文◎邵世星

民事檢察與公共利益保護

文◎邵世星*

一、把公共利益的維護作為切入點，是各國民事檢察制度的規(guī)律性內(nèi)容

現(xiàn)代各國的民事檢察制度，在內(nèi)容上無不注重對公共利益的保護。在設計民事檢察制度時，往往都把公共利益作為一個很重要的切入點。如法國訴訟理論認為，檢察官是國家利益的代表，是社會公共利益的代表。凡是涉及到國家利益、社會公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動，檢察官參與其中，就可以充分地發(fā)揮維護國家利益、社會利益、公共利益以及特定的、需要國家提供特別保護的公民利益的作用。［1］《法國新民事訴訟法典》第13編“檢察院”中第422條、423條作出原則性規(guī)定：“在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權進行訴訟?！?、“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟?！钡?65條規(guī)定，最高司法法院總檢察長可以公共安全原因，要求移送案件管轄。德國民事訴訟法經(jīng)1976年的修改后，雖然對檢察機關參與民事訴訟的職權范圍有所減少，但是仍保留德國檢察官有權代表國家對涉及國家和社會公眾利益的重大民事案件提起民事訴訟的規(guī)定。［2］按照《日本人事訴訟程序法》的規(guī)定，日本檢察官作為“公益代理人”，可以參與婚姻案件、親子關系案件、破產(chǎn)案件、非訴案件等，依法行使民事起訴權、參訴權、抗訴權，維護公益利益。［3］英國總檢察長是公共利益的總體保護人。1895年的關于支付檢察官薪金的財政部備忘錄中明確了皇家檢察官民事訴訟性事務的范圍，共有六種情況，均涉及公共利益。［4］在美國，無論是聯(lián)邦檢察官還是州檢察官，自產(chǎn)生之日起，都成為聯(lián)邦政府和州政府的利益代表，有權參與民事訴訟，維護政府利益和選民的公共利益。在聯(lián)邦檢察系統(tǒng)，聯(lián)邦檢察官是聯(lián)邦政府的代表，對涉及政府利益和公共利益的案件，提起并參與民事訴訟，以保護政府和公眾的利益。［5］《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》第45條規(guī)定：“檢察長參加案件。1．檢察長有權請求法院維護公民、不確定范圍的人的權利、自由和合法利益或者維護俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體、地方自治組織的利益。維護公民權利、自由和合法利益請求僅在公民由于健康狀況、年齡、無行為能力和其他正當原因不能親自向法院提出請求時才能由檢察長提出?！保?］

由此可以看出，近現(xiàn)代各國的民事檢察制度，基本上都把維護公共利益作為重要的切入點加以規(guī)定，只不過在表述上可能有差別。這和檢察制機關產(chǎn)生以后其一直擔負的職責有關。檢察機關一般都具有維護公共利益的職責，被視為“公共利益的守護者”。雖然各國國家性質可能不同，檢察機關的性質也有差別，但在維護公共利益上則體現(xiàn)職權的一致性。

二、我國檢察機關曾把維護公共利益作為民事檢察的重要職責

從我國檢察機關的歷史來看，也曾把維護公共利益作為民事檢察的重要職責。如1949年12月頒發(fā)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，第3條規(guī)定:“最高人民檢察署受中央人民政府委員會之直轄，直接行使并領導下級檢察署行使下列職權:……5.對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之?！钡?0條規(guī)定最高人民檢察署各處“職掌”，其中第3處的職掌之一是“關于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件參與事項?！?951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定:“最高人民檢察署受中央人民政府之直轄，直接行使并領導下級檢察署行使下列職權:……（六）代表國家公益參與有關全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”1954年9月21日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，第4條關于人民檢察院職權的規(guī)定包括:對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督；對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟。［7］

由于“文化大革命”的原因，我國的民事檢察制度出現(xiàn)了內(nèi)容上的斷裂，維護公共利益未在有關民事檢察的現(xiàn)行法律中明確體現(xiàn)。如果說在制定法律的時候出現(xiàn)這種情況和當時的社會背景相關的話，那當前的社會現(xiàn)實則使進一步完善法律，增加維護公共利益的民事檢察制度內(nèi)容顯得刻不容緩。改革開放三十年之后，我國的社會結構發(fā)生了重大變化，利益多元化導致的利益沖突日益凸顯和嚴重。從社會治理的角度看，維護公共利益是實現(xiàn)社會穩(wěn)定，促進社會長治久安的不可或缺的措施。

