周 元 孫新章

(中國21世紀議程管理中心，北京100038)

中國城鎮(zhèn)化道路的反思與對策

周 元 孫新章

(中國21世紀議程管理中心，北京100038)

改革開放加速了我國的城鎮(zhèn)化進程。從1978年至2010年，城鎮(zhèn)化率由17．92%迅速提高到49．95%，形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群，一批區(qū)域性城市群正在加速形成。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展特別是城市群的形成為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展和增強國際競爭力發(fā)揮了重要作用。但與此同時，城鎮(zhèn)化也帶來了突出的可持續(xù)發(fā)展問題。主要表現(xiàn)在:人口過度膨脹，城市病集中爆發(fā)，經(jīng)濟增長與宜居性背道而馳;城市面貌千篇一律，野蠻拆遷橫行，土地型資本運作難以持續(xù);進城易，定居難，城鄉(xiāng)“二元社會”問題正演變?yōu)槌鞘袃?nèi)定居群體與流動群體“二元社會”問題;城市間惡性競爭，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，建立分工協(xié)作的機制任重道遠?；诖?，本文提出了未來10年推進我國城鎮(zhèn)化的對策思路:堅持積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)方針，緩解地域中心城市人口壓力;創(chuàng)新農(nóng)村居民點用地管理制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)有機統(tǒng)一;加強城市規(guī)劃與管理的科學化，全力提升城市品位;建立跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)機制，破解惡性競爭與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)困局;促進公共服務均等化，消除新老“二元社會”問題。

城鎮(zhèn)化;改革開放;反思;對策

改革開放加速了我國的城鎮(zhèn)化進程。從1978年至2010年，我國的城鎮(zhèn)化率由17．92%迅速提高到49．95%，30年時間就趕上了西方200年的城市化歷程［1］。以上海為龍頭的長三角城市群，創(chuàng)造了中國近1/5的經(jīng)濟總量，躋身為世界第六大城市群。北京、上海的常住人口逼近2000萬人，成為名符其實的國際大都市和世界級超級城市。精彩紛呈、美輪美奐的上海世博會完美謝幕，“城市，讓生活更美好”的主題牽動億萬人心。30年來，城鎮(zhèn)化究竟給我們帶來了什么，今后應該堅持什么樣的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，在我們距離實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標僅剩十年時間的今天，需要冷靜的思考和科學的決策。

1 城鎮(zhèn)化之功與殤

改革開放初期，我國制定了“控大促小”的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。在戶籍制度約束和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的背景下，“離土不離鄉(xiāng)”、“進廠不進城”成為我國城鎮(zhèn)化的主要模式，小城鎮(zhèn)也由此開始繁榮并迅速在我國城鎮(zhèn)格局中占據(jù)重要地位。20世紀90年代，小城鎮(zhèn)的“遍地開花”帶來的諸如土地資源浪費、規(guī)模不經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境破壞等弊端逐漸顯現(xiàn)，而大中城市的規(guī)模效應、集聚效應和輻射效應較強，這促使我國開始弱化對大城市發(fā)展的限制，努力構(gòu)建大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。進入新世紀以來，大城市乃至超大城市更加受到學術(shù)界和有關(guān)地區(qū)的重視。一些學者提出我國應將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改為城市化戰(zhàn)略，積極發(fā)展大城市［2－3］，在全國200多個地級市中有183個開始規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”［1］，城市群建設(shè)開始成為我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。

30年來，在政策傾斜、區(qū)位優(yōu)勢等因素綜合作用下，我國東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化得以率先發(fā)展，形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群。這三個區(qū)域以占全國6%的國土面積，創(chuàng)造了全國41%的GDP、50%的財政收入和78%的外貿(mào)總額，為超過一億流動人口提供了就業(yè)機會。這里是世界了解中國的窗口，是中國走向世界的平臺。其都市之繁華、經(jīng)濟之強勁，堪比當今世界歐美發(fā)達國家。工業(yè)化和城市化在這里相互促進，共同演繹了世界經(jīng)濟發(fā)展史上的“中國奇跡”。根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃［4］，我國將構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區(qū)和城市為重要組成部分的城市化戰(zhàn)略格局。今后，我國還將形成數(shù)十個新的大城市群或區(qū)域性城市群。這些地域性城市群也必將為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重要的輻射和帶動作用，為中國的GDP神話延續(xù)注入新的動力。

