張 艷

（寧夏大學(xué)馬克思主義學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

目前，我國經(jīng)濟已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農(nóng)戶非農(nóng)收入在總收入中所占的比重不斷增加，進而使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出快速發(fā)展趨勢。但是，隨著各種土地流轉(zhuǎn)模式在全國各地的不斷涌現(xiàn)，地方政府、村委會與農(nóng)民的矛盾和沖突事件也屢屢出現(xiàn)。在這種背景下，亟待解決的問題是：為了推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化，我國農(nóng)村到底需要什么樣的土地流轉(zhuǎn)模式？現(xiàn)實的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新能否達(dá)到理想的狀態(tài)？如果不能，又需要哪些方面的制度保障？在現(xiàn)階段，解決這些問題具有重大的現(xiàn)實意義。本文通過分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三種典型模式，試圖對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的可操作性進行評估，以便正確理解和整體把握當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的可行性，及時修正和推進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的深化改革。

一、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是創(chuàng)收問題，而解決創(chuàng)收問題的關(guān)鍵就是進行農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。黨的十一屆三中全會明確指出了走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基本方向，由此可見，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。但相關(guān)研究表明，我國相應(yīng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國等發(fā)達(dá)國家。究其制約因素，主要是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度低，土地流轉(zhuǎn)不利。[1]因此，當(dāng)前推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余人口，提高農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營程度，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機械的推廣，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)剩余人口轉(zhuǎn)移

通過土地有償流轉(zhuǎn)把部分農(nóng)民從土地上解放出來，是擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。解決中國農(nóng)業(yè)問題的根本途徑就是轉(zhuǎn)移人口，發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)。只有依法加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通過城市化、工業(yè)化吸納農(nóng)民，才能擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，即在耕地總量“分子”不變的情況下，大量減少種地農(nóng)民這個“分母”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益這個“商”就會大幅度提高。

2.推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于突破中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民可支配收入必將快速增加，這也是有效突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的途徑之一。農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)后，在得到土地流轉(zhuǎn)補償和收益的同時，自身也從對土地的依附關(guān)系中解脫出來，其生存能力、抗風(fēng)險能力將大大增強。同時，土地流轉(zhuǎn)將使農(nóng)村土地經(jīng)營利用規(guī)模擴大，這將帶來規(guī)模效益，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入就會有一定提高，城鄉(xiāng)之間生活差距會因此縮小。從另一方面看，土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)必然以大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市作為制度上的保障。農(nóng)民進城務(wù)工時，其收益一般高于農(nóng)村水平，而且可以享受城市教育、醫(yī)療等資源，生存狀況也會得到改善。因此，隨著農(nóng)民收入的提高，城鄉(xiāng)差距將進一步縮小，為中國最終突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)打下良好基礎(chǔ)。

3.推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于促進土地規(guī)?；?jīng)營并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

由于科技文化素質(zhì)和資金力量、技術(shù)水平等各不相同，所以不可能所有的農(nóng)戶都按照統(tǒng)一規(guī)劃從事種養(yǎng)經(jīng)營，只有從實際出發(fā)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶進行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能落實農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的區(qū)域布局規(guī)劃，促進土地向?qū)I(yè)經(jīng)營大戶集中，進而推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高產(chǎn)業(yè)化程度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效益。

4.推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠加快農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機械的推廣使用

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，承包大戶都渴望使用新技術(shù)、新品種，以提高產(chǎn)量，提高效益。這樣，農(nóng)技部門推廣新技術(shù)、新品種、新機械的對象少了，難度小了，而規(guī)模和面積卻會幾倍、幾十倍甚至上百倍地增加，從而能有效地提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

二、目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)典模式評析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有益補充和改進，是加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、促進土地規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、增加農(nóng)民收入的多贏之舉，是農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢。下面重點介紹三種具有典型性、創(chuàng)新性的土地流轉(zhuǎn)模式，以正確理解和整體把握當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的可行性。

