□文/陳建軍梁佳

“十二五”乃至更長一個時期，對浙江發(fā)展來說，沒有比加快產業(yè)的轉型升級步伐更為關鍵的事情了，近年來浙江的轉型升級取得了一些進展，但比較長三角兄弟省市來說，差距有趨于明朗的態(tài)勢。

在長三角一體化發(fā)展的大趨勢下，局限于一省一市的空間范圍謀劃產業(yè)轉型，效率不理想已經是顯而易見的事。在資源要素流動的大背景下，以新的思路，新的手段，構筑新的平臺——聯合開發(fā)區(qū)，以此大力推進“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略，應該是浙江轉型升級新戰(zhàn)略的重要內容。

聯合開發(fā)區(qū)的功能

聯合開發(fā)區(qū)，又稱“異地合作共建開發(fā)區(qū)”、“飛地開發(fā)區(qū)”、“產業(yè)轉移合作園區(qū)”等，是以跨區(qū)域合作共建為特征的一種新興開發(fā)區(qū)模式，聯合開發(fā)區(qū)的主要功能可以歸納為以下兩點:

一是資源要素的交換。一般來說，產業(yè)轉移的發(fā)動方擁有資本和技術等產業(yè)資源優(yōu)勢，而產業(yè)轉移的接受方相對擁有土地和勞動力資源，或者市場資源方面的優(yōu)勢，雙方通過聯合開發(fā)區(qū)這一平臺進行資源和要素交換，將產業(yè)資源的空間遷徙這一原本更多的表現為微觀層面的企業(yè)行為，轉化為相關地區(qū)通過資源要素的交換克服彼此發(fā)展瓶頸的宏觀經濟行為，從而有助于克服產業(yè)轉移中的區(qū)域利益失衡壁壘，推進區(qū)域協調和一體化發(fā)展，這在中國現行體制下具有特殊意義。

二是形成區(qū)域創(chuàng)新空間。新經濟地理學認為，創(chuàng)新更多來自于多元化的資源要素集聚，包括多元文化的匯聚和融合，聯合開發(fā)區(qū)的形成有助于打破相關地區(qū)由傳統(tǒng)產業(yè)結構支撐的相對固化的社會經濟發(fā)展格局，為該地區(qū)注入更加先進的要素資源和發(fā)展理念，通過融合發(fā)展，形成區(qū)域創(chuàng)新的新空間和地區(qū)發(fā)展的增長極，并通過溢出效應帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。

聯合開發(fā)區(qū)建設的蘇滬經驗

中國·新加坡蘇州工業(yè)園區(qū)是我國最早出現的跨國聯合開發(fā)區(qū)，在此基礎上，江蘇省2003年啟動了國內第一個跨區(qū)域合作的聯合開發(fā)區(qū)——江陰靖江工業(yè)園區(qū)；2005年江蘇省委出臺《關于加快蘇北振興的意見》，提出了南北掛鉤共建產業(yè)園的設想；2006年，江蘇省出臺了《關于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施》；2009年，江蘇省政府印發(fā)了《關于進一步加強共建園區(qū)建設政策措施的通知》。在自上而下的推動下，江蘇成為我國聯合開發(fā)區(qū)發(fā)展最快的地區(qū)。截至2011年底，江蘇省的聯合開發(fā)區(qū)(江蘇稱為“共建園區(qū)”)達到33個，僅2011年就新增了7個。

江蘇的基本做法是:蘇南與蘇北城市相互結對，由蘇北地區(qū)在本地省級以上開發(fā)區(qū)中，劃出一定面積的土地作為“園中園”，確定為聯合開發(fā)區(qū)，兩地分工協作，蘇南地區(qū)負責園區(qū)的規(guī)劃、投資開發(fā)、招商引資和經營管理等工作，蘇北負責園區(qū)的拆遷安置、基礎設施配套、社會管理等工作。園區(qū)還享受土地指標、省財政補貼、電價優(yōu)惠等諸多政策。在園區(qū)利益分配上，雙方10年內的收益全部用于滾動發(fā)展，10年后再按一定比例分成。區(qū)中園建設遵循市場導向、優(yōu)勢互補、利益共享、集約開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展五條原則。在領導管理體制上，通常有三個層級，即南北雙方政府聯席會議、園區(qū)管委會、園區(qū)投資開發(fā)公司。受益與蘇南蘇北聯合開發(fā)區(qū)的成功經驗，江蘇還積極展開和上海市的合作，大力興辦跨省聯合開發(fā)區(qū)。目前上海、江蘇合作共建的聯合開發(fā)區(qū)已達11個，如上海楊浦區(qū)大豐、海安產業(yè)園、昆山浦東軟件園等，得益于聯合開發(fā)區(qū)的建設，2010年僅蘇北地區(qū)實際引資就達972.7億元。

