文◎金文勝 柴建楨

村官職務(wù)犯罪現(xiàn)狀及法律分析

文◎金文勝*柴建楨**

村官職務(wù)犯罪在近些年來(lái)呈日益增多的趨勢(shì),引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。隨著新農(nóng)村建設(shè)的快步前進(jìn),惠農(nóng)資金和惠農(nóng)公共建設(shè)項(xiàng)目迅速增多,村官在人們經(jīng)濟(jì)生活中的重要性顯著提高,村官的實(shí)際權(quán)力迅速擴(kuò)張。因此,以刑法手段加強(qiáng)對(duì)村官職務(wù)犯罪的懲治和防控,保證村官職務(wù)行為的廉潔性,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的急迫需要。

一、村官職務(wù)犯罪：現(xiàn)狀與治理

近年來(lái),村官職務(wù)犯罪呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：發(fā)案數(shù)持續(xù)、顯著的增長(zhǎng)；作案手段通常直接簡(jiǎn)單；犯罪發(fā)生地域性比較明顯；作案次數(shù)多、時(shí)間跨度長(zhǎng)；社會(huì)危害性大。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”投入的大幅增加，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪明顯呈增多之勢(shì)。例如，截至2008年6月中旬,黑龍江省五常市人民檢察院共立案查處涉農(nóng)案件9件11人，占該院立案查辦職務(wù)犯罪案件總數(shù)的50%。其中有7人為村干部,犯罪侵害對(duì)象大部分與土地補(bǔ)償款、機(jī)動(dòng)土地承包款有關(guān)。2008年1至5月，廣東省佛山市檢察機(jī)關(guān)立案查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件25件27人,涉案金額達(dá)1289萬(wàn)元。2008年1至5月，廣西壯族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)共立案查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件171件286人。2008年前六個(gè)月，湖南省檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)共查辦涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件107件139人。

在涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中，村官是絕對(duì)的主力，其所造成的社會(huì)危害也非常嚴(yán)重。一些縱向比較的數(shù)據(jù)更是非常直觀地說(shuō)明了近年來(lái)村官職務(wù)犯罪案件的顯著上升趨勢(shì)。以合肥市為例,合肥市2005年查辦的村官職務(wù)犯罪案件是4件7人；2006年是5件9人；2007年為6件28人。村官職務(wù)犯罪不只是發(fā)案數(shù)顯著上升,而且社會(huì)危害性也在顯著上升。還以合肥市為例，合肥市2006年查處的村官職務(wù)犯罪案件案值都在10萬(wàn)元以下,而2007年查處的村官職務(wù)犯罪案件案值最高達(dá)40萬(wàn)元?；诖骞俾殑?wù)犯罪日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí),最高人民檢察院決定,2008年和2009年在全國(guó)深入查辦涉農(nóng)八大領(lǐng)域職務(wù)犯罪，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)資金分配審批管理發(fā)放、農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)、農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)征用及征地補(bǔ)償款管理等領(lǐng)域發(fā)生的貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件。最高人民檢察院還特別強(qiáng)調(diào)要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)查辦社會(huì)影響惡劣、人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、黨委政府關(guān)注的案件,貪污、挪用、私分涉農(nóng)資金的大案要案，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用項(xiàng)目審批權(quán)、資金分配管理權(quán)索賄受賄、權(quán)錢(qián)交易的案件和嚴(yán)重侵害農(nóng)民群眾人身權(quán)利、民主權(quán)利、影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的案件。

在這一過(guò)程中，作為帶領(lǐng)農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的最基層的組織村支部和村民自治組織必然會(huì)扮演著重要的角色，村民自治組織在日常管理和財(cái)務(wù)方面的權(quán)力必將日益擴(kuò)張。在這種背景下，如果不以強(qiáng)有力的手段查處村官職務(wù)犯罪，那么，無(wú)異于助長(zhǎng)村官冒險(xiǎn)犯罪的意識(shí),無(wú)異于將巨大的國(guó)家利益和集體利益置于被犯罪人瓜分的境地而不加保護(hù)。要想實(shí)現(xiàn)建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村的目標(biāo),就必須加強(qiáng)村官職務(wù)犯罪防治的立法,大力查處村官職務(wù)犯罪。

