文◎袁其國(guó) 林禮興

對(duì)荷蘭、西班牙在押人投訴處理機(jī)制考察的印象與思考

文◎袁其國(guó)*林禮興**

2011年12月4日至9日，筆者參加由中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院組成的赴荷蘭、西班牙考察團(tuán)，重點(diǎn)考察在押人投訴處理機(jī)制，了解歐盟一些國(guó)家處理被羈押在監(jiān)獄和看守所的已決犯和未決犯的申訴、控告和舉報(bào)的做法。考察團(tuán)先后與荷蘭馬斯特里赫特大學(xué)法學(xué)院教授、荷蘭及馬斯特里赫特市在押人投訴委員會(huì)官員、市議會(huì)監(jiān)察專員先后進(jìn)行了交流，并與英國(guó)議會(huì)監(jiān)察專員、西班牙議會(huì)監(jiān)察專員秘書長(zhǎng)舉行了座談，參觀了荷蘭鹿特丹市監(jiān)獄、西班牙上訴法院臨時(shí)羈押場(chǎng)所，給筆者留下了幾點(diǎn)印象和思考。

一、荷蘭在押人投訴處理機(jī)構(gòu)

（一）投訴處理委員會(huì)

1、投訴委員會(huì)的組成。在荷蘭，每一個(gè)有監(jiān)獄的城市都成立一個(gè)在押人投訴委員會(huì)，全荷蘭有45個(gè)在押人投訴委員會(huì)這樣機(jī)構(gòu)。投訴委員會(huì)由10名成員組成，委員會(huì)主席由法官兼任，成員由律師、教師、醫(yī)生等社會(huì)各界人士擔(dān)任。設(shè)秘書長(zhǎng)一人。投訴委員會(huì)的產(chǎn)生，是通過媒體向社會(huì)招聘，并通過應(yīng)試，對(duì)符合條件的報(bào)司法部審核任命。每屆任期5年，可連任兩屆，主席必須由法院法官擔(dān)任。

2、投訴委員會(huì)的職責(zé)。主要是：一是負(fù)責(zé)在押人投訴的處理；二是對(duì)監(jiān)獄的運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督；三是為監(jiān)獄和司法部門工作提供改進(jìn)的建議。投訴委員會(huì)成員有權(quán)隨時(shí)到監(jiān)獄視察和詢問在押人，有權(quán)查閱監(jiān)獄的有關(guān)檔案。委員會(huì)每月開一次會(huì)，日常工作處理一般由主席、秘書長(zhǎng)負(fù)責(zé)。秘書長(zhǎng)所提供的日常處理的投訴，主席可以進(jìn)行裁決，裁決是必須有另外2位委員參加。委員會(huì)的工作是獨(dú)立的，不受任何部門指使和干預(yù)。

3、投訴委員會(huì)處理投訴的方式。對(duì)投訴的處理，除進(jìn)行書面審查外，一種重要方式是在投訴人所在的監(jiān)獄舉行聽證會(huì)，主要是進(jìn)行聽證、質(zhì)證，裁決會(huì)在庭審會(huì)舉行后的14天作出。聽證會(huì)由主席和另二位委員出席，及秘書長(zhǎng)參加，以及投訴人和監(jiān)獄方人員。3位委員的裁決結(jié)果，以書面的形式通知訴訟的雙方。庭審會(huì)一次可處理類似案件10個(gè)。投訴裁決的結(jié)果會(huì)在有關(guān)的網(wǎng)站上公開。每個(gè)月有二次庭審會(huì)，除主席和秘書長(zhǎng)外，輪流參加庭審會(huì)。

4、在押人投訴的主要途徑。監(jiān)獄方對(duì)投訴處理工作有正面宣傳，使在押人了解投訴和處理的有關(guān)程序；在監(jiān)獄設(shè)有投訴固定信箱和投訴表，投訴人可以通過密封信封投遞投訴信，每天由投訴委員會(huì)成員定時(shí)開取信箱，監(jiān)獄不得打開寄給投訴委員會(huì)的信件。

5、在押人投訴的主要內(nèi)容。主要是在押人對(duì)監(jiān)獄工作的不滿，或認(rèn)為監(jiān)獄方對(duì)在押人的處理不夠公正和妥當(dāng)?shù)摹Ｈ珩R城的監(jiān)獄，有在押人320人，其中180人是已決犯，140人是未決犯，每年會(huì)收到800個(gè)投訴案，其中多數(shù)投訴是關(guān)于在押人的處遇問題。