近年來，江蘇一直保持較好的增長勢頭，大力推進聯合開發(fā)區(qū)建設是一個重要因素。值得注意的是，江蘇省在推進聯合開發(fā)區(qū)建設時，強調政府政策干預和行政推動，聯合開發(fā)區(qū)建設在江蘇不僅成為一項經濟工作，也成為一項政治任務，上下驅動，合作速度快，效果也比較明顯。

上海也是聯合開發(fā)區(qū)的積極實行者，已在市外建立20多個聯合開發(fā)區(qū)(上海稱為異地工業(yè)園或開發(fā)區(qū)分區(qū))，其中落戶江蘇的最多，其次是浙江和安徽。上海這些年來面臨著產業(yè)轉移和轉型升級的巨大壓力，特別是制造業(yè)，正處于產業(yè)鏈再編、布局重組的關鍵時期，對內“走出去”，在外省市特別是空間距離相對較近、一體化發(fā)展基礎較好的長三角地區(qū)建立聯合開發(fā)區(qū)，對上海來說是一個理想的選擇。

與江蘇省自上而下的推動有所不同，上海更多地依靠開發(fā)區(qū)、企業(yè)和區(qū)縣政府。上海和外省市聯合興辦開發(fā)區(qū)大致有3種聯動類型:一是上海市屬企業(yè)或地處上海的央企，與外地開發(fā)區(qū)共建園區(qū)，如寶鋼與海門合作建設寶鋼產業(yè)園、上海紡織集團與鹽城大豐市合作建設紡織產業(yè)園等。二是上海的開發(fā)區(qū)與外地開發(fā)區(qū)共建園區(qū)，如上海漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)等。三是上海區(qū)縣政府在市外合作建設園區(qū)，如江蘇大豐楊浦共建產業(yè)園等。

上海推進聯合開發(fā)區(qū)建設有四個特點:第一，勢頭強勁。因為上海面臨包括土地和其他要素資源甚至是政策資源的瓶頸，需要尋求新的發(fā)展空間；第二，以大型國有企業(yè)為聯合開發(fā)區(qū)的主要推動和參與方。上海國有企業(yè)大多擁有資金、技術和品牌等方面的優(yōu)勢，以及和外地政府對等談判的實力和能力，無需政府出面；第三，聯合開發(fā)區(qū)主要分布于距離上海300公里半徑以內地區(qū)，蘇北、浙江內地以及皖南地區(qū)被看好；第四，資源交換目的明顯。聯合開發(fā)區(qū)所在地區(qū)基本都擁有上海方面所需要的資源如土地、能源、產業(yè)配套能力等，合作雙方是資源互補的關系，這和蘇南蘇北之間帶有某種程度的區(qū)域合作型有所區(qū)別，受市場機制推動的特征更為明顯。

聯合開發(fā)區(qū)的意義和作用

在長三角地區(qū)，浙江“走出去”的資本名列全國各省區(qū)前列，但像江蘇、上海和安徽這樣基于頂層設計，以興辦聯合開發(fā)區(qū)這樣的形式推進轉型升級的做法還未成為普遍。整體而言，浙江在聯合開發(fā)區(qū)的建設方面，無論在規(guī)模、數量以及制度設計的規(guī)范性上都落后于上海、江蘇。