三、把維護公共利益作為我國民事檢察內(nèi)容的兩個爭議問題

我國未來的民事檢察制度設計，在應否把公共利益保護作為重要的制度內(nèi)容的問題上，有兩個意見有分歧的地方。

其一，保護公共利益和我國檢察機關的法律監(jiān)督者角色有無矛盾？對這個問題，觀點上不一致。筆者認為，檢察機關法律監(jiān)督的職權和保護公共利益之間并無本質的矛盾。法律監(jiān)督自身并不是目的，列寧在論述法律監(jiān)督的目的時指出：“檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件：監(jiān)視整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”、“檢察長的責任是……設法使整個共和國對法制有絕對一致的了解”。［8］在統(tǒng)一的共和國內(nèi)，維護法制的統(tǒng)一非常重要。作為蘇聯(lián)檢察制度的繼受者，我國的法律監(jiān)督無疑也貫徹這一思想，反映這一目的。但隨著社會的發(fā)展和我國國情的需要，我們現(xiàn)行的法律監(jiān)督的目的也要維護司法公正。維護法制統(tǒng)一和司法公正，就要從影響法制統(tǒng)一和司法公正的主要因素入手，解決社會的主要矛盾。應當說，在任何國家，維護社會公共利益都是解決社會主要矛盾所迫切需要的。通過法律監(jiān)督來維護社會公共利益，實際上正是為了維護法制統(tǒng)一和司法公正。

有一種觀點認為，法律監(jiān)督應當中立，不應當代表任何一方的利益，因此我國的檢察機關不應該作為公共利益的代表進行訴訟活動。［9］筆者認為這種觀點只是一種純理論上的演繹，實際上，作為一種制度設計，法律監(jiān)督的內(nèi)容要復雜得多。有學者認為，從歷史到現(xiàn)實，可以抽象出四種法律監(jiān)督模式：即國家干預型監(jiān)督模式、法制統(tǒng)一型監(jiān)督模式、程序保障型監(jiān)督模式、公益代表型監(jiān)督模式。［10］每一種模式下，法律監(jiān)督的職權內(nèi)容和監(jiān)督方式都不會完全一致。從我國的制度設計來看，我國的法律監(jiān)督是涵蓋訴訟權力的，換句話說，檢察機關進行訴訟活動，是法律監(jiān)督的重要方式。在民事檢察中，檢察機關作為公共利益的代表進行訴訟活動，是進行法律監(jiān)督的一種表現(xiàn)，目的是維護法制統(tǒng)一和司法公正。

其二，公共利益和國家利益有無矛盾？對這個問題，觀點亦有分歧。我們認為，客觀地講，公共利益和國家利益是不同的概念。所謂公共利益（public interest）簡稱“公益”，通常認為也可用“公共福利”（public welfare ），“公共政策”（public policy）來表達，指的是作為有機整體的公眾所共同享有的權益、福利和價值。公共利益包括公共秩序、公共道德、公共財產(chǎn)、公共安全等，其特征是適用的普遍性，即為公眾共同體所享有并為該共同體中的單一個體所享有，破壞共同體中所享有的權益和福利，就破壞了共同體中單一個體的權益和福利。［11］

在許多國家，由于公共利益的主體和國家利益的主體并不相同，因此兩類利益在內(nèi)容上也會有不同。但在我國，由于人民代表大會制度的政權形式，使得國家利益和人民利益高度一致。因此，一般來說，在我國，維護國家利益即是維護了公共利益，反之亦然。在前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家，民事檢察制度的內(nèi)容特別強調國家利益的保護。這不能得出其不注重公共利益保護的結論，我國的情況也是這樣。但同時應該看到，由于市場經(jīng)濟的實行，利益多樣化的傾向日益顯現(xiàn)，我國現(xiàn)階段的國家利益和公共利益有時可能并非完全一致。因此，民事檢察制度應當更加明確對公共利益的保護。

四、基于維護公共利益目的的民事檢察職權設計

從維護公共利益的目的來看，現(xiàn)行民事檢察制度所設的單一的抗訴制度作用是有限的。應該擴大民事檢察的職權，形成一個體系化的職權方式組合，來共同維護公共利益。因此，從法律層面來看，除了保留目前的抗訴制度之外，還應該增設以下民事檢察方式。

