● 田永坡 蔡學(xué)軍 周 姣

進(jìn)入21世紀(jì)，世界各國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從資本、技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到當(dāng)前對(duì)人力資源的競(jìng)爭(zhēng)。以掌握前沿知識(shí)、高端技術(shù)的高科技人才是提高科技創(chuàng)新能力的重要因素，世界各國(guó)一直非常重視高科技人才的引進(jìn)。

作為發(fā)展中的人力資源大國(guó)，我國(guó)應(yīng)該高度重視人力資源的開(kāi)發(fā)與引進(jìn)，大量吸收高科技人才，增進(jìn)本國(guó)的科技水平與競(jìng)爭(zhēng)力。2010年5月，全國(guó)人才工作會(huì)議發(fā)布了《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，確立了未來(lái)10年內(nèi)我國(guó)人才發(fā)展的指導(dǎo)方針：服務(wù)發(fā)展、人才優(yōu)先、創(chuàng)新機(jī)制、高端引領(lǐng)、整體開(kāi)發(fā)。我們有必要總結(jié)世界各國(guó)這方面的政策，并結(jié)合國(guó)情加以吸收和借鑒。

一、各國(guó)引進(jìn)高科技人才策略

1.制定和不斷修改簽證移民法案，放寬高科技人才引進(jìn)條件

在澳大利亞、加拿大、美國(guó)、新西蘭等西方各國(guó)，通常通過(guò)簽證和移民制度來(lái)吸引高科技人才?？梢詫⑵浯致缘胤譃閮深?lèi)：一類(lèi)被稱(chēng)為“移民驅(qū)動(dòng)型”（immigrant driven），頒發(fā)給在某一領(lǐng)域有特殊才能的人士，對(duì)是否得到引進(jìn)國(guó)工作機(jī)會(huì)不做限制；另一類(lèi)是“雇傭驅(qū)動(dòng)型”（employer driven），通過(guò)頒發(fā)簽證引進(jìn)，條件是已在本國(guó)得到工作機(jī)會(huì)。例如，美國(guó)于1990年開(kāi)始實(shí)施H—IB簽證制度是典型的雇傭型簽證，有效期為六年，旨在引進(jìn)急缺的高級(jí)人才在美長(zhǎng)期工作。簽證每年都有配額限制，政府可以根據(jù)市場(chǎng)需求形勢(shì)隨時(shí)調(diào)整配額數(shù)。最初每年平均發(fā)放6.5萬(wàn)張，1999—2000年增加至11.5萬(wàn)張，2001年增至20萬(wàn)張。近幾年因需求的下降，H—IB簽證的數(shù)量有所降低。與此同時(shí)，美國(guó)還有其他簽證制度來(lái)滿足各行業(yè)高技能人才的引進(jìn)。如為跨國(guó)公司內(nèi)部需調(diào)動(dòng)的經(jīng)理或職員設(shè)置的L1簽證、國(guó)際地區(qū)的運(yùn)動(dòng)員或演藝人士的P簽證、具有特殊工作才能人士的O簽證等。

法國(guó)在2006年7月通過(guò)新法案，實(shí)行“優(yōu)秀人才居留證”政策：只需向當(dāng)?shù)鼐炀痔岢錾暾?qǐng)并獲得批準(zhǔn)，便可留居法國(guó)三年，到期可延長(zhǎng)。相比傳統(tǒng)法案需要留法五年、掌握法語(yǔ)并擁有一份穩(wěn)定的工作才可申請(qǐng)?jiān)诜ㄩL(zhǎng)期居留，新法案放寬了對(duì)人才居法時(shí)間、語(yǔ)言和工作的要求，為國(guó)外高層次人才創(chuàng)造了更多留法的機(jī)會(huì)。

2009年5月25日，歐盟成員國(guó)正式通過(guò)了“藍(lán)卡”計(jì)劃?！八{(lán)卡”的有效期先是兩年，旨在吸引各國(guó)的高技術(shù)人才。持“藍(lán)卡”的移民的工資必須明顯高于歐盟各國(guó)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。幾年后，持有者可以得到整個(gè)歐盟地區(qū)通用的無(wú)限期居留許可。同時(shí)，在歐盟國(guó)家上學(xué)的留學(xué)生畢業(yè)后留在歐盟工作，也可以申請(qǐng)“藍(lán)卡”。