城鎮(zhèn)化正在改變每個人的生活。無論是世居都市的人們，還是遠在窮鄉(xiāng)僻壤的山野村夫，都正在或多或少地感受到城市化所帶來的影響。早在兩千多年前，古希臘哲學家亞里士多德在其名著《政治學》中寫道，“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘校瑸榱松畹母昧粼诔鞘小?。雖然歲月穿梭，當今的社會環(huán)境早已與亞氏生活的時代迥然不同，但其所闡述的真理亙古未變。然而，回顧過去的30年，拋開高速增長的GDP，城鎮(zhèn)化所帶來的社會問題和可持續(xù)發(fā)展問題不容回避。

1．1 人口過度膨脹，城市病集中爆發(fā)，經(jīng)濟增長與宜居性背道而馳

近年來，以北京、上海、廣州等為代表的大城市如攤煎餅般快速擴張，人口急劇膨脹，大大超過了人口控制目標，甚至嚴重超過了資源承載能力。以北京為例，根據(jù)六普數(shù)據(jù)，實際常住人口總數(shù)為1 961．2萬人，已經(jīng)突破了國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004－2020年)》確定的到2020年常住人口總量控制在1 800萬人的目標。如果將社會上散居未登記的和短期從外地來京探親訪友、旅游觀光等流動人口估算在內(nèi)，北京市實際承載的人口早已突破2 000萬人。如今的北京，交通擁堵不堪，醫(yī)院人滿為患，早教資源稀缺，“蝸居”成為時尚。更為嚴重的是［5］，目前的人口規(guī)模已經(jīng)接近北京的資源環(huán)境承載極限，致使水、電、氣等的供應常年緊張。全市年均可利用水資源僅為26億m3，實際年均用水約36億m3，超出部分依靠消耗水庫庫容、超采地下水及應急水源常態(tài)化維持。如果人口持續(xù)膨脹，南水北調(diào)的水量將被快速增長的人口所吞噬。

1．2 城市面貌千篇一律，野蠻拆遷橫行，土地型資本運作難以持續(xù)

高樓房、闊廣場、大草坪、寬馬路、立交橋，已經(jīng)成為我們對現(xiàn)代城市的解讀，成為中國城市的“標準像”。在一排排霸氣十足的“拆”字面前，千百年來所形成的地域文化和歷史遺存灰飛煙滅。雖然“沒有強拆就沒有城市化”被廣為詬病，2011年1月國務院通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》也取消了“行政強制拆遷”的內(nèi)容，但強拆亂象依然嚴重。究其根源，在于我國的城市化走上了一個土地型資本運作的模式。出讓土地已經(jīng)成了許多地方城市發(fā)展、政府財政收入的主要來源。這也導致了土地城市化速度大大快于人口城市化速度，為城市可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的隱患。

1．3 進城易，定居難，城鄉(xiāng)“二元社會”問題正演變?yōu)槌鞘袃?nèi)定居群體與流動群體“二元社會”問題

20世紀90年代中期，我國完全放開了城鄉(xiāng)間的人口流動限制，農(nóng)民工群體迅速增加，目前已經(jīng)達2．1億人。舉家外出、常年外出司空見慣。龐大的農(nóng)民工群體為城市的建設(shè)和繁榮做出了巨大的貢獻，同時自身也成為城市社會結(jié)構(gòu)中一個舉足輕重的組成部分。在全國城鎮(zhèn)人口中，流動群體所占比重達三成，在北京、上海、廣州等一線城市中則達四成。然而，一個不容忽視的事實是，絕大多數(shù)農(nóng)民工并未真正完全融入城市。廣大農(nóng)民工并非不想定居城市，只因他們受文化水平、專業(yè)技能等限制，大多只能在城市從事以體力勞動為主的低端工作，收入低、穩(wěn)定性差，高昂的城市生活成本面前，他們只能節(jié)衣縮食，蝸居于城中村、地下室、工棚之中，難以過上體面的生活;受戶籍限制，農(nóng)民工還不能與城里人一樣平等地享受城市公共服務，在政治生活和社會地位上處于劣勢;再有是中國人固有的戀土情結(jié)和社會關(guān)系的重構(gòu)，決定了農(nóng)民工在很長一段時間內(nèi)都必然與鄉(xiāng)村保持著千絲萬縷的聯(lián)系。城市化，正在將城鄉(xiāng)“二元社會”問題轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃?nèi)定居群體與流動群體“二元社會”問題。由于兩大群體居于同一地域空間，關(guān)系更為緊密、復雜，對社會的和諧穩(wěn)定也就帶來了更為嚴峻的考驗。