二、村官職務(wù)犯罪主體身份的法律分析

1979年刑法及其相關(guān)的法律解釋規(guī)定村官屬于國(guó)家工作人員,村官犯罪屬于國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪。1997新刑法修改了這些規(guī)定,根據(jù)1997年刑法第93條第2款之規(guī)定，村民居委會(huì)等村基層組織人員被排除在國(guó)家工作人員的范圍，［1］使得村官不再具有刑法意義上的國(guó)家工作人員身份。因?yàn)榇骞偌炔皇菄?guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，也不是其他依照法律從事公務(wù)的人員。從刑法立法角度看，對(duì)村民委員會(huì)的工作人員能否視為國(guó)家工作人員并不明確。

由于立法上的不明確，導(dǎo)致理論上對(duì)村民委員會(huì)成員能否視為國(guó)家工作人員一直爭(zhēng)議不斷。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從該委員會(huì)是否依法從事公務(wù)這一國(guó)家工作人員的本質(zhì)特征出發(fā)來(lái)判斷。詳言之，如果是從事的僅是本集體組織的事務(wù)，如管理村中的集體財(cái)產(chǎn)，就不能以國(guó)家工作人員論。但是，如果是受行政機(jī)關(guān)委托，代替行政機(jī)關(guān)從事一定的行政管理事務(wù)，在這種情況下，實(shí)際上是依法受委托在從事公務(wù)，則應(yīng)視為《刑法》第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，應(yīng)以國(guó)家工作人員論。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民委員會(huì)的工作人員是農(nóng)村集體組織的管理人員，不屬于國(guó)家工作人員，不具備《刑法》第93條所規(guī)定的國(guó)家工作人員條件，不具備《刑法》第382條、第385條規(guī)定的條件。［2］

關(guān)于如何理解《刑法》第93條的爭(zhēng)論仍十分激烈，尤其是對(duì)村（居）民委員會(huì)組成人員能否視為國(guó)家工作人員，檢、法掌握不一。這種現(xiàn)狀直接影響刑事執(zhí)法的統(tǒng)一性和法律的權(quán)威性。鑒于此，2000年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第93條第2款的解釋》規(guī)定：村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的其他依照法律從事公務(wù)的人員：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟(jì)款物的管理和發(fā)放；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理和發(fā)放；（三）土地的經(jīng)營(yíng)、管理和宅基地的管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理和發(fā)放；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。《刑法》第93條第2款規(guī)定的是視為刑法意義上的國(guó)家工作人員的范圍。因此，93條第2款的解釋實(shí)際上就是明確了村官在協(xié)助人民政府從事上述七項(xiàng)管理工作中犯罪時(shí),構(gòu)成國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪。

《解釋》頒布后，村民委員會(huì)等村基層組織人員能否視為國(guó)家工作人員的問(wèn)題在一定程度上得到了解決。但從實(shí)踐看，如何認(rèn)定是否屬于“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”？“協(xié)助人民政府從事行政管理”與“受委托從事行政管理”是什么關(guān)系等，理論和實(shí)踐上認(rèn)識(shí)還是不統(tǒng)一。如村基層組織人員管理對(duì)口幫扶單位捐助款物是否屬于協(xié)助人民政府從事 “社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理”？村基層組織人員對(duì)土地征用后政府“返還地”的經(jīng)營(yíng)管理行為如何定性？在國(guó)家辦理土地征用正式手續(xù)之前，用地單位直接與村里協(xié)商并將土地款項(xiàng)交付村里，這類(lèi)款項(xiàng)是否屬于“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用”？土地征用補(bǔ)償費(fèi)用與村集體資金混在同一賬戶時(shí)，村基層組織人員利用職務(wù)上的便利進(jìn)行侵吞、挪用或?yàn)樗酥\取利益，收受賄賂的，應(yīng)如何定性？［3］這些問(wèn)題仍然懸而未決，爭(zhēng)議依舊。