1.種糧大戶轉(zhuǎn)包模式

轉(zhuǎn)包模式是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行土地承包合同中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按照轉(zhuǎn)包時約定的條件對原承包方負(fù)責(zé)。最具代表性的是浙江溫州的“種糧大戶轉(zhuǎn)包”模式。

這種模式是農(nóng)戶將自己承包的土地有償轉(zhuǎn)包給種糧大戶進行集中經(jīng)營的方式。首先，溫州政府圍繞種糧直補、農(nóng)機購置、單產(chǎn)提升等，制定了補貼、補助和獎勵糧食生產(chǎn)一攬子糧食扶持政策。其次，做好對種糧大戶的產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)工作，為種糧大戶在早稻生產(chǎn)期間及時提供種子、農(nóng)機、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等各類農(nóng)資供應(yīng)服務(wù)。[2]另外，還為種糧大戶提供科技培訓(xùn)，舉辦農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)活動，邀請水稻專家就水稻高產(chǎn)栽培、病蟲害防治、生物激素等技術(shù)作現(xiàn)場輔導(dǎo)培訓(xùn)，提高種糧大戶和農(nóng)民種糧的技術(shù)水平。實踐表明，以經(jīng)營體制改革為重點，創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)機制，組建各種各樣的新型農(nóng)村合作社，推行以“種糧大戶轉(zhuǎn)包”為主的土地流轉(zhuǎn)模式，是穩(wěn)定和提高糧食產(chǎn)量的重要途徑。

推行溫州的“種糧大戶轉(zhuǎn)包”模式，具有十分重要的積極意義。第一，有利于耕地保護和糧食安全。溫州在土地流轉(zhuǎn)中更加重視耕地保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這對耕地緊缺地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)有很好的示范效應(yīng)。穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)糧田向種糧能手集中和全程機械化服務(wù)，進而以規(guī)模促進效益，以效益穩(wěn)定生產(chǎn)。第二，加速了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。推行種糧大戶轉(zhuǎn)包模式，土地通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)連片種植經(jīng)營、園區(qū)化生產(chǎn)，大大推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)了松散型經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，大幅度地提高了經(jīng)營效益和土地的產(chǎn)出率。第三，促進了個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，增加了集體經(jīng)濟的收入。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，推行種糧大戶轉(zhuǎn)包模式，使一些農(nóng)民擺脫了土地束縛，騰出精力專門發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工，促進了土地和勞動力資源的優(yōu)化配置，加速了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，促進了個體私營經(jīng)濟發(fā)展。第四，加快了科技興農(nóng)步伐，促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)后，種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作組織為了提高規(guī)模效益，十分注重農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理和農(nóng)業(yè)科技推廣，促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

但是，這種模式也存在一些不足之處。最讓種植大戶擔(dān)心的是短期而又不穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。大部分流轉(zhuǎn)是通過口頭協(xié)議和短期合同，政府鼓勵的長期書面合同很少，這成為擴大糧食生產(chǎn)、提高糧食產(chǎn)量的障礙。這是由于這種模式的利益分配制度存在缺陷，土地轉(zhuǎn)出戶和種植大戶因為各自的利益考量很難達(dá)成簽訂長期流轉(zhuǎn)合同的一致意見。因此，想要實現(xiàn)土地大規(guī)模長期流轉(zhuǎn)，必須在土地流轉(zhuǎn)的利益分配上更具靈活性、更加多元化，或者建立長期流轉(zhuǎn)合同租金浮動機制，或有權(quán)威的中介機構(gòu)能對每年土地流轉(zhuǎn)的費用提供參考價，或讓租金與國家補助力度相掛鉤等。

2.股份合作制模式

股份合作制模式是指讓農(nóng)民作為集體成員對土地的使用權(quán)作價入股，當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)將土地集中之后，村集體再代表農(nóng)民與轉(zhuǎn)入方談判、協(xié)商，農(nóng)民憑借土地承包權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。股份合作制流轉(zhuǎn)模式主要是在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市的城市邊緣區(qū)以及一些大規(guī)模建設(shè)拓展地區(qū)的農(nóng)村使用。這些地區(qū)的一般共同點是人多地少，工業(yè)化和城市化水平較高，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，純農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中所占的比重不大，農(nóng)民對土地的依賴程度較低。典型的案例是山東的“寧陽模式”。

