狄小華張丹 (南京大學法學院江蘇南京210093) ■文

域外刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制比較研究

狄小華張丹 (南京大學法學院江蘇南京210093) ■文

一、英美法系主要國家刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制

(一)英國

英國檢察機關屬于行政機關,主要行使公訴職能,同時作為政府法律顧問,承擔司法行政職能,但不具有刑罰執(zhí)行監(jiān)督的職能。《英國監(jiān)獄法》規(guī)定,針對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的監(jiān)督主要包括:

1、監(jiān)獄視察小組。英國在內政部內設立監(jiān)獄局掌管全國監(jiān)獄事務。自 1981 年后,英國在內政部設立不隸屬于監(jiān)獄局的監(jiān)獄視察小組,定期視察各監(jiān)獄,視察項目包括了解職員與受刑人的士氣、監(jiān)獄生活品質、建筑設施與設備、人道、監(jiān)獄對預算的執(zhí)行等。

2、巡視委員會。在英國國務大臣的指定下,每一所監(jiān)獄都設有巡視委員會 (社區(qū)導向),其成員由一般民眾組成,但其中依法必須有 2 名以上保安官。典型委員會有 12 至 16名,其職責包括定期前往監(jiān)獄視察所有事務,任何受刑人都可以在其巡視監(jiān)獄時提出申訴。"委員會的任何成員可以隨時進入監(jiān)獄,隨意進入監(jiān)獄任何部分,會見每一位囚犯,并且不需要監(jiān)獄官員的監(jiān)視和監(jiān)聽,隨時可以查閱監(jiān)獄案卷。委員會必須就監(jiān)獄的狀況與管理向國務大臣提交年度報告,可以提出他們認為合適的任何意見和建議。""委員會每月必須在監(jiān)獄中召開一次會議。但是,如果較少的會議能有效地解決問題,可以延長會議間隔期,但是一年最少要召開8次會議。"

3、監(jiān)獄監(jiān)察總長。"女王陛下的監(jiān)獄監(jiān)察總長由王國政府根據(jù)內政大臣的提名任命,……受權調查范圍為檢查并向國務大臣匯報英格蘭和威爾士監(jiān)獄機構的開辦情況。特別是:(1)這些機構的工作條件;(2)囚犯的待遇和條件; (3)諸如此類可以受國務大臣管轄的其他事項。"

(二)美國

美國檢察機關也屬于典型的行政類型的檢察機關,在職權方面類似于英國檢察機關,主要承擔公訴和司法行政職能,并不直接行使對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的監(jiān)督職權。不過,美國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督區(qū)別于英國,表現(xiàn)出自身的特色。美國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督大致可以分為兩類:

1、非訴訟監(jiān)督。在美國,主要通過司法來對行刑權(行政權)實行有效的控制。根據(jù)美利堅合眾國第42 法典第1983 款即 "聯(lián)邦公民權利法案"的規(guī)定,罪犯享有通過訴訟尋求權利保護的權利,因此,訴訟監(jiān)督成了行刑監(jiān)督的主要方式。但為了避免訴訟,監(jiān)獄發(fā)展出各種替代訴訟的解決監(jiān)獄與犯人之間沖突的方案,具體包括通過私告公調查官、調解、訴冤程序避免與法院打官司。

私告公調查官是公共事務官員,往往是律師,有權調查各個控告問題并對公共機構的改進提出建議。雇用調查官的各州把他們看作解決獄內爭端和上法院打官司之間的中間。調解解決獄內糾紛,以減少上法院打官司,是正在發(fā)展中的非訴訟監(jiān)督方式。調解人員受過專門訓練,能夠通過自己的調解促使爭執(zhí)雙方理智處理問題。

訴冤程序是解決內部糾紛的行政辦法,用于解決監(jiān)管人員的冤屈和囚犯的冤屈。美國國會通過了合眾國 42號法令第1997 款,要求州監(jiān)獄在囚犯向聯(lián)邦法院起訴之前竭盡全力作出補救,激發(fā)州監(jiān)獄在系統(tǒng)內建立訴冤機構,以免打官司。訴冤程序須在 90天內完成,而訴冤程序標準由美國總檢察長負責公布,并負責檢查監(jiān)獄系統(tǒng)是否符合那些標準。在監(jiān)獄范圍內,訴冤委員會提出的申訴裁決通常會先送主管官員或督察,然后送交領導部門的委員。

2、訴訟監(jiān)督。如果替代訴訟的努力不能解決問題,囚犯可以向州法院或聯(lián)邦法院進行訴訟。囚犯既可以根據(jù)通行的民事侵權法律向州法院提起關于受到毆打或漠不關心對待的起訴,也可請求州法令的保護或州憲法條款的保護。

二、大陸法系主要國家刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制

與英美法系國家檢察職能不同,大陸法系國家的檢察職能,雖然也包括公訴,但更偏重于控制與監(jiān)督刑事司法活動。這種檢察職能上的特殊性,也決定了其在刑罰執(zhí)行監(jiān)督