2.設(shè)立科研基金、建立高額薪酬制

研究表明，報(bào)酬和獎(jiǎng)金因素是高科技人才考慮移民與否的最重要因素，各國(guó)紛紛設(shè)立各種基金與獎(jiǎng)項(xiàng)以吸引高科技人才的到來(lái)。高額獎(jiǎng)金的引進(jìn)模式主要集中在科研和學(xué)術(shù)交流領(lǐng)域，如德國(guó)的保羅獎(jiǎng)。該獎(jiǎng)項(xiàng)是德國(guó)聯(lián)邦教育與研究部設(shè)立的“德國(guó)政府未來(lái)投資項(xiàng)目基金”的一部分，其特點(diǎn)在于獎(jiǎng)金豐厚，最高數(shù)額可達(dá)230萬(wàn)歐元，是諾貝爾獎(jiǎng)金的一倍多，且獲獎(jiǎng)人員可獨(dú)立支配獎(jiǎng)金。

除獎(jiǎng)金制度外，德國(guó)與其他各國(guó)也一直持續(xù)對(duì)科研加大投資力度，確?？蒲袡C(jī)構(gòu)資金的充足。2008年以來(lái)，德國(guó)聯(lián)邦教研部的國(guó)際科技合作經(jīng)費(fèi)投入保持了持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，2010年國(guó)際科技合作經(jīng)費(fèi)總預(yù)算達(dá)到2.61億歐元。在歐盟第七框架研究計(jì)劃實(shí)施的前兩年中，德國(guó)聯(lián)邦政府所承擔(dān)的研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比例約為19.6%。在瑞典與北歐四國(guó)組成的北歐委員會(huì)中，瑞典承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例最高，達(dá)31.7%。加拿大則通過(guò)設(shè)立國(guó)際聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)基金，用于支持在加拿大建立國(guó)際先進(jìn)研究基礎(chǔ)設(shè)施。

在韓國(guó)、新加坡等地區(qū)，政府不但對(duì)海外人才給予各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)與高薪待遇，還為其提供優(yōu)越的生活條件。我國(guó)香港地區(qū)則在2006年推出“優(yōu)秀人才入境計(jì)劃”，符合條件的人才可以直接攜帶家屬赴港居留一年，且計(jì)劃中的人員在連續(xù)工作7年后就可以獲得香港的永久居留權(quán)。

3.加強(qiáng)科技立法，實(shí)行配套的經(jīng)濟(jì)政策

科學(xué)與科技方面的立法直接影響著高級(jí)研究人員的流動(dòng)，尤其體現(xiàn)在尖端的生命科學(xué)領(lǐng)域，如克隆、骨髓干細(xì)胞的研究等。在一些歐洲國(guó)家，尤其是英國(guó)、瑞典、芬蘭、荷蘭，此類(lèi)研究的立法相對(duì)寬松和自由，吸引了大批科學(xué)尖端領(lǐng)域的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，相應(yīng)這些國(guó)家在此類(lèi)研究領(lǐng)域內(nèi)也處于領(lǐng)先地位。

其次，許多國(guó)家對(duì)外來(lái)優(yōu)秀人才實(shí)行減稅政策。在丹麥、荷蘭、瑞典、英國(guó)、加拿大魁北克省，外國(guó)專(zhuān)家在定居的前三年可以享受減稅優(yōu)惠。目前，位于芬蘭的國(guó)外高技能人才可以連續(xù)十年減免三成個(gè)人所得稅，英國(guó)的非長(zhǎng)期居住人才可以通過(guò)法律申請(qǐng)退稅。

4.加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外各組織間的交流與合作

各國(guó)十分重視國(guó)際間的交流與合作。2008年9月，歐盟正式提出了《國(guó)際科技合作的歐洲戰(zhàn)略框架》文件。2010年3月，英國(guó)研究理事會(huì)《國(guó)際合作戰(zhàn)略》提出，鼓勵(lì)英國(guó)優(yōu)秀本國(guó)研究人員參與國(guó)際合作，提高國(guó)際合作研究的價(jià)值和影響。2008年，德國(guó)聯(lián)邦政府也提出科技國(guó)際化四大戰(zhàn)略目標(biāo)：“加強(qiáng)研究合作、發(fā)掘創(chuàng)新潛力、加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家合作、承擔(dān)國(guó)際義務(wù)和應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。”