從2003年開始，寧陽縣農(nóng)民自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)實踐，逐步建立了“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)模式。具體做法是農(nóng)民以承包地的經(jīng)營權(quán)入股成立專業(yè)合作社，而專業(yè)合作社依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，實行集約化、規(guī)?；I(yè)化生產(chǎn)，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目的。這種模式可以說是一種四方受益的模式，即農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)戶和集體這四方共同分享了土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營所獲得的好處。

“寧陽模式”的實踐具有一定的積極意義。這種模式不僅提高了農(nóng)村土地的生產(chǎn)力和經(jīng)濟效益，也使越來越多的勞動力從土地上解放出來。第一，鞏固和完善了家庭承包經(jīng)營制度。寧陽模式以專業(yè)合作社為紐帶，農(nóng)民在保留自己土地承包權(quán)的同時流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)，其土地的合法權(quán)益得到了保障，集體成員的身份也沒有改變。第二，有利于實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。寧陽模式通過土地股權(quán)將農(nóng)民同土地的關(guān)系間接化以后，使土地的社會保障功能完全與其生產(chǎn)要素功能分離開來。無論農(nóng)村土地怎樣流動，代表農(nóng)民土地權(quán)益的土地股份仍然由農(nóng)民擁有，可以按期獲得土地收益，這就鼓勵了農(nóng)村土地的流動，克服了農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營的局限性。第三，促進了資金、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素的合理流動，推廣了新技術(shù)和新品種，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營。第四，有利于民主管理意識的增強和農(nóng)民組織化程度的提高。通過農(nóng)村土地入股組建專業(yè)合作社，使合作的內(nèi)涵得到進一步深化，同時把土地這一生產(chǎn)資料作為紐帶，使合作社社員之間形成了更加緊密的利益鏈接關(guān)系。第五，實現(xiàn)了多方共贏，不管是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與合作社，還是社員、種植大戶與村集體，都從土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營中獲得了好處。第六，為我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展準(zhǔn)備了條件。寧陽“股份+合作”模式大大提高了人地關(guān)系的自由度，農(nóng)民可以自由地擺脫現(xiàn)存土地制度的束縛，將自己的承包地折價入股加入合作社，然后進城務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)，這有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。

但是“寧陽模式”也存在一些不足之處：第一，存在糧食安全隱患與流轉(zhuǎn)土地非糧化問題。由于種植糧食的比較利益較低，再加上農(nóng)業(yè)用地管理制度的缺失，時常發(fā)生流轉(zhuǎn)土地非糧化現(xiàn)象。流轉(zhuǎn)的土地多數(shù)用于蔬菜、花卉等經(jīng)濟作物的種植，甚至被建設(shè)成觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，糧食播種面積不穩(wěn)定，對國家的糧食安全形成了威脅，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及國家和社會的穩(wěn)定。第二，缺乏合作社精英，合作社發(fā)展滯后?！皩庩柲Ｊ健敝?，專業(yè)合作社對土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營有著決定性作用，可是合作社里能人太少，特別是能夠帶動整個合作社發(fā)展、懂得如何辦合作社和會辦合作社的人太少，這使得專業(yè)合作社的發(fā)展嚴(yán)重滯后。第三，股金和紅利收入的制定和發(fā)放在具體分配環(huán)節(jié)不好掌握。股金是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地、加入合作社的最初動力，股金過低，農(nóng)民不會入股；股金過高，則可能沒有盈余或盈余很少，導(dǎo)致分紅無法進行。因此，如何處理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的利益分配一直是個難題。

