張笑寒

（南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇南京 211815）

村民自治背景下農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失問(wèn)題研究

張笑寒

（南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇南京 211815）

研究目的：分析村民自治制度與農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失的內(nèi)在成因，提出相應(yīng)的政策建議。研究方法：文獻(xiàn)法、邏輯分析法。研究結(jié)果：現(xiàn)行村民自治制度在村莊治理、社區(qū)秩序維護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用，但村規(guī)民約與正式制度間的沖突難以調(diào)和，基層政府對(duì)村民委員會(huì)缺乏行政約束，集體成員資格的認(rèn)定主要取決于村規(guī)民約，以及婦女在村民自治中的參政不足，由此造成了一系列婦女土地權(quán)益流失問(wèn)題。研究結(jié)論：在村民自治背景下防止農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失，必須建立對(duì)村委會(huì)的民主監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力約束機(jī)制，對(duì)村規(guī)民約實(shí)行審查和糾錯(cuò)機(jī)制，努力提高廣大農(nóng)村婦女的參政意識(shí)，切實(shí)賦予婦女在村民自治中的參與權(quán)和決策權(quán)等。

土地制度；婦女土地權(quán)益；村民自治；村規(guī)民約；政策建議

1 引言

村民自治是憲法賦予中國(guó)全體農(nóng)村村民的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度，發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式，是中國(guó)民主政治體系的“神經(jīng)末梢”。2010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》使村民自治獲得了更全面的法律支持和保障，并以國(guó)家法律的形式具體確立了村民自治的內(nèi)容、組織形式、村民委員會(huì)的選舉、民主管理等，成為農(nóng)民群眾實(shí)行村民自治重要而可靠的法律保障。

目前，全國(guó)絕大多數(shù)的村民委員會(huì)建立了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)公開(kāi)制度，制定了村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實(shí)施民主管理。這些體現(xiàn)大多數(shù)村民共識(shí)的反映和村民利益表達(dá)的所謂民間法是相對(duì)于國(guó)家法而言的一種民間社會(huì)規(guī)則，盡管在形式上屬于非正式制度的范疇，但在內(nèi)容上往往涉及鄉(xiāng)村社會(huì)生活的諸多方面，有的甚至超出了正式制度所規(guī)劃的范圍，創(chuàng)造出一個(gè)不盡同于正式制度的秩序空間，受到眾多村民的普遍認(rèn)同，因而在效力上可能先于法律而優(yōu)先被適用?！霸趪?guó)家法律之外，村一級(jí)最具正式意味的規(guī)范無(wú)疑是村規(guī)民約、村民會(huì)議的決議”[1]。在這個(gè)意義上，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的村民自治已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了資本主義國(guó)家基層社會(huì)的社區(qū)自治，具有十分重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義。

現(xiàn)代社會(huì)中國(guó)農(nóng)村“從夫居”、“養(yǎng)兒防老”、“子承父業(yè)”等傳統(tǒng)的習(xí)俗觀念依然存在，且仍然對(duì)絕大多數(shù)地區(qū)的村規(guī)民約、村務(wù)管理制度產(chǎn)生不同程度的影響，成為實(shí)現(xiàn)男女兩性平等的重要障礙。這一點(diǎn)在當(dāng)前農(nóng)村土地分配、繼承中已有體現(xiàn)。土地是村莊延續(xù)最重要的資源，中國(guó)農(nóng)村人地矛盾突出，現(xiàn)有的土地家庭承包制、征地制度、宅基地分配制度等國(guó)家法在制度設(shè)計(jì)上缺乏一定的性別視角，婦女在土地分配上常常處于被動(dòng)地位。而村民自治章程、村民會(huì)議決議等村規(guī)民約是開(kāi)展村民自治的基礎(chǔ)和依據(jù)，是村民參與各項(xiàng)村務(wù)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，但由于缺乏嚴(yán)格的審查機(jī)制，有些村莊制定的村規(guī)民約往往出現(xiàn)歧視婦女的條款，規(guī)定婚喪嫁娶婦女不能享有同等的村民待遇，對(duì)婦女土地權(quán)益進(jìn)行“有根據(jù)”的侵犯，村民自治反而成為侵害婦女權(quán)益的擋箭牌。本文針對(duì)這一現(xiàn)象，分析村民自治制度與農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失的內(nèi)在成因，并提出相應(yīng)的政策建議。