政府、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)在國(guó)際交流與合作中發(fā)揮了重要的作用。例如，大量由政府創(chuàng)辦的科技園設(shè)施齊全，交通便利，創(chuàng)業(yè)者能享受到各國(guó)政府減免稅收等優(yōu)惠政策。通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)化工業(yè)園區(qū)、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境等措施，有效地吸引高科技人才歸國(guó)創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，政府也會(huì)大力支持高校與科研機(jī)構(gòu)的研究活動(dòng)。德國(guó)政府積極參與與開(kāi)展基礎(chǔ)領(lǐng)域大科學(xué)研究的國(guó)際合作，推行“伽利略計(jì)劃”“人類(lèi)基因組計(jì)劃”等研究課題，科研機(jī)構(gòu)之間的合作甚至已經(jīng)超越了國(guó)家主體。2009年，歐盟與美國(guó)開(kāi)展超物質(zhì)黑洞的合作研究，成立能源部長(zhǎng)理事會(huì)并致力推動(dòng)雙方在能源安全、市場(chǎng)、研究及發(fā)展清潔和環(huán)境友好型能源等領(lǐng)域的合作，進(jìn)一步促進(jìn)人才的流通，提高人力資源使用效率。

企業(yè)也是國(guó)際間交流和促進(jìn)高科技人才流動(dòng)的重要主體之一。2005年在美國(guó)的研究與開(kāi)發(fā)投資中，企業(yè)的研究與開(kāi)發(fā)占到四分之三。美國(guó)著名的貝爾實(shí)驗(yàn)室一直是世界上研究開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新最多的研究機(jī)構(gòu)，幾十年來(lái)已產(chǎn)生7位諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，平均每天產(chǎn)生一項(xiàng)專(zhuān)利。美國(guó)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者中，很多是從世界各地移居美國(guó)的科學(xué)家獲得的?？鐕?guó)公司也在各國(guó)設(shè)立科研機(jī)構(gòu)，微軟、摩托羅拉、朗訊科技等在中國(guó)皆設(shè)有研究機(jī)構(gòu)。以色列則通過(guò)實(shí)施《鼓勵(lì)資本投資法》和《鼓勵(lì)工業(yè)研究與開(kāi)發(fā)法》，吸引跨國(guó)公司在以色列投資和設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)。目前微軟、摩托羅拉、惠普、英特爾等眾多跨國(guó)公司都在以色列設(shè)有高水平研發(fā)中心。

5.加大教育投入力度，積極吸納留學(xué)生

研究表明，政府在教育領(lǐng)域每增加一萬(wàn)美元的投入，在爭(zhēng)奪高層次人才市場(chǎng)上可提升20~40%的成功幾率。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，勞動(dòng)力受教育的平均時(shí)間增加一年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值就會(huì)增加9%。根據(jù)舒爾茨計(jì)算,教育資本在增加國(guó)民收入中做出貢獻(xiàn)的比率是33%。因此，加大對(duì)教育的投入力度，吸引留學(xué)生在本國(guó)工作，也是提升人力資本的重要措施之一。

2004年10月，英國(guó)政府推行“理工科畢業(yè)生留英計(jì)劃”，允許在英國(guó)高等教育或繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)取得相應(yīng)資格的非歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家的學(xué)生在完成學(xué)業(yè)后，可以有一年的求職期，從緩解英國(guó)科技人才不足的問(wèn)題。2007年2月，進(jìn)一步推出了“國(guó)際畢業(yè)生計(jì)劃”，此計(jì)劃不限專(zhuān)業(yè)，允許在英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)完成大學(xué)或以上學(xué)業(yè)的留學(xué)生在英國(guó)工作一年。

在法國(guó)，高等教育和科研部為學(xué)生提供各項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金，鼓勵(lì)法國(guó)學(xué)生出國(guó)接受教育，計(jì)劃到2020年實(shí)現(xiàn)20%的大學(xué)畢業(yè)生有在國(guó)外學(xué)習(xí)的經(jīng)歷。新加坡政府也設(shè)立“總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金”、“公共服務(wù)獎(jiǎng)學(xué)金”獎(jiǎng)勵(lì)成績(jī)優(yōu)異學(xué)生，并選派大批優(yōu)秀學(xué)生出國(guó)深造。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本在2007年度用于培養(yǎng)各領(lǐng)域高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才的總預(yù)算達(dá)到600.38億日元，比上年增加29.73億日元，其中對(duì)博士研究生等青年學(xué)者的資助預(yù)算為346.79億日元。各國(guó)不遺余力加大對(duì)教育的投入，旨在挖掘潛在的人力資源，同時(shí)也促進(jìn)了世界范圍內(nèi)的人才交流。

6.激勵(lì)與吸引本國(guó)海外人員歸國(guó)

加拿大、新西蘭、美國(guó)是傳統(tǒng)上的人才聚居的國(guó)家，而德國(guó)、法國(guó)，則存在人才流失的問(wèn)題。因此，爭(zhēng)取本國(guó)流失在海外的高科技人才回國(guó)是世界范圍內(nèi)普遍關(guān)心的問(wèn)題。