（二）上訴投訴處理委員會(huì)

1、上訴投訴委員會(huì)的職責(zé)。設(shè)立上訴投訴委員會(huì)，是鑒于投訴當(dāng)事人一方或雙方不服投訴處理的結(jié)果，所產(chǎn)生的上訴，而建立的一種救濟(jì)機(jī)制。其主要任務(wù)，是負(fù)責(zé)處理所轄地區(qū)內(nèi)在押人上訴的案件，保護(hù)在押人的合法權(quán)益，特別是未成年在押人的權(quán)益。包括在押人轉(zhuǎn)監(jiān)問題，申請(qǐng)假期問題（主要是孕婦的請(qǐng)假），醫(yī)療問題等。投訴上訴委員會(huì)的另一項(xiàng)職責(zé)是，根據(jù)實(shí)際需要給予國(guó)家有關(guān)部門保護(hù)在押人特別是未成年在押人權(quán)益方面的立法建議。在荷蘭，按照北部、南部、西部地區(qū)，分別設(shè)立了三個(gè)上訴投訴委員會(huì)。

2、上訴投訴委員會(huì)的組成。由社會(huì)各界人士包括心理醫(yī)生、教師、法官等組成，成員可達(dá)60人。上訴委員會(huì)的產(chǎn)生，通過媒體刊登招聘廣告，對(duì)應(yīng)征人員進(jìn)行筆試、面試等程序予以招聘。與投訴委員會(huì)一樣，主席必須由法官擔(dān)任，并設(shè)秘書長(zhǎng)一人。

3、上訴處理的方式。主要是進(jìn)行書面審和庭審，會(huì)調(diào)閱相關(guān)案卷。每月會(huì)選擇一個(gè)地區(qū)進(jìn)行庭審，處理約15件投訴救濟(jì)案件。庭審會(huì)在監(jiān)獄進(jìn)行，由主席和另二位委員進(jìn)行審理裁決，秘書長(zhǎng)參加，監(jiān)獄方有關(guān)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)在押人在場(chǎng)。裁決在庭審六周后做出。庭審過程也可以進(jìn)行調(diào)解。比如，一個(gè)在押人被監(jiān)獄關(guān)禁閉14天，他申訴到上訴委員會(huì)，委員會(huì)審理后認(rèn)為監(jiān)獄長(zhǎng)濫用權(quán)力，對(duì)這名在押人處理不公正，委員會(huì)在審理中與監(jiān)獄方和在押人進(jìn)行調(diào)解處理，對(duì)在押人不應(yīng)禁閉的時(shí)間做出每天10歐元的補(bǔ)償。委員會(huì)每年會(huì)選擇8個(gè)案例在自己的網(wǎng)站上公開，以對(duì)有關(guān)監(jiān)獄方起到警示和借鑒的作用，同時(shí)，也彰顯自己的工作成效。荷蘭有4萬(wàn)多在押人，每年處理2700件投訴案件。

二、英國(guó)監(jiān)察專員制度

（一）英國(guó)監(jiān)察專員制度成立的動(dòng)因和職責(zé)

英國(guó)監(jiān)察專員制度始于1994年英國(guó)監(jiān)獄發(fā)生了一次重大暴亂，引起了英國(guó)民眾和政府強(qiáng)烈反應(yīng)，才成立了英國(guó)監(jiān)察專員。監(jiān)察專員由英國(guó)議會(huì)任命，其主要任務(wù)：一是開展對(duì)在押人重要投訴案的調(diào)查；二是對(duì)發(fā)生在監(jiān)管場(chǎng)所內(nèi)嚴(yán)重死亡事件的調(diào)查。且十分強(qiáng)調(diào)調(diào)查的獨(dú)立性，不受任何權(quán)力部門的影響。監(jiān)察專員的作用：獨(dú)立、客觀、公正；樹立社會(huì)特別是在押人員對(duì)這一制度體系的信心；保持投訴和投訴處理途徑的通暢。監(jiān)察專員只處理最頂端的投訴，所謂最頂端，就是投訴和意外死亡案件在內(nèi)部投訴機(jī)制（主要指監(jiān)獄自己處理）未能解決的，且符合受理范圍的。監(jiān)察專員的輔助工作人員約有100人，有45人負(fù)責(zé)調(diào)查死亡事件，有45人負(fù)責(zé)調(diào)查投訴，有10人負(fù)責(zé)一般性工作。此外，英國(guó)全國(guó)有140個(gè)監(jiān)獄，設(shè)地區(qū)監(jiān)管專員10人，由國(guó)家司法部任命。