筆者認(rèn)為，2002年12月28日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》中規(guī)定的在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員主要解決的問(wèn)題是瀆職犯罪中的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，而全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第93條第2款的解釋》是關(guān)于村民委員會(huì)等村基層組織的國(guó)家工作人員的問(wèn)題，兩個(gè)解釋要解決的問(wèn)題不是一個(gè)方面；并且《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》規(guī)定的是受委托的組織是“代表”國(guó)家直接行使職權(quán)的組織，與村民委員會(huì)等村基層組織的“協(xié)助”人民政府從事行政管理工作有很大的區(qū)別，雖然事后在行政法上承擔(dān)行政責(zé)任時(shí)都不能作為獨(dú)立的訴訟主體，但是在法律的執(zhí)行上，“代表”意味著受委托之后行使職權(quán)更加直接，權(quán)力的空間和自由裁量更大，而“協(xié)助”一詞的從屬性意味更明顯。

三、具體罪名的法律適用問(wèn)題

（一）涉及土地補(bǔ)償費(fèi)的犯罪

對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)部分，如上所述為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織集體所有，但在土地補(bǔ)償費(fèi)尚未劃入村集體賬戶之前，該款項(xiàng)尚屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村基層組織人員在協(xié)助政府確定補(bǔ)償費(fèi)過(guò)程中涉嫌利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物，且符合其他犯罪構(gòu)成條件的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污罪。但這種情況實(shí)際上是極少發(fā)生的，因?yàn)樵谡_定土地征收補(bǔ)償方案后，土地補(bǔ)償資金直接就打入了村集體帳戶，除了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)補(bǔ)償費(fèi)撥付的國(guó)家工作人員之外，村委會(huì)等農(nóng)村基層組織人員很少有接觸的機(jī)會(huì)，即使是犯罪也不是利用自己的職務(wù)便利，而是利用其他國(guó)家工作人員的職務(wù)便利，對(duì)其進(jìn)行定罪量刑的依據(jù)應(yīng)該是《關(guān)于審理貪污、職務(wù)侵占案件如何認(rèn)定共同犯罪幾個(gè)問(wèn)題的解釋》第1條而不是《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第93條第2款的解釋》，即對(duì)其應(yīng)以貪污罪的共犯來(lái)論處。

土地補(bǔ)償費(fèi)自進(jìn)入村集體賬戶之后，其所有權(quán)就應(yīng)由原先國(guó)家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w所有，對(duì)于該費(fèi)用的管理和使用是村集體組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)的，雖然也涉及管理性的事務(wù)，但這并不是代表國(guó)家而行使的，農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)的便利將其私分，筆者認(rèn)為其行為已經(jīng)不再是協(xié)助人民政府實(shí)施行政管理了，而是在處理本職范圍內(nèi)的事情，因此其不具備國(guó)家工作人員的身份，也就談不上貪污了，應(yīng)根據(jù)《刑法》第271條第1款的規(guī)定，以職務(wù)侵占罪定罪處罰。

（二）涉及安置補(bǔ)助費(fèi)的犯罪

安置補(bǔ)助費(fèi)用的處置主要分為三種：一是需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；二是由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；三是不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。若是確定由其他單位負(fù)責(zé)安置或直接發(fā)放給被安置人員的，安置補(bǔ)助費(fèi)一般由政府直接支付于安置單位或被安置人員，也就不涉及村委會(huì)等基層組織人員對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的管理問(wèn)題。以下主要就涉及由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安置的情形進(jìn)行分析，安置補(bǔ)助費(fèi)是由省級(jí)以上人民政府確定的，必須專(zhuān)款專(zhuān)用，村集體經(jīng)濟(jì)組織只有管理權(quán)和使用權(quán)，不具有所有權(quán)，在發(fā)放到村民之前屬于公款，而且村集體對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的管理和使用是政府監(jiān)督之下進(jìn)行的，因此其行為應(yīng)屬于協(xié)助人民政府的管理行為，所以根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2000年4月29日《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第93條第2款的解釋》，村基層組織人員在實(shí)施這一行為的過(guò)程中，具備國(guó)家工作人員的身份。在此條件下，無(wú)論單純村基層組織人員利用職務(wù)便利實(shí)施對(duì)該安置補(bǔ)助費(fèi)的侵吞、私分，還是其與其他國(guó)家工作人員共同實(shí)施這一行為，均構(gòu)成貪污罪。