調(diào)查表明，在影響本國(guó)人員歸國(guó)的選擇因素中，薪金和報(bào)酬已經(jīng)不是最重要因素。高科技人才往往更注重其回國(guó)研究工作的內(nèi)容、工作環(huán)境、獲得先進(jìn)設(shè)備的渠道等涉及研究開(kāi)展的核心條件。因此，在引進(jìn)本國(guó)海外人員回國(guó)時(shí)，更應(yīng)注重創(chuàng)造國(guó)內(nèi)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)好的工作和科研環(huán)境。印度政府為吸引海外人才歸國(guó)創(chuàng)業(yè)，在全國(guó)設(shè)立軟件園區(qū)并給予軟件園區(qū)內(nèi)的企業(yè)一系列優(yōu)惠條件，如放寬外資政策、允許外商控股或獨(dú)自、享受稅收優(yōu)惠等，吸引了大批印裔人才歸國(guó)工作。

與此同時(shí)，各國(guó)盡力擴(kuò)充人才引進(jìn)渠道。例如，韓國(guó)直接到海外招攬本國(guó)人才歸國(guó)，派出專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)家代表團(tuán)做推介工作。同時(shí)，還在美國(guó)、日本、西歐等地設(shè)立“韓國(guó)科學(xué)家工程師協(xié)會(huì)”，以與外流人才保持廣泛聯(lián)系。而對(duì)于回國(guó)的人才則采取多種激勵(lì)措施幫助其開(kāi)展工作，現(xiàn)在60%的韓國(guó)留學(xué)生學(xué)成后都會(huì)回國(guó)工作。

二、對(duì)我國(guó)的啟發(fā)與借鑒

在目前各國(guó)的人才引進(jìn)戰(zhàn)略中，可以粗略地將影響人才引進(jìn)的因素分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是指在現(xiàn)行的政治體制下，政府運(yùn)用立法、行政、經(jīng)濟(jì)等具體技術(shù)性手段，制定有利于人才引進(jìn)的具體政策。這類(lèi)因素的特點(diǎn)是見(jiàn)效快、周期短、調(diào)整靈活，政府可隨時(shí)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要調(diào)整政策，吸引更多的人才。此類(lèi)因素可稱(chēng)為技術(shù)性問(wèn)題（Technical Issues）。如上文所提到的移民制度、獎(jiǎng)金報(bào)酬制度、稅收政策等；另二類(lèi)因素可稱(chēng)為結(jié)構(gòu)性問(wèn)題 （Structural Issues），即與各國(guó)具體的歷史文化傳統(tǒng)、宗教信仰、習(xí)慣、語(yǔ)言等密切相關(guān)的因素。它的政策形成周期較長(zhǎng)，見(jiàn)效也比較慢。如加強(qiáng)國(guó)際組織間的合作、改進(jìn)教育體制，以及改善文化與國(guó)際形象等。一般來(lái)說(shuō)，一國(guó)的人才政策需要同時(shí)對(duì)技術(shù)性問(wèn)題與結(jié)構(gòu)性進(jìn)行調(diào)整，雙管齊下，齊頭并進(jìn)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政府的引導(dǎo)作用，完善高科技人才引進(jìn)的相關(guān)政策。

1.完善人才引進(jìn)的移民、簽證制度

我國(guó)一直沒(méi)有建立完善的移民制度，因此首先要加強(qiáng)人才工作的法制建設(shè)，完善我國(guó)的移民與簽證制度。應(yīng)著重考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是是否承認(rèn)雙國(guó)籍問(wèn)題。在中國(guó)工作的外籍人員目前不能參加社會(huì)保障、也不能參體制內(nèi)的職稱(chēng)評(píng)選，這些限制不利于激發(fā)海外人員工作的積極性，也給在華外籍高科技人才增添了生活和工作上的困難。二是可以參照美國(guó)、歐盟，實(shí)行“綠卡”制度，以便海外高級(jí)人才實(shí)現(xiàn)在華的長(zhǎng)期居留與永久居留。2004年頒發(fā)的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》資格條件太高，限制比較嚴(yán)格，效果并不理想。為了引進(jìn)更多的高科技人才，我國(guó)必須進(jìn)一步放寬移民、簽證制度，給海外高科技人才來(lái)中國(guó)工作創(chuàng)造便利。

