趙衛(wèi)星 (吉林省遼源市司法局黨委書記、局長 吉林遼源 136200) ■文

關(guān)于調(diào)處當(dāng)前復(fù)雜社會矛盾糾紛的思考

趙衛(wèi)星 (吉林省遼源市司法局黨委書記、局長 吉林遼源 136200) ■文

當(dāng)前，社會矛盾糾紛紛繁復(fù)雜，涉及的政策性、法律性、專業(yè)性越來越強，有效調(diào)處化解社會矛盾糾紛，需要創(chuàng)新社會管理，在大力加強人民調(diào)解工作的同時，建立以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和主導(dǎo)，與行政調(diào)解、司法調(diào)解緊密結(jié)合的聯(lián)調(diào)聯(lián)動大調(diào)解工作格局。

一、實現(xiàn)人民調(diào)解組織全覆蓋，為建立大調(diào)解格局打牢基礎(chǔ)

人民調(diào)解是行政調(diào)解、司法調(diào)解的基礎(chǔ)，在三調(diào)聯(lián)動中起著排查糾紛、預(yù)防糾紛、化解糾紛的主導(dǎo)作用。為此，遼源市司法局啟動開展了“依法維穩(wěn)·司法先行，大建設(shè)、大排查、大調(diào)處”活動。在第一季度舉全市兩級司法行政部門之力，打一場建立人民調(diào)解組織攻堅戰(zhàn)。對村、社區(qū)人民調(diào)解組織進行調(diào)整、充實。在專業(yè)、行業(yè)和百人以上的企事業(yè)單位全部建立調(diào)解組織，已建立各類人民調(diào)解組織1214個，選聘人民調(diào)解員5384名，形成縱向到底，縱向垂直指導(dǎo);橫向聯(lián)通，橫向聯(lián)合調(diào)解;縱橫交織、貫通有序的人民調(diào)解防護網(wǎng)。實現(xiàn)了人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋。做到“四有”，達到“四無”，保證“四個第一”。即：做到有人群的地方就有調(diào)解組織，有糾紛苗頭就有調(diào)解信息員報告，有糾紛的發(fā)生就有調(diào)解員出現(xiàn)，有調(diào)解員就有調(diào)解志愿者參加;達到無盲區(qū)，無盲點，無空檔，無斷帶;保證第一時間發(fā)現(xiàn)矛盾，第一時間身臨現(xiàn)場，第一時間調(diào)解糾紛，第一時間上報信息，為建立大調(diào)解格局打牢了基礎(chǔ)。

二、調(diào)處當(dāng)前復(fù)雜矛盾糾紛迫切需要設(shè)立調(diào)處中心

當(dāng)前，遼源市正處于“三個轉(zhuǎn)型”的全面變革時期，隨著改革的進一步深入和經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，各種社會矛盾和問題凸顯，表現(xiàn)出很多新的特點，主要是：個人與組織、群眾與干部的矛盾不斷增多;由個體相互聯(lián)動而聚合的矛盾不斷增多;矛盾糾紛越來越復(fù)雜，不穩(wěn)定因素大量存在。上述問題對調(diào)處化解矛盾糾紛提出了更高的要求。目前，我市有專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織198個，其中市一級22個，分布在公安、衛(wèi)生、勞動人事 、工商、住房城建、國土、環(huán)保、教育、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、交通、法院等部門。今年第一季度，全市專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織共調(diào)處各類矛盾糾紛827件，為維護全市社會穩(wěn)定做出了貢獻。但是，單一的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自分兵為戰(zhàn)的格局，已經(jīng)不能適應(yīng)調(diào)處復(fù)雜矛盾糾紛的需要。以往一些纏訪、多頭訪、重復(fù)訪等矛盾糾紛，有很大成分是分頭分階段處理、環(huán)節(jié)過多、給當(dāng)事人導(dǎo)入多種處理結(jié)果的信息，提高了當(dāng)事人的期望值，以致久拖不決，甚至使簡單的糾紛越來越復(fù)雜。因此，亟需建立多元化糾紛解決機制，設(shè)立集人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解于一體的社會矛盾糾紛調(diào)處中心，建立大調(diào)解工作格局。