（二）監(jiān)察專員處理投訴案的結(jié)果

英國(guó)有8、4萬(wàn)犯人在監(jiān)獄服刑，有4、5萬(wàn)犯人在社會(huì)服刑。每年監(jiān)察專員處理的投訴案約占英國(guó)在押人投訴總量的1%。但投訴數(shù)量在不斷增加，去年他們處理了5300件投訴案。大約有50%的投訴需要啟動(dòng)調(diào)查。投訴提出需在3個(gè)月內(nèi)啟動(dòng)調(diào)查。截止2011年11月底，已完成2500件投訴的調(diào)查，其中66%在12周內(nèi)完成。有22%的投訴得到支持，其中有10%完全支持，8%部分支持，4%調(diào)解。在英國(guó)，監(jiān)察專員對(duì)投訴的處理結(jié)果最終都會(huì)通過一定形式予以公開。

（三）對(duì)在押人死亡事件的調(diào)查

1、死亡事件的類型。從監(jiān)察專員2010年至2011年11月調(diào)查處理在押人死亡事件的200起案件分析，其中，兇殺致死的2起，非法毒品吸食過量致死的2起，事故致死的2起，自己造成的死亡59起，自然原因死亡的122起，其它的13起。2004年以來，監(jiān)獄在押人死亡中自然死亡占54%。非正常死亡中38%的死亡是犯人自殺造成的，8%是兇殺和吸食毒品過量。對(duì)非正常死亡事件的調(diào)查，有關(guān)方面可以決定解剖，不需要征求死者家屬的意見。英國(guó)監(jiān)察專員介紹說，不是每一起死亡都有調(diào)查結(jié)果，但是每一起死亡都會(huì)啟動(dòng)調(diào)查。在英國(guó)，不允許犯人吸毒，但監(jiān)獄往往難以查禁和杜絕，總是有親屬或朋友探監(jiān)秘密夾帶毒品流入監(jiān)獄。且75%的犯人都有吸毒歷史。

2、死亡事件調(diào)查的時(shí)間要求。普通投訴調(diào)查目標(biāo)時(shí)間是12個(gè)周完成，死亡調(diào)查目標(biāo)時(shí)間是20個(gè)周完成，自殺或謀殺死亡調(diào)查目標(biāo)時(shí)間是26個(gè)周完成。

（四）在押人投訴的途徑

在押人投訴必須以書面形式進(jìn)行投訴，一是通過地區(qū)管理員；二是對(duì)內(nèi)部機(jī)制的投訴處理的才能轉(zhuǎn)到專員辦公室。監(jiān)察專員的調(diào)查結(jié)果，如在押人不服不滿意，可以起訴到法院，最后由法院作出裁決。

歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)也波及到英國(guó)的監(jiān)獄和監(jiān)察專員正常經(jīng)費(fèi)的預(yù)算。據(jù)這位專員介紹，2011年監(jiān)察專員經(jīng)費(fèi)比往年少25%，但與1997年比監(jiān)獄犯人卻增加了66%。國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境遇到了困境也給監(jiān)獄執(zhí)法帶來了困難。由于預(yù)算減少，監(jiān)獄環(huán)境比以前惡化，投訴的可能性更多。

英國(guó)監(jiān)察專員制度并沒有改善英國(guó)監(jiān)獄的監(jiān)管秩序。據(jù)資料顯示，專員制度成立之后，僅2009年4月12日，英國(guó)阿什維爾監(jiān)獄因?yàn)橐幻舴副唤獬厣猓鹪摫O(jiān)獄許多囚犯憤怒，二、三百名囚犯焚燒了建筑物。2011年1月1日，距英國(guó)90公里的城堡監(jiān)獄又一次發(fā)生暴亂，原因只是監(jiān)獄警察要對(duì)幾名囚犯進(jìn)行酒精測(cè)驗(yàn)，結(jié)果引起囚犯與警察沖突，囚犯縱火焚燒了監(jiān)獄建筑物。這表明英國(guó)監(jiān)獄監(jiān)察專員制度并沒有取得初衷的效果。