（一）民事公訴

賦予檢察機關民事公訴權的基本理由在于一些涉及公共利益的民事案件中，無合適的當事人發(fā)動訴訟程序，而檢察機關又是公益的代表和法律監(jiān)督者，需要承擔維護國家和社會公益、維護法律的使命。以環(huán)境污染的公害案件為例，環(huán)境污染性質的公害案件屬于多重違法，一方面違反了相關的行政法規(guī)，故環(huán)保部門有權依行政程序處理；另一方面違反了民法規(guī)范,構成民事侵權，故被侵權人可以按民事訴訟程序起訴。從表象上看,似乎這兩種程序足以保證環(huán)境污染的公害行為能夠順利得到制止，但其實不然。當兩方面權力或權利主體怠于行使權力（或權利），環(huán)境污染行為就無以被依法制止。如，環(huán)保部門基于地方經(jīng)濟保護或其他因素而對本地企業(yè)的污染行為熟視無睹而不予依法追究；又如，受環(huán)境污染損害的人數(shù)眾多但個人能夠索賠的數(shù)額較小而放棄權利或互相企望而不積極行使訴權等。在此情況下,環(huán)境污染行為將繼續(xù)而非受到制止，前述的法定程序將顯得無能為力。但顯而易見，此類公害案件所侵害的不僅僅是受污染領域內(nèi)的特定人群的民事權利，污染環(huán)境本質上是對社會公共利益的侵害，是對國家利益的侵害（被污染的土地、水域、空氣等都屬于國家的領域范圍，都應當視為國家的利益）。當既有的法律程序不足以保證環(huán)境污染行為得到有效的制止，輔以更進一步的法律手段應當是必須的和必要的。如果因為行政機關怠于行使權力而使法律目的不能實現(xiàn)時，無論如何是不可能再賦予行政機關對解決同一問題以民事訴權的。而且，行政機關對涉及國家利益的民事侵權享有民事訴權，也與其行政性質不相符合。那么，依我國國家機關及其職權設置的現(xiàn)狀，該民事訴權不可能賦予給立法機關——盡管立法機關對于行政管理具有一定意義上的監(jiān)督權，但其立法權的法律定位決定了其不可以同時享有民事訴權。同樣，該民事訴權也不可以賦予給人民法院，因為訴審分立的訴訟規(guī)則決定了作為行使審判權的法院不能同時享有訴權。因此，檢察機關享有民事公訴權是合適的。［12］

（二）督促起訴

針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，且案件性質可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關以監(jiān)督者的身份，督促有關監(jiān)管部門或國有單位履行職責及時提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益。近年來督促起訴作為民事檢察工作的制度創(chuàng)新，從推出到有些地方制定規(guī)范性文件，逐步走向成熟，取得了良好的社會效果，對保護國有資產(chǎn)和公共利益作出了較大的貢獻。筆者認為，應通過立法賦予檢察機關民事督促起訴權，同時對檢察機關開展督促起訴工作的條件、對象、范圍、具體程序等加以規(guī)范和完善。

（三）參與訴訟［13］

對于已經(jīng)起訴的涉及到公共利益的案件，檢察機關可以作為從當事人參加到訴訟中。西方各國的民事訴訟法或相關法律中，檢察官有權作為“從當事人”參與民事訴訟。其往往發(fā)生在自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的訴訟和一些人事訴訟可能涉及社會公益的場合。這具有借鑒意義。檢察機關參加到訴訟中來，一般應限于涉及國家利益和社會公共利益的特別重大的案件，不得隨意進行。為切實維護社會公共利益，發(fā)揮檢察機關作為社會公益的代表和國家法律監(jiān)督者的作用，檢察院不僅有權提起公益訴訟，對于由其他主體提起的涉及公共利益的案件，檢察院亦應當有權決定是否派員參加訴訟。也可以依法院邀請、通知或者當事人申請而參加，但是否決定參加由檢察機關根據(jù)具體情況酌定。

（四）執(zhí)行監(jiān)督

涉及到重大的國家利益、公共利益的案件的執(zhí)行，應當實行檢察監(jiān)督制度。這一方面，筆者有專門文章曾作過，此處不再展開。

注釋：

［1］楊立新:《民事行政檢察教程》，法律出版社2002年版，第27頁。

［2］謝懷栻譯：《德意志聯(lián)邦共和國民事訴訟法》，中國法制出版社2001年版，第153頁。

［3］【日】法務省刑事局編，楊磊等譯:《日本檢察講義》，中國檢察出版社1990年版，第126頁。

［4］參見[英]里約翰·愛得華茲著，周美德等譯:《皇家檢察官》，中國檢察出版社1991年版，第94頁。

［5］鄭人豪：《美國的檢察制度》（之一），《當代檢察官》2002年第5期，第41頁。

［6］黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》，中國人民公安大學出版社2003年09出版，第23頁。

［7］楊立新：《民事行政檢察教程》，法律出版社2002年版，第34頁。

［8］《列寧全集》第33卷，人民出版社1957年8月第1版，第326頁。

［9］郝銀鐘：《檢察權質疑》，《中國人民大學學報》1999年第3期。

［10］湯維建：《論民事檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)代化改造》，載《法學家》2006年第 4期。

［11］張建偉：《人民檢察院之職權配置現(xiàn)狀與未來》，載《人民檢察》2007年第2期。

［12］參見張晉紅、鄭斌峰：《論民事檢察監(jiān)督權的完善及檢察機關民事訴權之理論基礎》，《國家檢察官學院學報》2001年第3期。

［13］江偉：《略論檢察監(jiān)督權在民事訴訟中的行使》，載《人民檢察》2005 年第 9 月（下）。

*國家檢察官學院民行檢察教研部主任、教授［102206］