2 村民自治背景下婦女土地權(quán)益流失現(xiàn)狀

全國(guó)婦聯(lián)等一系列調(diào)查表明，在家庭承包制的初期，土地分配中對(duì)婦女的歧視還沒(méi)有像現(xiàn)在這么嚴(yán)重。但是，隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)化進(jìn)程加快，侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女相關(guān)土地權(quán)益的現(xiàn)象在全國(guó)許多地區(qū)均有不同程度的反映。2000年全國(guó)婦聯(lián)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合實(shí)施的第二期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查結(jié)果顯示，有35%的村不分給農(nóng)嫁非婦女承包田，46%的村不分給她們宅基地，39.5%和35.4%的村在土地入股分紅和征用土地補(bǔ)償費(fèi)方面不給農(nóng)嫁非婦女以相應(yīng)的村民待遇。14.7%的村對(duì)從外村娶進(jìn)來(lái)的媳婦不分給責(zé)任田，只有2%的村對(duì)嫁出本村的婦女繼續(xù)保留自己原有的土地。

上世紀(jì)90年代末第二輪土地承包啟動(dòng)后，各級(jí)婦聯(lián)大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》，提高基層干部的性別意識(shí)，糾正男女不平等的村規(guī)民約，推動(dòng)政府及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)有利于保障農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策措施，取得了一定的成效。但是，隨著承包期的延長(zhǎng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要性更加凸現(xiàn)，一些地區(qū)歧視婦女、隨意剝奪婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象仍有上升趨勢(shì)。例如，有的村社規(guī)定農(nóng)嫁非等婦女不分給土地，或只解決口糧田，不分給承包田；有的村社對(duì)第一輪承包后沒(méi)有分到土地的嫁入婦女，在二輪承包中仍然不作調(diào)整。有些地區(qū)計(jì)算家庭人口時(shí)，婦女只能分到男性50%—70%的土地，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了40%的勞動(dòng)?jì)D女沒(méi)有承包田和宅基地的情況[2]。在村民自治背景下，這些村莊對(duì)婚嫁女、離異女、招婿女等特殊群體的土地分配處理意見(jiàn)往往是以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的形式而形成，且遵照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則被大多數(shù)村民所接受。因此，在承包土地分配、征地補(bǔ)償款分配和宅基地分配中婦女常常處于弱勢(shì)地位，其土地權(quán)益容易遭受侵害。

此外，在村民自治背景下婦女土地權(quán)益的侵權(quán)主體更多地表現(xiàn)為村組集體而非個(gè)人，使得婦女土地權(quán)益糾紛案件處置起來(lái)十分困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年江蘇省婦女聯(lián)合會(huì)共收到婦女上訪事件219件，其中關(guān)于土地權(quán)益方面的共有22件，約占10%。在這22起上訪事件中，侵權(quán)主體是村組集體組織的有18件，大多數(shù)表現(xiàn)為村組在征地拆遷、土地分配調(diào)整過(guò)程中侵害婦女的土地權(quán)益，且受到侵權(quán)的婦女人數(shù)有時(shí)達(dá)到數(shù)人；而侵權(quán)主體是家庭或者個(gè)人的只有4件，主要是家庭成員發(fā)生變故、建房和宅基地糾紛等原因。后者大多出于家庭內(nèi)部或鄰里之間關(guān)系處理不當(dāng)而成，帶有一定的個(gè)別性，這些糾紛一般在村組內(nèi)部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)協(xié)調(diào)下基本就得到了處理。值得注意的是，以村組集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地侵權(quán)事件往往會(huì)造成部分婦女群體的權(quán)益受到侵害，涉及面廣，而且大多數(shù)是在村規(guī)民約、村民自治制度背景下發(fā)生，婦女的維權(quán)行為難以得到外界的支持。一些基層法院以征地補(bǔ)償款分配糾紛的實(shí)質(zhì)是村民集體組織成員資格的認(rèn)定問(wèn)題而非民事糾紛為由，對(duì)婦女上訴案件不予受理。而另外一些案件雖然得到立案并勝訴，卻不是由于村組的征地補(bǔ)償款已經(jīng)分完而無(wú)法執(zhí)行，就是遇到來(lái)自基層村組的阻力，處置難度較大，其不良社會(huì)影響也較廣。

3 村民自治與婦女土地權(quán)益流失的成因

不可否認(rèn)，現(xiàn)行基層村莊村民自治制度的存在及其所具有的效力，已為一些地區(qū)村民集體侵害婦女土地權(quán)益提供了空間，更有時(shí)將侵權(quán)行為披上了“合法”的外衣。具體而言，現(xiàn)行村民自治制度造成農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失的主要原因在于：