3.農(nóng)村“土地銀行”模式

農(nóng)村“土地銀行”模式，引入了金融部門的存、貸款機制，使土地流轉(zhuǎn)更加方便靈活。對于所承包的土地，像在銀行存錢或貸款一樣，按照自愿原則，不耕種者將其存到土地信用合作社，而需要耕種者從土地信用合作社貸出土地。[3]農(nóng)民在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，自愿把自己的耕地（使用權(quán)）像在銀行存款一樣存入土地信用合作社。土地信用合作社根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地費”，定期向農(nóng)民發(fā)放。由“儲蓄”而集中起來的土地經(jīng)過土地信用社的整理和公開招標(biāo)，出租給種田大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)進行規(guī)模經(jīng)營，并按照所貸土地的地力差異和期限的長短繳納“貸地費”。貸地費高于土地信用社向存地農(nóng)民支付的存地費，土地存貸費用的差額歸村鎮(zhèn)集體支配。[4]存入的土地可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后農(nóng)戶也可以從土地信用合作社中提取土地自己進行耕作。典型案例是寧夏平羅的農(nóng)村“土地銀行”模式。

2006年，寧夏回族自治區(qū)平羅縣委發(fā)布了《關(guān)于推進農(nóng)村土地信用合作社建設(shè)的通知》，要求在堅持土地承包政策、土地用途和農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地適度集中規(guī)模經(jīng)營進行探索和創(chuàng)新。2009年，全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值64億元，同比增長13%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到12180元和5506元，分別增長7.1%和10%。在第九屆全國縣域經(jīng)濟基本競爭力科學(xué)發(fā)展評價中，平羅縣在西部874個縣市中居第78位，上升15位，并被評為全國唯一的縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展創(chuàng)新范例。[5]

寧夏平羅縣“土地銀行”模式的實踐所具有的積極意義：第一，有效遏制了土地撂荒現(xiàn)象，促進了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。土地信用合作社的成立，使外出經(jīng)商和無能力耕作的農(nóng)戶可以將土地存入土地信用合作社，有利于解決土地撂荒問題。同時，土地信用合作社發(fā)揮提供信息、中介協(xié)調(diào)、簽訂存貸地合同等作用，進一步明確存貸雙方權(quán)利，很好地避免了過去農(nóng)戶之間口頭流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)生的諸多糾紛，促進了土地的規(guī)范、有效流轉(zhuǎn)。第二，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收。土地信用合作社改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，使得越來越多的農(nóng)村勞動力可以離開土地轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同時，農(nóng)民不僅可以獲得種植收入，還有機會獲得存地租金收入、務(wù)工收入等，拓展了增收的渠道，使得農(nóng)民收入成倍增加。第三，有利于村集體經(jīng)濟發(fā)展和基層組織辦事能力的提高。土地信用合作社實行微利服務(wù)，為了增加村集體積累，存貸耕地每畝提取10~20元管理費，同時吸存荒地、閑置房產(chǎn)等村集體資源，通過租賃、合作、參股等方式收取固定回報，有效地改變了村集體經(jīng)濟實力弱、服務(wù)農(nóng)村能力不強的現(xiàn)狀。第四，推進土地規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。平羅縣“土地銀行”模式把土地信用合作社與農(nóng)機協(xié)會有機地結(jié)合在一起，農(nóng)機協(xié)會充分利用農(nóng)戶閑置農(nóng)機具，實行統(tǒng)一育秧、代種、代插秧、代收獲，有效地實現(xiàn)了集中連片種植和大規(guī)模的機械化作業(yè)，既提高了生產(chǎn)效率，又降低了生產(chǎn)成本，農(nóng)村土地資源進一步得到優(yōu)化配置，更有利于用現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科技和現(xiàn)代管理方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