浙江的產業(yè)轉型升級需要在兩個維度上同時展開，其一是在產業(yè)維度上，大力發(fā)展現代制造業(yè)和現代服務業(yè)，其二是在空間維度上，即“走出去”和“引進來”，“走出去”就是在面臨空間資源、市場資源、知識技術資源、勞動力資源瓶頸制約的情況下，以向外省市轉移產能和產業(yè)資源的方式拓展空間，形成產業(yè)鏈空間分布的多元化，以此來整合資源和開拓市場，“引進來”就是通過從外部引進本地區(qū)產業(yè)轉型升級的稀缺資源或產業(yè)鏈相關環(huán)節(jié)，由此來帶動本地產業(yè)和企業(yè)競爭力提升。以興辦聯合開發(fā)區(qū)的方式來推動產業(yè)轉移和“招商引資”，由于在制度設計上一開始就和資源要素互換、產業(yè)集聚、區(qū)域創(chuàng)新以及由此而來的資源集約利用緊密相關，具有更好的社會經濟效益。

浙江的產業(yè)結構調整和轉型升級一直以產業(yè)轉移和企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展為重要特征。本世紀初，浙江的民營企業(yè)就開始了“東擴西進”的跨區(qū)域發(fā)展進程，浙江已經是全國最大的資本輸出地。實踐證明，單純的對外轉移包括資本、生產環(huán)節(jié)在內的產業(yè)資源，并不能解決浙江的發(fā)展方式轉型問題，在民間資本流出相對較多的溫州地區(qū)，當地的產業(yè)轉型升級步履緩慢是導致經濟社會發(fā)展不穩(wěn)定的主要因素。另一方面，單純地把產業(yè)資源的流動看做是企業(yè)微觀決策的問題，無論是希望留住本地企業(yè)的政府勸說努力，還是采取各種公關手段吸引地屬企業(yè)家的回歸，可能都是沒有把握這一系統(tǒng)工程的關鍵所在。事實上，產業(yè)資源的移動包括企業(yè)的各個生產環(huán)節(jié)的空間遷徙，在很大程度上是一個產業(yè)鏈的空間離散化和資源要素的空間整合問題。在中國現行體制下，這些要素資源在空間上的分布差異在相當程度上和各地各級政府的政策導向有關。在這種情況下，整合政府和企業(yè)的資源，以制度創(chuàng)新為手段，通過興辦聯合開發(fā)區(qū)來形成資源要素跨區(qū)域交換的平臺，打造產業(yè)鏈和產業(yè)集聚的空間載體，才能促使企業(yè)遷徙成為一個更具宏觀社會經濟價值的微觀行為。

加快聯合開發(fā)區(qū)發(fā)展

——考慮在省級層面上建立聯合開發(fā)區(qū)的領導、規(guī)劃、協調機構，推動和指導浙江聯合開發(fā)區(qū)的建設和協調工作，配套出臺有關聯合開發(fā)區(qū)的相關政策。同時，加快聯合開發(fā)區(qū)的規(guī)劃指導，可以結合省級產業(yè)轉型升級規(guī)劃一并進行，也可以制定專門的聯合開發(fā)區(qū)規(guī)劃。

——借鑒江蘇經驗，在浙江已有的山海協作工作中增加創(chuàng)辦聯合開發(fā)區(qū)的內容。考慮現有的省內企業(yè)跨區(qū)域遷徙的既有路徑，可在相關地市間建立若干個省級聯合開發(fā)區(qū)，如溫州和麗水、杭州和衢州等。

——規(guī)劃跨省聯合開發(fā)區(qū)建設?？梢钥紤]在嘉興、湖州等地和上海合作建設聯合開發(fā)區(qū)，促進滬浙間的產業(yè)鏈跨區(qū)域布局，推進區(qū)域一體化進程；在浙東和浙南地區(qū)可以結合發(fā)展海洋經濟，結合大項目的引進，與中央和外省市的大型國有企業(yè)興辦聯合開發(fā)區(qū)，鼓勵浙江中小企業(yè)與大型企業(yè)進行產業(yè)鏈合作。

——考慮到浙江既有的產業(yè)布局和開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)的建設狀況，建議以園中園(區(qū)中園)的形式推進聯合開發(fā)區(qū)的建設，即依托已有開發(fā)區(qū)或產業(yè)集聚區(qū)來建設聯合開發(fā)區(qū)。

——聯合開發(fā)區(qū)實行政府引導、政企協同、市場主導、滾動發(fā)展的戰(zhàn)略。在泛長三角一體化發(fā)展等政府間合作框架下打造省際產業(yè)轉移合作區(qū)(即聯合開發(fā)區(qū))，為推行跨區(qū)域發(fā)展的浙商提供“抱團出?！钡目臻g戰(zhàn)略平臺。