制度、尊重程序的觀念應(yīng)成為選舉過程中的價(jià)值追求;強(qiáng)化少數(shù)服從多數(shù)的觀念;增強(qiáng)黨內(nèi)選舉中健康的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，從黨和人民的利益出發(fā)考慮問題，培育共贏和雙贏的意識(shí)，培育勇于經(jīng)受選舉勝利和失敗考驗(yàn)的文化。

注釋

①李源潮:《堅(jiān)持民主公開競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu) 推進(jìn)干部人事制度改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年10月19日。②《列寧全集》第33卷，人民出版社，1985年，第102頁。③《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年9月28日。④季正矩、彭曉:《當(dāng)前黨內(nèi)選舉制度存在的主要問題及對(duì)策》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。⑤《新時(shí)期黨建工作熱點(diǎn)難點(diǎn)問題調(diào)查報(bào)告(第四卷)——關(guān)于黨內(nèi)民主問題研究》，中央編譯出版社，2004年，第309—310頁。⑥這里吸收了《新時(shí)期黨建工作熱點(diǎn)難點(diǎn)問題調(diào)查報(bào)告(第四卷)——關(guān)于黨內(nèi)民主問題研究》中的有關(guān)研究成果，中央編譯出版社，2004年，第316頁。

D26

A

1003—0751(2012)02—0017—06

2012—02—10

2010年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《改革和完善黨內(nèi)選舉制度研究》(10BDJ024)的階段性成果。

牛安生，男，中共河南省委黨校教授，執(zhí)政黨建設(shè)學(xué)科首席專家(鄭州 450002)。

責(zé)任編輯:淼 霞