1．4 城市間惡性競爭，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，建立分工協(xié)作的機制任重道遠

在長三角，為了招商引資，各地區(qū)互不相讓，競相出臺優(yōu)惠政策，大力興建機場、港口，競爭達到了非常慘烈的程度，使大量資源內(nèi)耗。為遏制這種競爭，國務院在2008年9月專門出臺了《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》;在2010年6月發(fā)布的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中，也對各個城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點進行了詳細闡述，以避免惡性競爭的延續(xù)。同樣，在京津冀地區(qū)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與發(fā)展目標重疊的問題也很突出，根據(jù)有關(guān)研究［6］，目前環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平均相似系數(shù)為0．7以上。即使是同處廣東的珠三角地區(qū)，也面臨產(chǎn)業(yè)同構(gòu)困擾。根據(jù)廣東省情調(diào)查研究中心數(shù)據(jù)［7］，2007年“深莞惠”的同構(gòu)系數(shù)平均值達到了0．88，“珠中江”城市之間同構(gòu)系數(shù)的平均值為0．72。2010年8月廣東省發(fā)布珠三角產(chǎn)業(yè)新規(guī)劃，也是劍指產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。

2 走科學務實的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

城鎮(zhèn)化中所出現(xiàn)的上述問題，從根本上說是由于我國人多地少的國情、處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的特定階段、以及相對滯后的社會建設(shè)造成的。面向未來，我國應創(chuàng)新發(fā)展思路，走一條科學務實的城鎮(zhèn)化道路。所謂科學，是城市化發(fā)展要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，形成以大城市為依托，以中小城市為骨架，以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)、互補、可持續(xù)的城市發(fā)展格局。所謂務實，是城市化發(fā)展要遵循城市自身發(fā)展的規(guī)律，把著力保障和改善民生作為根本出發(fā)點和落腳點，切實解決城市化過程中出現(xiàn)的各種社會矛盾和問題。

2．1 堅持積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)方針，緩解地域中心城市人口壓力

小城市與小城鎮(zhèn)生活成本低，與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)聯(lián)系緊密，更易于使農(nóng)村剩余勞動力過上體面的生活，找到“家”的感覺，維系宗親關(guān)系，從而長期定居。我國應堅持積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略方針，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，努力培育因地制宜的產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，引導農(nóng)村剩余勞動力向以縣級市、縣城和條件優(yōu)越的建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步緩解地域中心城市的人口壓力。

2．2 創(chuàng)新農(nóng)村居民點用地管理制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)有機統(tǒng)一

農(nóng)村居民點用地遠大于城市建設(shè)用地，是我國建設(shè)用地的主體。近年來，隨著城市化發(fā)展，農(nóng)村常住人口不斷減少，但農(nóng)村居民點用地卻保持上升趨勢。農(nóng)村居民點用地布局混亂、粗放利用和“空心村”化，是實現(xiàn)我國土地資源集約、可持續(xù)利用的最大難點。我國應建立與戶籍制度改革相配套的農(nóng)村宅基地管理制度，采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施，把城市化和新農(nóng)村建設(shè)有機結(jié)合，努力釋放沉積于農(nóng)村的建設(shè)用地潛力。

2．3 加強城市規(guī)劃與管理的科學化，全力提升城市品位

城市發(fā)展規(guī)劃要符合地域經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律，合理確定城市開發(fā)邊界，防止大躍進式的城市化。城市建設(shè)要突出特色，保護地域文化和自然遺產(chǎn)，本著節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保原則，構(gòu)建綠色城市。城市管理要堅持以人為本，大力興建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務實施;在充分發(fā)揮公眾的積極性和創(chuàng)造性基礎(chǔ)上，著力預防和治理“城市病”。

2．4 建立跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)機制，破解惡性競爭與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)困局