（1）村規(guī)民約與正式制度間的沖突容易導(dǎo)致婦女土地權(quán)益的流失。現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)村生活是具體而多樣的，每一個(gè)村莊會(huì)從其內(nèi)部自發(fā)生長(zhǎng)出許多規(guī)則，調(diào)節(jié)著村莊共同體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而國(guó)家法律和制度在遭遇多樣化的鄉(xiāng)村生活時(shí)有時(shí)會(huì)陷入困境。目前，盡管中國(guó)的《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》、《物權(quán)法》、《婚姻法》、《土地承包法》等法律都力求保障農(nóng)村婦女的平等土地權(quán)益，但是按照《村民委員會(huì)組織法》第27條的規(guī)定，“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”實(shí)質(zhì)上法律又賦予了村莊自治的權(quán)力，賦予了它以不同于正式制度、甚至與正式制度相抵觸的村規(guī)民約來(lái)調(diào)配集體土地及其收益的權(quán)利，村規(guī)民約在村民自治背景下成為村民自我管理的合法方式。一些村莊的村民決議帶有明顯的歧視婦女條款，卻因?yàn)槭堑玫酱蠖鄶?shù)村民所認(rèn)可而具有了實(shí)際效力。因此，在一個(gè)個(gè)村莊共同體中，正式制度與村規(guī)民約發(fā)生碰撞、沖突難以避免，村規(guī)民約大于國(guó)家法律的現(xiàn)象常常發(fā)生，使得農(nóng)村婦女土地權(quán)益更容易受到不同程度的侵害?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第27條還規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！钡?，在如何確保村規(guī)民約不得與法律相抵觸、不得侵犯村民權(quán)利方面，法律沒(méi)有作具體的解釋說(shuō)明。此外，如果發(fā)生村規(guī)民約違反法律的現(xiàn)象，依賴(lài)于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正，其效果能否顯著也不得而知。

（2）基層政府對(duì)村民委員會(huì)的土地自治權(quán)利缺乏行政約束?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。因此，實(shí)踐中有些村莊村民委員會(huì)的行政權(quán)力過(guò)大，各級(jí)政府對(duì)其缺乏行政約束力，以至于當(dāng)基層政府面對(duì)各種婦女侵權(quán)案件時(shí)，缺乏有效的處理機(jī)制和化解途徑，使侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。從權(quán)利關(guān)系方面看，自1997年村民自治制度實(shí)施以來(lái)，建立于廣大村民的選舉和授權(quán)基礎(chǔ)之上的村民委員會(huì)成為處理村務(wù)的最高機(jī)關(guān)，有權(quán)管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。基層政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系由上下級(jí)變成指導(dǎo)關(guān)系，基層政府在處理村民自治范圍內(nèi)的內(nèi)部矛盾時(shí)，行政權(quán)無(wú)法對(duì)抗村民自治權(quán)，政府只能采取說(shuō)服、協(xié)商、調(diào)解的方法，不再具有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。甚至有時(shí)候?yàn)榱吮阌谏霞?jí)安排的工作任務(wù)在鄉(xiāng)村的落實(shí)，基層政府對(duì)于一些明顯與法律法規(guī)相抵觸的村委會(huì)的某些做法采取默認(rèn)的態(tài)度。所以，盡管近年來(lái)國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)在農(nóng)村土地承包、征地補(bǔ)償款和集體福利分配等過(guò)程中不能侵害婦女的合法權(quán)益，但一些地方基層政府的消極態(tài)度或行政不作為現(xiàn)象仍有發(fā)生。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家正式制度滲透到農(nóng)村的行政組織，也是婦女首選的尋求支持與幫助的庇護(hù)所，一旦連這樣的依靠都失去的話，她們的合法土地權(quán)益又如何能夠維護(hù)？面對(duì)各種侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象，“不干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”并非意味著不管不問(wèn)，在政府行為的邊界線之外，政府應(yīng)當(dāng)積極作為?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第20條規(guī)定，“村民會(huì)議制定的村規(guī)民約需報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！彼?，村民自治權(quán)應(yīng)是有限度而非絕對(duì)的權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然不能干預(yù)村規(guī)民約的制定過(guò)程，但如果村規(guī)民約的內(nèi)容侵犯到婦女等少數(shù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，超出了村規(guī)民約可以約定的內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)該起到審核和糾錯(cuò)的干預(yù)作用。只備不管、放任自流的做法，是政府的失職。按照《村民委員會(huì)組織法》第27條第3款的規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！边@說(shuō)明當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府面對(duì)“村規(guī)民約”與國(guó)家法律沖突之時(shí)，擁有“責(zé)令改正”的權(quán)利和義務(wù)，毫無(wú)疑問(wèn)，此舉對(duì)于權(quán)益遭受侵害的農(nóng)村婦女而言意義重大。