當(dāng)然，這種模式還存在一些不足之處：首先，土地信用合作社不是真正意義上的金融機構(gòu)。平羅“土地銀行”模式中的農(nóng)村土地信用合作社是由地方政府主導(dǎo)組建，由村委會領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任基層社負(fù)責(zé)人，通過政府行政審批而設(shè)立的。從本質(zhì)上說，它只是土地流轉(zhuǎn)市場的一種中介組織，促成流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)規(guī)范完成，并不是通常意義上的金融機構(gòu)。其次，目前依然是“以貸定存”。土地信用合作社要持續(xù)發(fā)展，必須做到兩點：一是存入的土地必須貸出去；二是貸地收入必須高于存地收入。如果土地信用合作社不能把存入的土地及時“貸”出去，或者貸出土地獲得的“貸地費”低于需要支付的“存地費”，虧損就不可避免，土地信用合作社自然很難持續(xù)運作。最后，地方政府在一定程度上可能出現(xiàn)重規(guī)模、輕效益的問題。各級地方政府在構(gòu)建農(nóng)村土地信用合作社的過程中，通過支持制度創(chuàng)新不斷降低交易費用，這將有利于社會總福利最大化目標(biāo)的實現(xiàn)。但在實際運作過程中，農(nóng)村土地信用合作社基層負(fù)責(zé)人由村委會領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任可能會出現(xiàn)委托代理問題，由于代理人追求個人壟斷租金最大化或政績最大化，不顧土地信用合作社的經(jīng)營效率而過度擴張其規(guī)模，甚至可能出現(xiàn)不尊重農(nóng)戶意愿、強制干預(yù)農(nóng)戶行為的情況，這樣的過度規(guī)模擴張必將導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損。而且在這一模式中還可能出現(xiàn)行政權(quán)力尋租的問題，以至于會引發(fā)租值耗散（即制度創(chuàng)新所帶來的壟斷租金被耗費掉），因為村委會領(lǐng)導(dǎo)人的利益與村民的利益往往難以激勵相容?？梢?，只有平衡好農(nóng)村土地信用社負(fù)責(zé)人與農(nóng)戶的權(quán)利和責(zé)任，寧夏平羅“土地銀行”模式才能可持續(xù)地發(fā)展下去。

三、建立我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度保障

1.建立現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

（1）明確農(nóng)村土地的所有權(quán)主體。農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)明確歸屬于行政村，因為鄉(xiāng)范圍太大，管理成本較高，而村民小組范圍過小，不利于土地經(jīng)營的有效集中。對于集體經(jīng)濟組織比較健全的村社，由集體經(jīng)濟組織代表集體成員行使所有者權(quán)利，并賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格；而對于沒有集體經(jīng)濟組織的村社，則應(yīng)由行政單位和自治組織暫為代管，并逐漸建立集體經(jīng)濟組織。

（2）賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權(quán)。保證土地承包權(quán)期限，是實現(xiàn)長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)的核心內(nèi)容，也是保障農(nóng)民土地權(quán)利、穩(wěn)定農(nóng)民長期收益預(yù)期的關(guān)鍵。穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的核心是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，給予農(nóng)民以土地經(jīng)營的穩(wěn)定感。賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，可以促使農(nóng)民增加對土地的長期投入，避免對土地實行掠奪式經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。

（3）保障農(nóng)村土地處分權(quán)和收益權(quán)的實現(xiàn)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下，農(nóng)民個體擁有的不是土地所有權(quán)而是土地承包經(jīng)營權(quán)，所以農(nóng)民對土地的處分權(quán)和收益權(quán)必然是不完全的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，使其成為一種能夠獨立帶來利潤的財產(chǎn)。

2.規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理

（1）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律法規(guī)。2011年中央農(nóng)村工作會議明確提出，2012年國家將研究出臺一份專門針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見，計劃對流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”、“非糧化”等現(xiàn)象加強管理。除此之外，還應(yīng)該制定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，明確界定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方、流轉(zhuǎn)受讓方以及流轉(zhuǎn)中介的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、流轉(zhuǎn)的原則和程序、流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)權(quán)的保護及流轉(zhuǎn)方式、爭端解決和法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，以確保土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序進行。