三、西班牙監(jiān)察專員和監(jiān)獄監(jiān)督法官制度

（一）監(jiān)察專員制度

根據(jù)《西班牙憲法》第54條規(guī)定，西班牙設(shè)立了致力于保護(hù)公民基本權(quán)利的監(jiān)察專員。西班牙監(jiān)察專員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，必須獲得五分之三以上多數(shù)議員支持，任期為5年。監(jiān)察專員獨(dú)立履行職責(zé)，不受任何權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)和指令。除專員外，還設(shè)第一副專員，第二副專員，并設(shè)秘書長(zhǎng)職位。他們四人共同組成協(xié)調(diào)與內(nèi)部機(jī)制。與英國(guó)監(jiān)察專員的區(qū)別是，西班牙監(jiān)察專員的服務(wù)對(duì)象是面對(duì)全體國(guó)民，受理包括監(jiān)獄罪犯在內(nèi)的全體國(guó)民的投訴，還包括在西班牙履行、居住的西班牙以外國(guó)民的投訴，以及國(guó)民對(duì)法律修改的建議。監(jiān)督的對(duì)象包括中央和地方所有的政府機(jī)構(gòu)等。

在西班牙全國(guó)只有馬德里這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，但是有能力在全國(guó)任何一個(gè)地方發(fā)現(xiàn)重大問題時(shí)組織起一個(gè)調(diào)查組。監(jiān)察專員可以就有關(guān)投訴進(jìn)行調(diào)查，一部分調(diào)查是根據(jù)市民的要求，另一部分調(diào)查是發(fā)現(xiàn)問題后自行決定調(diào)查。去年受理投訴3萬(wàn)多件，今年已受理2萬(wàn)多件。專員已組織調(diào)查450件。目前的投訴與經(jīng)濟(jì)危機(jī)、家庭所面臨的失業(yè)和困難有關(guān)。西班牙有120個(gè)監(jiān)獄。他們接到罪犯投訴，也可以直接到監(jiān)獄進(jìn)行調(diào)查。

（二）監(jiān)獄監(jiān)督法官

西班牙法院設(shè)監(jiān)獄監(jiān)督法官，在馬德里有8個(gè)監(jiān)獄，設(shè)8個(gè)監(jiān)獄監(jiān)督法官。監(jiān)獄監(jiān)督法官，每周至少到監(jiān)獄視察一次，其他時(shí)間在法官辦公室，可以通過聯(lián)網(wǎng)視頻檢查監(jiān)獄的情況，獲取相關(guān)信息。由于時(shí)間關(guān)系，我們就這個(gè)問題沒有進(jìn)行深入探討，不能不說是個(gè)遺憾。但是，我們就以上信息可以判斷，在西班牙監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法狀況的職責(zé)是法院，法院有專門監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的法官，監(jiān)督的方式相似于中國(guó)檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)獄的檢察或機(jī)構(gòu)定期檢察。在歐洲英美法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄沒有監(jiān)督的職權(quán)，他們是純粹的公訴機(jī)關(guān)。

四、幾點(diǎn)思考

雖然我們的考察時(shí)間不長(zhǎng)，但通過實(shí)地考察和這些國(guó)家官員的介紹，留給了筆者幾點(diǎn)思考和啟示：

（一）在押人維權(quán)意識(shí)強(qiáng)

從以下數(shù)字似乎可以得出這樣的結(jié)論。（1）荷蘭馬城監(jiān)獄，有320在押人，每年會(huì)收到800個(gè)投訴案，平均每人2件多。（2）荷蘭有4萬(wàn)多在押人，在押人投訴處理機(jī)構(gòu)每年處理2700件投訴案。（3）在英國(guó)，監(jiān)察專員僅去年以來就處理了5300件在押人投訴案，僅占投訴總量1%多些。這可以說明在押人維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)很強(qiáng)，其主要?jiǎng)右蛴袔c(diǎn)：一是在押人對(duì)投訴權(quán)益和投訴的程序熟悉。認(rèn)為自身利益受到侵害時(shí)，能夠主動(dòng)進(jìn)行維權(quán)。這與歐美國(guó)家重視人權(quán)的大環(huán)境有關(guān)。二是投訴之后能得到相對(duì)滿意的結(jié)果，促使在押人不斷投訴。三是監(jiān)獄方對(duì)投訴的打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象較為少見，使在押人減少了投訴的擔(dān)憂。當(dāng)然，另一方面也說明，這些國(guó)家在監(jiān)獄管理上也存在一些問題。