三、調(diào)處中心是有效調(diào)處矛盾糾紛的大調(diào)解平臺

一是能夠充分整合資源。專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織和行政部門工作人員、法官、法律援助律師、人大代表、政協(xié)委員、專家代表進入調(diào)處中心，可綜合利用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、專家評議聽證等多種手段調(diào)處各類矛盾糾紛，充分發(fā)揮《人民調(diào)解法》規(guī)定的法院對人民調(diào)解的指導(dǎo)作用和司法確認作用，減少訴求環(huán)節(jié)。整合了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的人力、物力、財力資源，增強了調(diào)解工作合力。

二是能夠?qū)崿F(xiàn)“三調(diào)”對接聯(lián)動效能。專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織及行政部門工作人員、法官集中進入調(diào)處中心，達到了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和主導(dǎo)，與行政調(diào)解和司法調(diào)解的緊密結(jié)合，從而建立了“三調(diào)”聯(lián)調(diào)聯(lián)動機制，實行接待、調(diào)處、督辦一條龍的“一站式”服務(wù)，既達到矛盾糾紛快立案、快調(diào)處、快結(jié)案、快履行的目的，又達到有效化解糾紛、減少訴訟、促進和諧的功效，把大調(diào)解工作充分落到了實處。

三是能夠保證客觀公正。各種矛盾糾紛集中在調(diào)處中心，一把尺子、一個標(biāo)準、一體解決、一個結(jié)果，既避免了各自為政，又省略了中間環(huán)節(jié);既排除了干擾，又防止了誤導(dǎo)。從程序上、實體上都保證了調(diào)處工作的客觀公正，解決了單一調(diào)解可能發(fā)生傾向單方利益的問題。同時，調(diào)處中心統(tǒng)一接受人大政協(xié)監(jiān)督、檢察機關(guān)法律監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等全方位監(jiān)督，保證調(diào)處中心工作健康發(fā)展。

四、秉承法治理念建立調(diào)處中心的工作體制和運行機制

從調(diào)處社會矛盾糾紛的功能配置、方式方法上分析論證，主要存在兩種體制機制，一種是注重行政手段，依靠行政方式解決矛盾;一種是注重法治力量，依法調(diào)處化解矛盾。從近幾年的實踐中，我們看到，有的地區(qū)存在過多依賴行政方式解決糾紛的傾向，黨委政府站到了解決糾紛的第一線。這不僅增加了糾紛解決的成本，還削弱了法治作用的發(fā)揮，必然導(dǎo)致行政方式解決糾紛數(shù)量增加，法律途徑解決糾紛數(shù)量減少，公眾也就不再信賴法治，這是惡性循環(huán)。要想達到良性循環(huán)，必須走法治化道路。依法治國是我國的基本方略，在實踐中，大部分糾紛是法律糾紛，解決之道自然應(yīng)該主要依靠法治，通過法治方式，依靠法治力量，有效預(yù)防化解社會矛盾。因此，遵從法治理念，最優(yōu)化設(shè)置我市社會矛盾糾紛調(diào)處中心的模式，應(yīng)當(dāng)是，從機構(gòu)設(shè)置上，實行黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)、政府職能部門分工負責(zé)，相互配合，注重依法進行管理指導(dǎo)協(xié)調(diào)的工作體制。從調(diào)處機制上，綜合發(fā)揮利用人民調(diào)解的基礎(chǔ)作用，行政調(diào)解的行政措施，司法調(diào)解的司法保障作用，實行“三調(diào)”聯(lián)調(diào)聯(lián)動機制。從調(diào)處程序上，調(diào)處中心組織律師全程提供法律服務(wù)，聘請人大代表、政協(xié)委員、專家進行論證聽證，對接待受理調(diào)查調(diào)處各個環(huán)節(jié)各項工作進行全程督導(dǎo)。從調(diào)處方法上，實行調(diào)處中心內(nèi)的初調(diào)、雙調(diào)、三調(diào)，“三級”調(diào)處結(jié)案方法。從監(jiān)督機制上，統(tǒng)一接受人大政協(xié)監(jiān)督、檢察機關(guān)法律監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等全方位監(jiān)督。實行一個窗口接待受理，在一個中心，用一把尺子、一個標(biāo)準、得出一個結(jié)果的運行機制。以公開、公正、公平的調(diào)處程序和機制，調(diào)處化解社會矛盾，達到案結(jié)事了人和的目的。