（三）涉及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)的犯罪

對(duì)于涉及地上附作物和青苗補(bǔ)助費(fèi)部分，從地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)的性質(zhì)來(lái)看，它是國(guó)家對(duì)地上附著物和青苗所有者因土地征收而造成地上附著物和青苗損失而進(jìn)行的直接補(bǔ)償，雙方的主體直接為國(guó)家和地上附著物和青苗的所有者，村委會(huì)等基層組織在涉及該費(fèi)用時(shí)只是協(xié)助政府的管理和發(fā)放，其管理和發(fā)放的過(guò)程直接體現(xiàn)著國(guó)家的代表性，并不涉及村集體的自治問(wèn)題。因此，在將地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放到村民手中之前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為協(xié)助人民政府從事行政管理的公務(wù)行為，在地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)打入村集體帳戶而未發(fā)放到村民手中前的這段時(shí)間，村委會(huì)等基層組織人員涉嫌利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物，且符合其他犯罪構(gòu)成要件的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污罪。

（四）三項(xiàng)費(fèi)用混合無(wú)法分清時(shí)的法律適用問(wèn)題

在實(shí)踐中，由于土地征收補(bǔ)償各項(xiàng)目費(fèi)用一般都是通過(guò)轉(zhuǎn)賬方式一齊打入村集體賬戶的，不僅各項(xiàng)目的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用存在混同，而且還同村集體原有的其他集體資金存在混同的問(wèn)題。從而導(dǎo)致相關(guān)犯罪指向款項(xiàng)常常也是雜合一起的，可能既涉及土地補(bǔ)償費(fèi)的犯罪，也涉及安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附作物和青苗補(bǔ)助費(fèi)甚至村原由集體資金的犯罪，這就面臨如果以上兩項(xiàng)費(fèi)用或者三項(xiàng)費(fèi)用均有涉及時(shí)應(yīng)如何認(rèn)定犯罪性質(zhì)的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，在具體認(rèn)定涉及土地征收補(bǔ)償費(fèi)用犯罪過(guò)程中無(wú)法區(qū)分涉及具體的哪項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，如果所涉及的數(shù)額屬于較輕法益的金額范圍之內(nèi)的，那么應(yīng)以侵犯較輕法益的情形來(lái)認(rèn)定。

“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重中之重，其核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征收農(nóng)村土地必然會(huì)觸及他們的根本利益，故而對(duì)他們進(jìn)行賠償就是一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，可現(xiàn)狀是在賠償過(guò)程中，往往有許多侵害農(nóng)民切身利益的職務(wù)犯罪發(fā)生。另外，雖然《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第93條第2款的解釋》對(duì)村委會(huì)等基層組織人員在何種情形應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員已作了類(lèi)型化的規(guī)定，但這依然無(wú)法消除刑事司法實(shí)踐中對(duì)于該問(wèn)題的爭(zhēng)議，尤其像本文所主要探討的涉及“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”過(guò)程中的犯罪性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題，由于對(duì)國(guó)家公務(wù)以及對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)管理的性質(zhì)不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了具體司法實(shí)踐過(guò)程中罪名的認(rèn)定和刑罰的適用均存在不同做法，筆者希望通過(guò)此文的探討，對(duì)以后的犯罪預(yù)防和辦案工作有所幫助。

注釋?zhuān)?/p>

［1］刑法第九十三條第二款規(guī)定：國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。

［2］參見(jiàn)趙秉志：《刑法學(xué)各論研究述評(píng)》，北京師范大學(xué)出版社2009年版，第594頁(yè)。

［3］參見(jiàn)鄧楚開(kāi)：“村組織人員職務(wù)犯罪認(rèn)定六大難點(diǎn)”，載《檢察日?qǐng)?bào)》2009年7月26日。

*北京市人民檢察院第二分院反貪局偵查一處助理檢察員［100078］

**北京市人民檢察院第二分院反貪局偵查一處書(shū)記員，北京師范大學(xué)刑科院在讀博士研究生［100078］