（3）土地權(quán)益分配中集體成員資格的認(rèn)定主要取決于村規(guī)民約。大多數(shù)村莊對(duì)婦女土地權(quán)益的侵害，來(lái)自于對(duì)集體組織成員資格（村民資格）認(rèn)定的權(quán)力不是掌握在國(guó)家法律制度之上，而是依賴(lài)于村規(guī)民約。現(xiàn)行法律規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員是享有土地承包權(quán)、征地補(bǔ)償款的前提條件，但沒(méi)有制訂確認(rèn)資格的具體規(guī)定，因而如何認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份依然是個(gè)謎。最高人民法院認(rèn)為這一問(wèn)題應(yīng)當(dāng)屬于《立法法》第42條規(guī)定的情況，應(yīng)由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)做出立法解釋?zhuān)蚨鴥H在其2005年出臺(tái)的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中第3條第2款規(guī)定了承包方概念，它是指以家庭承包方式承包本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地的農(nóng)戶(hù)，以及以其他方式承包農(nóng)村土地的單位或者個(gè)人。既然法律沒(méi)有明確規(guī)定，成員資格的認(rèn)定權(quán)力就只能交給各村的村民委員會(huì)或村民大會(huì)。而依靠各村自行制訂的村規(guī)民約來(lái)認(rèn)定集體組織成員資格的做法，實(shí)質(zhì)上也為侵害婦女土地權(quán)益打開(kāi)了方便之門(mén)。各地對(duì)于集體組織成員資格的理解不一，條件標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)，且一些規(guī)定明顯帶有歧視婦女的內(nèi)容。在大多數(shù)村莊和村民的意識(shí)中，成員資格非交換、購(gòu)買(mǎi)所得，而是隨婚姻遷入、出生獲得，死亡與嫁出則自然消失。而作為出嫁女、離婚或喪偶女等這些村莊中的邊緣群體的成員資格，則易于受到排斥。如有的地方規(guī)定出嫁女（尤指嫁到村外），無(wú)論是否遷徙戶(hù)口，都不視為本村村民，不享有村民待遇。對(duì)于嫁入的婦女則需要在本地居住滿一年、兩年等才能獲得選民資格。而一些村干脆直接規(guī)定：凡已出嫁的婦女，均無(wú)權(quán)承包本村土地，村委會(huì)有權(quán)收回出嫁女的承包土地。這些迎合了大多數(shù)村民意愿的、以婦女的婚姻狀況來(lái)識(shí)別其成員資格的村規(guī)民約，卻在村民自治的制度背景下獲得了普遍認(rèn)可，成為剝奪婚嫁婦女集體成員權(quán)和土地權(quán)益的合法依據(jù)。這些不平等的村規(guī)民約不修正，是難以從根本上徹底解決農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問(wèn)題。

（4）婦女在村民自治中的參政不足進(jìn)一步阻礙了其土地權(quán)益的維護(hù)。現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村婦女在村民自治過(guò)程中的參政不足現(xiàn)象依然十分普遍，由于失去了在村莊重要事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，農(nóng)村婦女的各種權(quán)益常常受到忽視和侵害，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、土地權(quán)利、集體福利分配權(quán)利等。在一個(gè)利益多元化的社會(huì)中，農(nóng)村婦女作為一個(gè)特殊群體能否擁有完全的話語(yǔ)權(quán)，某種程度上決定了她們的合法權(quán)力能否真正行使、利益能否保障落實(shí)。然而，大多數(shù)婦女在村莊公共事務(wù)決策與管理中參政意識(shí)薄弱，參政程度偏低，尤其在面對(duì)婦女自身的土地權(quán)益問(wèn)題時(shí)常常發(fā)生“失語(yǔ)”現(xiàn)象，對(duì)一些明顯歧視婦女群體的村規(guī)民約缺乏足夠的力量進(jìn)行制止或者反抗，權(quán)益流失則成必然。此外，在一些基層村莊中，村委會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)正呈現(xiàn)出低層次和職務(wù)的性別化取向。一些地方即使婦女已進(jìn)入村委會(huì)任職，但職務(wù)偏輕，任正職、負(fù)責(zé)全面工作的少，使婦女參政的空間被窄化，在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中逐漸被邊緣化[3]。這種“男主女從”的職務(wù)性別化取向致使婦女干部在村莊重大事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)被虛置，真正的權(quán)力仍然掌握在男性干部手中，從而使婦女土地權(quán)益的維護(hù)仍然面臨重重障礙。