（2）作好農(nóng)村土地的規(guī)劃和管理。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。為了落實這一基本政策，設(shè)計了三大基本制度，即土地用途管制制度、占用耕地補償制度和基本農(nóng)田保護制度。[6]雖然有三大基本制度，但在土地流轉(zhuǎn)實踐中還是存在著耕地保護和糧食安全隱患。要保護耕地、確保國家糧食安全，就應(yīng)該對土地流轉(zhuǎn)進行科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，改革和完善土地管理制度。

（3）制定并執(zhí)行科學(xué)合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)工作中，應(yīng)該制定并執(zhí)行科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)程序。首先，要對農(nóng)村集體土地和農(nóng)民的承包地進行確權(quán)，即對集體土地所有權(quán)、農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)以及林權(quán)、房屋所有權(quán)進行確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)。其次，嚴(yán)格按照法定程序進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)一定要報村集體的承包合同管理部門批準(zhǔn)備案，必須簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同。最后，設(shè)立專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理機構(gòu)，派專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)專項合同的審查、鑒證、登記、歸檔、調(diào)閱等管理工作，監(jiān)督合同履行情況，加強流轉(zhuǎn)后的動態(tài)管理。

3.建立健全土地流轉(zhuǎn)市場體系

（1）培育完善的土地流轉(zhuǎn)市場。要發(fā)揮市場機制在配置農(nóng)村土地資源中的基礎(chǔ)性作用，就必須有完善的土地流轉(zhuǎn)市場。從實際出發(fā)，以承包農(nóng)戶為流轉(zhuǎn)主體，以土地承包經(jīng)營權(quán)為交易對象，建立健全專門的土地流轉(zhuǎn)交易場所，解決信息傳遞問題，提高土地流轉(zhuǎn)效率。

（2）加強土地流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序比較復(fù)雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記等眾多環(huán)節(jié)，違約后還要處理違約糾紛，非農(nóng)戶所能獨立完成。因此，需要積極培育和發(fā)展價格評估機構(gòu)、法律政策咨詢機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、合同管理機構(gòu)、土地融資機構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及土地流轉(zhuǎn)仲裁機構(gòu)等服務(wù)性組織，保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序進行。

（3）建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。首先，健全土地流轉(zhuǎn)價格機制。土地價格是土地收益即地租的資本化，而土地流轉(zhuǎn)價格實質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營權(quán)價格。確定比較合理的、轉(zhuǎn)出者可以接受且轉(zhuǎn)入者有利可圖的土地流轉(zhuǎn)價格，既能通過價格的調(diào)節(jié)作用實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場的供需平衡，優(yōu)化土地資源配置，也能提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的積極性，促使他們向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。其次，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機制。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險，因此，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同之前，應(yīng)該對土地投資經(jīng)營者的資質(zhì)進行嚴(yán)格審查，要審查其信用度和經(jīng)濟承擔(dān)能力等。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，應(yīng)規(guī)定土地投資經(jīng)營者每年都要繳納一定的風(fēng)險保證金，用以降低由于其經(jīng)營不善而給土地轉(zhuǎn)出方帶來的風(fēng)險。最后，建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制。大力加強和完善以村級調(diào)解為基礎(chǔ)、仲裁機構(gòu)依法仲裁為主體、依法訴訟為補充的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，并且從編制、經(jīng)費上給予保證，以便及時處理土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種糾紛。

4.建立健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是指以市場為導(dǎo)向，以提高比較效益為中心，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品為重點，將生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合，實現(xiàn)一體化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)，要求土地等生產(chǎn)要素合理流動、重新組合以達(dá)到適當(dāng)規(guī)模的集中。

（1）實施科技興農(nóng)戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)比較效益。為了提高農(nóng)業(yè)的比較效益，必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技水平以及科技在農(nóng)業(yè)中的運用程度。把農(nóng)業(yè)科研投入放在公共財政支持的優(yōu)先位置，提高農(nóng)業(yè)科技在國家科技投入中的比重；逐步加強高新技術(shù)運用，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和生產(chǎn)條件，拓展農(nóng)業(yè)勞動對象和生產(chǎn)領(lǐng)域；運用高科技為農(nóng)業(yè)服務(wù)，提高對環(huán)境狀況、自然和生物災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報以及預(yù)警能力。