要突破地域限制，建立跨區(qū)域的城市發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)，加快城市之間的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，減少競爭，促進合作，實現(xiàn)城市群內(nèi)各城市的優(yōu)勢互補、互惠共贏。如可考慮建立長三角、珠三角、京津冀城市群管理委員會。對于同處廣東省境內(nèi)的珠三角城市群，由廣東省副省級領(lǐng)導干部兼任管委會主任，對于跨省市的長三角和京津冀城市群，則由中央政府領(lǐng)導干部兼任管委會主任。

2．5 促進公共服務均等化，消除新老“二元”社會問題

加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口在就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學等方面面臨的不平等問題，探索“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的流動人口服務管理新模式，使那些常年在城里打工，有穩(wěn)定收入和固定住所的農(nóng)民工盡快完全融入城市。加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，進一步作實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)跨省可接續(xù);加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。

3 結(jié)束語

作為一個占全球人口總量近1/5的大國，中國的城鎮(zhèn)化道路選擇既關(guān)系到本國的經(jīng)濟社會發(fā)展，也將對全球產(chǎn)生重要影響。城鎮(zhèn)化不僅帶來了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)住宅的投資需求，而且大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和生活方式變革還創(chuàng)造了巨大的消費需求，成為中國經(jīng)濟持續(xù)較快增長的強勁動力?？梢钥隙ǖ氖?，未來10－20年，城鎮(zhèn)化仍將在推動我國經(jīng)濟增長中發(fā)揮極其重要的作用，從而為全球經(jīng)濟增長發(fā)揮重要的帶動作用。正如諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨所說，21世紀影響世界的兩件大事，一是中國的城鎮(zhèn)化，二是美國的高科技。

在肯定城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長具有重要帶動效應的同時，我們也要深刻地認識到，城鎮(zhèn)化對我國的可持續(xù)發(fā)展也正在帶來越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。從資源環(huán)境角度看，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化需要以大量的能源消耗為支撐，這勢必將導致溫室氣體排放總量持續(xù)增加。從當前國際氣候變化談判的趨勢看，我國正在承受越來越大的碳減排壓力，本應獲得的碳排放空間正在被大大壓縮，我國可能需要在未來20年左右的時間里走完城鎮(zhèn)化所必須的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，這對我們是一個巨大的考驗。另外，從社會發(fā)展階段看，我國目前已經(jīng)進入中等收入國家行列，這一時期是快速發(fā)展中積聚的矛盾集中爆發(fā)、自身體制與機制的更新進入臨界的時期，快速的城鎮(zhèn)化無疑將進一步加大妥善解決上述矛盾和問題的難度。為此，我們要根據(jù)新的問題和形勢對城鎮(zhèn)化道路進行不斷地探索和深入地研究。

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Rethinking and Countermeasures on China's Urbanization Road

ZHOU Yuan SUN Xin-zhang
(The Administrative Center for China's Agenda 21，Beijing 100038，China)

China's urbanization is in the rapid growth since the Reform and Opening-up．The urbanization rate increased from 17．92%to 49．95%during 1978 to 2010．China has formed three huge urban agglomerations and a number of local urban agglomerations are forming．The rapid urbanization，especially the formation of urban agglomeration accelerates China's economic and social development and international competitiveness enhancement．However，it also brings outstanding sustainable development issues．Mainly problems include that 1)excessive population expansion，outbreak of city diseases，and economic growth contrary to livability;2)urban landscape is monotonous，brutal house demolition of rampant，and unsustainable land-based capital operation;3)entering city easily but settling down difficult，and the“dual society”issue between urban and rural areas is evolving into the“dual society”issue between settled population and transient population in city;and 4)vicious competition and homogeneous industrial structure among cities，and the establishment of mechanisms for division of work still has long way to go．Based on these，this paper presents countermeasures to promote China's urbanization in the next ten years:to actively develop small cities and small towns for easing the population pressure on the central city area，to innovate rural residential land use management system for integration of rural development and urbanization，to strengthen urban planning and management for improvement of urban quality，to establish cross-city coordination mechanism for breaking the vicious competition and homogeneous industrial structure，and to promote equalization of public services for solving the old and new“dual society”problems．

urbanization;Reform and Opening-up;rethinking;countermeasure

F291

A

1002－2104(2012)04－0056－04

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．04．011

2011－12－06

周元，研究員，主要研究方向為科技戰(zhàn)略與政策。

國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃項目(編號:2010CB955205)。

(編輯:李 琪)