4 政策建議

在一個(gè)復(fù)雜的多元社會(huì)中，無(wú)論是正式法律制度還是非正式制度，都有其存在的空間。作為一種民主化的村級(jí)治理制度，村民自治在沿革中國(guó)數(shù)千年文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，在維護(hù)村莊內(nèi)部秩序等方面產(chǎn)生了不可忽視的重要作用。與此同時(shí)，農(nóng)村婦女這一弱勢(shì)群體也往往成為維護(hù)大多數(shù)村民利益的犧牲品，成為村民自治的受害者，從這個(gè)角度來(lái)看，村民自治制度仍待改革完善。

解決的辦法首先是要盡快建立對(duì)村委會(huì)的民主監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力約束機(jī)制。村民委員會(huì)承擔(dān)著執(zhí)行各級(jí)政府法律政策和村民會(huì)議決議的重要職能，對(duì)其政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)政策目標(biāo)、完善農(nóng)村基層民主政治的有效保障。但是近年來(lái)許多村委會(huì)政策執(zhí)行監(jiān)督制度存在委托人監(jiān)督缺失、代理人自我監(jiān)督乏力、政策對(duì)象監(jiān)督失效等問(wèn)題，影響了國(guó)家政策的貫徹執(zhí)行和村民合法權(quán)益的維護(hù)。現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)村社黨支部與村委會(huì)是兩套牌子一套人馬，村黨支部與村委會(huì)之間“政社不分”，村民代表大會(huì)常常變成黨員干部會(huì)議，民主監(jiān)督形同虛設(shè)。在這種情形下，“上有政策，下有對(duì)策”使國(guó)家法律制度的執(zhí)行效果大打折扣，一些村委會(huì)常常利用村民自治賦予其的合法權(quán)力進(jìn)行性別歧視，包括對(duì)婦女土地權(quán)益的侵害。因此，要盡快建立對(duì)村委會(huì)的民主監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力約束機(jī)制，完善村委會(huì)政策執(zhí)行監(jiān)督體系，以提高村委會(huì)政策執(zhí)行效率，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

其次，要建立對(duì)村規(guī)民約的審查和糾錯(cuò)機(jī)制。針對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的侵害婦女土地權(quán)益的村民自治章程、村規(guī)民約或村民會(huì)議決議，以往的法律沒(méi)有建立起一套可行的審查和糾錯(cuò)機(jī)制，所以在面對(duì)村規(guī)民約侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)實(shí)時(shí)，大多數(shù)法律顯得蒼白無(wú)力。新《村民委員會(huì)組織法》第27條出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機(jī)，當(dāng)村規(guī)民約與男女平等國(guó)策和法律制度相沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)責(zé)令其改正。然而，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)之間在行政業(yè)務(wù)和管理上有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，究竟責(zé)令改正的權(quán)力到底有多大？村委會(huì)如果不改正又怎么辦？基層法院又該怎樣介入村規(guī)民約的司法審查？這些問(wèn)題值得深思?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府要經(jīng)常組織力量加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督檢查，除了檢查村規(guī)民約制訂的程序外，更要重點(diǎn)檢查村規(guī)民約的內(nèi)容與合法性，如有違反法律規(guī)定侵害婦女土地權(quán)益的條款內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)要求村委會(huì)立即予以廢止或修改，以樹(shù)立國(guó)家正式法律的權(quán)威性，維護(hù)婦女的合法權(quán)益。