（2）加大對農(nóng)業(yè)的財政投入和金融支持。為了促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，應(yīng)該研究制定財政、稅收、金融等一系列扶持政策，加大對農(nóng)業(yè)的財政投入和金融支持。具體來說，調(diào)整國民收入分配格局，國家財政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入；擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制；增加扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，并可通過農(nóng)業(yè)企業(yè)資助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險。

（3）改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，強化農(nóng)機裝備，消除水利工程安全隱患，提高農(nóng)業(yè)減災(zāi)、抗災(zāi)和綜合生產(chǎn)能力。要加快農(nóng)村道路建設(shè)，不斷改善農(nóng)產(chǎn)品運銷條件，方便特色鮮活農(nóng)產(chǎn)品快捷進入市場和加工車間。還要改善農(nóng)村居住和生活環(huán)境，為農(nóng)民生活創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，積極為推動農(nóng)戶擴大土地經(jīng)營規(guī)模、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造外部條件。

5.促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移

（1）建立城鄉(xiāng)一體的戶籍制度。通過戶籍制度改革，逐步取消農(nóng)村戶口，建立以居住地登記為主要形式的城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局，促進農(nóng)村人口城市化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革。

（2）發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)民素質(zhì)。要加大農(nóng)村義務(wù)教育和監(jiān)督管理的投入，要建立健全農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)體系，不斷提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)和勞動技能素質(zhì)，提高農(nóng)民的現(xiàn)代管理素質(zhì)和市場營銷能力，提高農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)水平和就業(yè)競爭能力，提高農(nóng)民的市場經(jīng)濟參與能力，為農(nóng)民選擇不同的職業(yè)提供一定的保證。

（3）建立統(tǒng)一的勞動力市場體系。要取消現(xiàn)存的城鄉(xiāng)分割的勞動力市場，取消城市政府設(shè)置的農(nóng)村勞動力市場進入性限制和地方就業(yè)保護，讓企業(yè)自主合法地使用農(nóng)民工。各行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁。應(yīng)建立完善的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，使得農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民有平等的就業(yè)機會、公平競爭的市場和法律環(huán)境。

（4）開辟多渠道的勞動力轉(zhuǎn)移路徑。政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)戶土地供給創(chuàng)造先決條件，減少土地規(guī)模經(jīng)營的阻力。要制定相應(yīng)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)劃和目標(biāo)，大力拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的空間，多渠道、多途徑地將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去。

6.建立健全農(nóng)村社會保障體系

要進一步推進土地流轉(zhuǎn)，就必須積極穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革。只有把土地的社會保障功能剝離，將農(nóng)戶的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度，這樣土地才能弱化其社會政治穩(wěn)定功能，真正地作為生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)起來，充分發(fā)揮其經(jīng)濟功能。要推進土地流轉(zhuǎn)，實施規(guī)模經(jīng)營，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾生活水平，進行綜合配套改革，建立健全農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育、傷殘等社會保障體系，讓農(nóng)民可以老有所養(yǎng)、病有所依，降低農(nóng)民生存對土地的依賴程度。

[1]王美青，衛(wèi)新.浙江省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進程綜合評價[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009（5）：28-29.

[2]瑞安“五送下鄉(xiāng)”助農(nóng)春耕200萬預(yù)購定金送上門[EB/OL].[2009-02-28]. 人民網(wǎng)，http：//www.cnr.cn/zjfw/xwdd/200807/t20080703_505007924.htmll.

[3]鄭有貴.又一次土地制度創(chuàng)新的探索——比較視角下的平羅縣農(nóng)村土地信用合作社[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2008（2）：20-21.

[4]郭利華.土地信用社試點半年[J].銀行家，2006（11）：120-121.

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