2.加大科研投資，增強(qiáng)學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新能力

政府應(yīng)加大對(duì)學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的科研支持。對(duì)于高校與各科研機(jī)構(gòu)應(yīng)提供充足的研發(fā)資金，設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)性基金或獎(jiǎng)項(xiàng)制度，激勵(lì)科研人員的研究，并促進(jìn)高校與科研機(jī)構(gòu)研究成果的轉(zhuǎn)化。對(duì)于企業(yè)應(yīng)注重增強(qiáng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)能力的國(guó)際化，對(duì)創(chuàng)新力強(qiáng)的企業(yè)可以實(shí)行研發(fā)補(bǔ)助或稅收優(yōu)惠，重點(diǎn)支持具有較強(qiáng)科技競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)參與國(guó)際的競(jìng)爭(zhēng)與合作。目前，微軟、摩托羅拉、朗訊科技等跨國(guó)公司皆在中國(guó)設(shè)立研究機(jī)構(gòu)，吸引了大批優(yōu)秀的高科技人才。2010年8月，IBM、美國(guó)伊頓公司、AECOM與中信國(guó)安、福田汽車(chē)、大洋電機(jī)組成了“可持續(xù)新能源國(guó)際聯(lián)盟”，這有助于提高我國(guó)汽車(chē)研發(fā)技術(shù)，也有助于為我國(guó)培養(yǎng)一批具有先進(jìn)技術(shù)的管理理念的高科技人才。

3.提高高等教育質(zhì)量，擴(kuò)大留學(xué)生招收規(guī)模

教育是人力資本投資的重要手段之一，為了吸引更多的高科技人才，政府應(yīng)加大對(duì)前沿高端專(zhuān)業(yè)的支持力度、引進(jìn)世界知名大學(xué)來(lái)我國(guó)辦分校，聘請(qǐng)國(guó)外一流學(xué)者來(lái)我國(guó)授業(yè)與講學(xué)。開(kāi)放高校的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，接待海內(nèi)外學(xué)者、研究人員來(lái)華作短期工作。

在培養(yǎng)本國(guó)人才的同時(shí)，還需吸引更多優(yōu)秀的學(xué)生來(lái)中國(guó)留學(xué)。這可以為中國(guó)帶來(lái)不同國(guó)際背景的人才，并使其在認(rèn)知和感情上更貼近中國(guó)，增加其未來(lái)與中國(guó)在相關(guān)科技領(lǐng)域合作的可能性。

4.吸引和鼓勵(lì)本國(guó)海外人才歸國(guó)創(chuàng)業(yè)和工作

《2007年人才藍(lán)皮書(shū)》指出，改革開(kāi)放后中國(guó)海外留學(xué)人員約有106.7萬(wàn)，而28年間的回國(guó)率僅為 25.77%，高層次人才流失十分嚴(yán)重。因此，吸引海外人員歸國(guó)是高科技人才引進(jìn)的重要方面。我們可以借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，派專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)家代表團(tuán)赴國(guó)外進(jìn)行推介工作，在世界范圍內(nèi)建立海外高科技人才之間的聯(lián)系；可在海外設(shè)立專(zhuān)門(mén)的人才招聘機(jī)構(gòu)，以更直接、高校地物色急需的高科技人才；設(shè)立海外高科技人才的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，將分散的人員集中起來(lái)，將信息及時(shí)反饋給國(guó)內(nèi)企業(yè)，平衡雙邊需求。同時(shí)，要注意在制度上與生活上為海外人員歸國(guó)創(chuàng)造便利的條件。

5.改善高科技人才在我國(guó)的科研、創(chuàng)業(yè)和工作條件

報(bào)酬、科研、工作環(huán)境是影響高科技人才遷移的重要因素。設(shè)立高薪報(bào)酬、獎(jiǎng)金制度是吸引高科技人才來(lái)我國(guó)工作的必要條件。對(duì)處于國(guó)際前沿的學(xué)者與海外華人華僑來(lái)說(shuō)，科研與工作的環(huán)境則顯得更為重要。對(duì)此，除了獎(jiǎng)金激勵(lì)制度之外，我國(guó)應(yīng)注重科研和工作環(huán)境的創(chuàng)造，政策上可對(duì)高科技人才的移民、簽證實(shí)行政策傾斜；搭建人才公共服務(wù)平臺(tái)，為高科技人才提供完善的“后勤保障”。

1.Simone Bertoli,Herbert Brucker,Giovanni Facchini,Anna Maria Mayda and Giovanni Peri （2010），“The Battle for Brains:How to Attract Talent”.http://www.frdb.org/upload/file/bruecker.pdf

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