五、設(shè)立調(diào)處中心的總體設(shè)想

(一)調(diào)處中心的組織體系

按照中央確定的社會管理創(chuàng)新實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與”的方針和依靠法治化解社會矛盾的基本原則，成立市級社會矛盾糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組。建議組長由市委常委政法委書記擔(dān)任，副組長由市政府副市長擔(dān)任，成員由相關(guān)職能部門和行政部門組成。下設(shè)辦公室，辦公室主任由市政法委常務(wù)副書記和司法局局長、信訪局局長兼任。

調(diào)處中心管理服務(wù)人員從負有指導(dǎo)管理職責(zé)的司法局、信訪局等部門調(diào)劑解決。主要負責(zé)調(diào)處中心接待受理、督辦指導(dǎo)、內(nèi)部管理服務(wù)等工作。調(diào)處中心應(yīng)設(shè)接待受理大廳和候訪區(qū)，若干個調(diào)解室和局長接訪室、市領(lǐng)導(dǎo)接待區(qū)。

(二)調(diào)處中心的職責(zé)

調(diào)處中心是代表市委市政府調(diào)處社會矛盾糾紛的機構(gòu)，應(yīng)全面承擔(dān)起受理、調(diào)處、化解社會矛盾糾紛的各項責(zé)任，做到矛盾“不上推、不下卸”，所有矛盾糾紛在調(diào)處中心一體解決，使黨政領(lǐng)導(dǎo)從處理糾紛的繁雜事務(wù)中解脫出來，集中精力抓發(fā)展、謀全局。為此，調(diào)處中心應(yīng)承擔(dān)以下職責(zé)：

一是承擔(dān)對矛盾糾紛的接待受理職責(zé);二是承擔(dān)對矛盾糾紛調(diào)處化解職責(zé);三是承擔(dān)對涉案部門的協(xié)調(diào)職責(zé);四是承擔(dān)對市直其他部門和縣區(qū)的社會矛盾糾紛調(diào)處指導(dǎo)職責(zé);五是承擔(dān)對各種社會矛盾糾紛的排查預(yù)防職責(zé);六是承擔(dān)對社會矛盾糾紛的分析研判預(yù)警職責(zé);七是承擔(dān)對亂作為、不作為、慢作為致使矛盾糾紛多發(fā)地區(qū)、部門、單位提出責(zé)任追究的建議并實行“一票否決”的職責(zé);八是承擔(dān)對無理訪、纏訪、鬧訪予以規(guī)勸，情節(jié)嚴重者建議治安處罰的職責(zé);九是承擔(dān)對重大矛盾糾紛的分析報告、跟蹤調(diào)查職責(zé);十是承擔(dān)對進駐人員的管理考核職責(zé)。

(三)進駐部門、人員和職責(zé)