（二）強(qiáng)調(diào)調(diào)查的獨(dú)立性

處理在押人投訴很強(qiáng)調(diào)調(diào)查的獨(dú)立性，不受任何機(jī)關(guān)的干預(yù)和影響。投訴處理機(jī)構(gòu)不在監(jiān)所之內(nèi)，不受行政機(jī)關(guān)干預(yù)和管轄，直接受議會(huì)任命，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。職責(zé)單一明確。如，英國(guó)議會(huì)監(jiān)察專員的職責(zé)，一是負(fù)責(zé)投訴處理；二是處理非正常死亡案件處理。

（三）注重調(diào)查結(jié)果公開，接受社會(huì)監(jiān)督

荷蘭、西班牙或英國(guó)的有關(guān)機(jī)構(gòu)在調(diào)查處理在押人投訴案件后都注意調(diào)查和處理結(jié)果的公開，特別是選擇一些公眾關(guān)注的案件通過媒體公開調(diào)查處理結(jié)果，每年年終還會(huì)通過媒體公開自己的工作報(bào)告，以接受社會(huì)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

（四）投訴多，監(jiān)獄官員受處罰少

雖然受理投訴很多，但監(jiān)獄官員受到處罰的并不多。在荷蘭，在英國(guó)，在西班牙，每年監(jiān)獄都會(huì)發(fā)生大量的囚犯自殺案件，但有關(guān)方面對(duì)這類案件從不處理監(jiān)管人員，不追究監(jiān)管人員的責(zé)任。就是前面說到的荷蘭一監(jiān)獄長(zhǎng)濫用權(quán)力，導(dǎo)致一名囚犯被隔離禁閉多日，囚犯投訴后只是對(duì)囚犯作經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償，而對(duì)監(jiān)獄長(zhǎng)并沒有做任何處罰，甚至在公開處理結(jié)果時(shí)也把監(jiān)獄長(zhǎng)的名字隱去，說是要給監(jiān)獄長(zhǎng)面子。但在我國(guó)在監(jiān)管場(chǎng)所發(fā)生的被監(jiān)管人自殺死亡案件，一般都要追究監(jiān)管人的責(zé)任，有的甚至是追究刑事責(zé)任。

（五）應(yīng)當(dāng)理直氣壯地宣傳我們?cè)诰S護(hù)人權(quán)方面的努力和成就

筆者覺得荷蘭、英國(guó)、西班牙在處理犯罪嫌疑人和罪犯投訴方面的某些做法，特別是啟發(fā)在押人自覺維權(quán)，建立投訴處理和防止打擊報(bào)復(fù)機(jī)制，營(yíng)造法制氛圍等方面，值得我們研究和借鑒，以從中吸取有益的成分。但相比較之下，我國(guó)特別是檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)在押人權(quán)益方面的制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)運(yùn)作、努力成效等方面更為系統(tǒng)，投入更多，力度更大，也是可圈可點(diǎn)。比如，一是我們有派駐監(jiān)管場(chǎng)所的檢察院和檢察室，全國(guó)擁有專門進(jìn)行刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督的1萬(wàn)多名檢察人員；二是啟發(fā)在押人維權(quán)的檢務(wù)公開一系列措施；三是受理在押人申訴控告的檢察官信箱和檢察官約見卡、檢察官接待室等面對(duì)在押人及其親屬的一整套服務(wù)形式和途徑；四是查辦監(jiān)管人員虐待被監(jiān)管人等職務(wù)犯罪案件的法律制度和機(jī)構(gòu)，等等。我們的這些努力和成效應(yīng)當(dāng)通過國(guó)際交流平臺(tái)和其他途徑，向歐美和世界宣傳，讓外國(guó)人也來中國(guó)學(xué)習(xí)、借鑒我們的經(jīng)驗(yàn)。

*最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳廳長(zhǎng)［100726］

**最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳副廳級(jí)檢察員［100726］