再次，要努力提高廣大婦女的參政意識(shí)。農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失，一定程度上與其自身的參政意識(shí)薄弱密切相關(guān)。婦女在村民自治中參與意識(shí)越強(qiáng)，參與程度越高，其土地權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力越強(qiáng)，權(quán)益流失現(xiàn)象越少。但必須承認(rèn)的是，由于土地家庭承包制背景下農(nóng)戶(hù)家庭生產(chǎn)功能的恢復(fù)，使大多數(shù)農(nóng)村婦女的活動(dòng)重新縮小到家庭范圍，即使對(duì)于社區(qū)內(nèi)部的一些公共事務(wù)和集體資產(chǎn)管理，婦女的參與程度也明顯下降。許多家庭中男性戶(hù)主成為事實(shí)上的“家庭法人代表”，這種狀況對(duì)于保障婦女土地權(quán)益、提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位十分不利。因此，社會(huì)各界應(yīng)該給廣大農(nóng)村婦女提供更多的教育、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)參與機(jī)會(huì)，提高她們的文化知識(shí)水平，提升其在村民自治中的權(quán)利意識(shí)、參政意識(shí)，增強(qiáng)婦女自身的土地維權(quán)能力，防止婦女土地權(quán)益遭受各種侵害。

最后，要切實(shí)賦予婦女在村民自治中的參與權(quán)和決策權(quán)。一些地區(qū)的村民代表大會(huì)、村委會(huì)以“村里2/3村民代表大會(huì)通過(guò)的決議不能更改”為由，剝奪婦女的土地權(quán)益，而這2/3村民代表絕大多數(shù)也是男性，村民代表會(huì)議基本上由男性所控制，談不上真正意義上的民主管理和民主決策。所以，決策主體的不廣泛、決策程序的不合理、決策內(nèi)容的不公正是當(dāng)前村民自治亟待解決的難題。解決這一問(wèn)題，需要在法律上進(jìn)一步完善村民代表會(huì)議制度和村委會(huì)選舉制度，要采取有利于促進(jìn)女性參政的性別保障措施和民主競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制訂婦女參政的性別比例數(shù)量和比例指標(biāo)，避免村委會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的性別化取向，提升婦女在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。在基層社區(qū)事務(wù)管理和決策中，特別是與婦女權(quán)益相關(guān)的土地承包權(quán)調(diào)整與分配、征地補(bǔ)償款分配、集體福利收益分配等重大事項(xiàng)，一定要有足夠數(shù)量的婦女或其代表參與方案的討論和制訂。對(duì)于與國(guó)家法律法規(guī)相悖的村民決議，婦女要有充分的決策權(quán)和表決權(quán)，及早避免村規(guī)民約對(duì)婦女等弱勢(shì)群體土地權(quán)益的侵害，加快推進(jìn)中國(guó)男女兩性平等進(jìn)程。

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［1］王銘銘.鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997：431.

［2］全國(guó)婦聯(lián)婦女兒童權(quán)益部調(diào)查組.土地承包與婦女權(quán)益——關(guān)于農(nóng)村第二輪土地承包工作中婦女權(quán)益被侵害情況的調(diào)查［J］.中國(guó)婦運(yùn)，2000，（3）：30-33.

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Study on the Loss of Rural Females’Land Rights and Interests in the Context of Village Self-governance

ZHANG Xiao-han
（School of Economics,Nanjing Audit University,Nanjing 211815,China）

The purposes of this paper are to analyze the factors leading to the loss of rural female’s land rights and interests in the context of village self-governance,and to propose amelioration suggestions.Methods of documentation and logical analysis were used.The study showed that the village self-governance system currently in operation does play an important role in the running of villagemanagement and themaintenance of community order,but there is still conflicts existed between village conventions and institutions.Local government was rather weak in the administrative restrain of village committee.The qualification of collective membership mainly relies on village conventions.The participation in political lives was deficient.The above reasons ultimately engendered the loss of rural females’land rights and interests.The conclusion is that in order to prevent the loss of land rights and interests,democratic supervision mechanism and power restriction mechanism on village committee should be established.Furthermore,the village conventions should be examined and corrected if necessary,females’awareness and knowledge on political lives should be promoted,and their rights of participation and decision should be specified.

land institution;rural females’land rights and interests;villager self-governance;village conventions;suggestion for improvement

F301.1

A

1001-8158（2012）06-0010-05

2011-09-13

2012-05-24

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“現(xiàn)代化進(jìn)程中東部地區(qū)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障研究”（09YJA790132）；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“婚遷變化中的農(nóng)村婦女土地承包權(quán)受侵害問(wèn)題研究”（2012SJB790032）；南京審計(jì)學(xué)院人才引進(jìn)項(xiàng)目（NSRC11DO3）。

張笑寒（1968-），女，江蘇南通人，博士，副教授。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。E-mail:zxh@nau.edu.cn

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