從實際出發(fā)，選擇矛盾糾紛相對集中的行政部門 (首批進駐的行政部門是衛(wèi)生局、人力資源和社會保障局、教育局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、公用事業(yè)局、交通運輸局)和法院、檢察院、法律援助機構(gòu)進駐調(diào)處中心，對應(yīng)設(shè)立調(diào)解室，每個調(diào)解室由相應(yīng)的部門選派1名熟悉本部門業(yè)務(wù)的人員，并選聘1名專職人民調(diào)解員，同時調(diào)處中心選配1名人民調(diào)解員，組成調(diào)解室，常駐調(diào)處中心。進駐人員歸屬調(diào)處中心管理考核，原則上滿1年方可輪換，進駐人員的組織關(guān)系轉(zhuǎn)入調(diào)處中心。對進駐調(diào)處中心的部門實行動態(tài)管理，調(diào)處中心負責(zé)每月進行一次各部門糾紛案件的統(tǒng)計分析，根據(jù)糾紛案件數(shù)量協(xié)商調(diào)整各部門的進駐和退出。

1、法院職責(zé)：接待、受理、調(diào)處當(dāng)事人與法院、當(dāng)事人與法官之間的矛盾糾紛;指導(dǎo)人民調(diào)解，參與論證調(diào)處各類重大疑難矛盾糾紛;成立駐調(diào)處中心法庭，即時辦理人民調(diào)解協(xié)議的司法確認、接受其他部門的矛盾糾紛進入司法調(diào)解和銜接轉(zhuǎn)入訴訟程序等。

2、檢察院職責(zé)：設(shè)立檢察服務(wù)站，承擔(dān)接待和受理其他部門涉及檢察幫助的服務(wù);對調(diào)處工作進行法律監(jiān)督。

3、各行政部門職責(zé)：負責(zé)接待、受理、調(diào)處涉及本部門的矛盾糾紛。

4、法律援助中心職責(zé)：全程提供法律咨詢、法律意見、法律服務(wù)。

(四)調(diào)處中心的運行機制

總體運行機制是：統(tǒng)一接待受理、分類分級調(diào)處、專家綜合評判、三調(diào)終調(diào)結(jié)案、全程督辦指導(dǎo)。具體工作流程有10項：(1)統(tǒng)一接待受理;(2)聯(lián)合調(diào)查初調(diào)，由該行業(yè)調(diào)解室調(diào)查初調(diào)，行業(yè)調(diào)解室由2名人民調(diào)解員和1名行政部門工作人員組成;(3)組織論證，行業(yè)調(diào)解室會同律師、專家研究論證，提出論證意見; (4)進行雙調(diào)聯(lián)調(diào)，參考論證意見，由行業(yè)調(diào)解室會同專家、律師組織進行;(5)組織聽證，“雙調(diào)”未成，由調(diào)處中心引入法官、專家、人大代表、政協(xié)委員舉行聽證; (6) “三調(diào)”聯(lián)調(diào)，參考聽證結(jié)果，由中心組織進行，行業(yè)調(diào)解室、法官、律師共同參與;(7)簽訂協(xié)議，調(diào)處成功的簽訂制作調(diào)解協(xié)議;(8)司法確認，由駐調(diào)處中心法庭審查出具司法調(diào)解書;(9)綜合分析報告，調(diào)解不成的形成綜合分析報告銜接轉(zhuǎn)入訴訟程序，特殊難以協(xié)調(diào)的重大糾紛呈報政府常務(wù)會討論決定;(10)跟蹤回訪。設(shè)立綜合調(diào)解室，重點負責(zé)未進駐調(diào)處中心各部門的重大疑難糾紛的調(diào)處和參與“三調(diào)”聯(lián)調(diào)。實行“一個窗口”受理、“一站式”調(diào)處、全程督辦指導(dǎo)，使調(diào)處中心既是糾紛“起點接收站”也是糾紛“終點化解站”，做到矛盾“不上推”、“不下卸”，確保矛盾糾紛在調(diào)處中心得到有效化解，達到案結(jié)事了人和的目的。要把調(diào)處中心建成社會矛盾糾紛的匯聚接收平臺、研判預(yù)警平臺、綜合調(diào)處平臺、有效化解平臺，把調(diào)處中心建成黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁，建成為民辦實事的窗口。

(責(zé)任編輯 張文靜)