中的突出地位。

(一)法國

法國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督包括司法機關對監(jiān)獄的視察、監(jiān)督委員會監(jiān)督和其他行政部門的視察。

1、司法機關對監(jiān)獄的視察。司法機關對監(jiān)獄的視察,包括刑罰執(zhí)行法官視察,上訴庭長、預審法官和未成年犯法官視察,檢察官和總檢察長視察,警察署常設法庭的特派員對其管轄的犯人的視察。

法國檢察機關享有保障司法裁判執(zhí)行的權力,對此,《法國刑事訴訟法典》第五卷執(zhí)行程序中作出了明確規(guī)定: "檢察院和當事人都應促使有關本身的每一個判決執(zhí)行"(第707 條第一款),"共和國檢察官和檢察長有權直接動用公眾力量,確保判決的執(zhí)行"(第709 條),"(1975 年7月11日第75～624 號法令)此項關于部分免予執(zhí)行或全部終止執(zhí)行判決的決定,或由檢察院自己作出,或檢察官建議由輕罪法庭或違警罪法庭以合議庭名義作出"(第708 條)。如果法國檢察機關所享有的保障司法裁判執(zhí)行權力,主要還是在訴訟中裁判的交付執(zhí)行過程中的監(jiān)督職能的體現(xiàn),那么,對監(jiān)獄的視察就是對刑罰執(zhí)行活動的一種監(jiān)督。"共和國檢察官和總檢察長可視察監(jiān)獄。共和國檢察官應每季度到各監(jiān)獄視察一次,必要時,應隨時視察,特別需要聽取犯人的申訴。檢察官應將其視察情況報告給總檢察長"(第178 條)。"首席法官和總檢察長每年應向司法部長提交其管轄的監(jiān)獄的管理情況的聯(lián)合報告以及監(jiān)獄管理人員執(zhí)行公務的情況報告" (第179 條)。

2、監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會由法官、檢察官、律師、議員、勞動場所的負責人、監(jiān)察員、慈善機構人員或負責釋放后的工作人員等眾多人員所組成,由該省的省長和專區(qū)政府所在地的專區(qū)區(qū)長主持,"負責監(jiān)督獄內衛(wèi)生、安全、飲食和保健工作、勞動、監(jiān)規(guī)制度,以及對犯人的思想教育工作。委員會應向司法部長匯報其認為應捜集的情況、提出的批評或建議"(第180條～184 條)。監(jiān)督委員會在其附近的監(jiān)獄每年至少召開一次會議,認為有必要時可派出一名或幾名委員會成員視察監(jiān)獄。

3、其他行政部門的監(jiān)督。"監(jiān)獄受監(jiān)獄局的全面監(jiān)督,并接受監(jiān)獄管理部門的官員或法官、地區(qū)局長或其助理的定期視察。接受主管部門的行政長官、行政次長及總監(jiān)察員的檢查。金融及財政稽核有權審查監(jiān)獄全部財務工作"(第229 條)。

(二)德國

德國的檢察機關是刑罰執(zhí)行機關之一,《德國刑事訴訟法典》第七編第451 條規(guī)定:"[執(zhí)行機關](一)刑罰的執(zhí)行,由作為執(zhí)行機關的檢察院依據(jù)書記處書記員發(fā)放、附有可執(zhí)行性證書和經(jīng)過核實的判決主文副本付諸實施。 (二)區(qū)檢察官只有權對州司法管轄部門委托執(zhí)行的刑罰付諸實施。(三)是執(zhí)行機關的檢察院,可以接受其他州法院的刑罰執(zhí)行庭所委托的檢察院任務。它也可以將自己的任務移交負責該法院事務的檢察院,以符合受有罪判決人的利益,經(jīng)刑罰執(zhí)行庭所在地檢察院同意為限。"對裁定變更刑罰執(zhí)行時,法院要聽取檢察院的意見。檢察機關對不服法院中止無期徒刑剩余刑執(zhí)行的裁定,可提起抗告,且抗告具有推遲效力。

德國為聯(lián)邦制國家,其檢察體制分為聯(lián)邦檢察機關與州檢察機關,州檢察機關不受聯(lián)邦檢察機關的直接領導,聯(lián)邦檢察機關除在業(yè)務上對州檢察機關具有指導作用,相互之間主要是一種協(xié)調關系。根據(jù)德國州法律的規(guī)定,檢察機關還是刑罰赦免機關,具有相應的赦免職權。在檢察監(jiān)督的同時,德國還以司法執(zhí)行機關的顧問委員會監(jiān)督行刑。在司法執(zhí)行機關組建的顧問委員會"可以接受申請、建議和控訴,可以了解有關關押、勞動、職業(yè)培訓、膳食、醫(yī)療和改造情況","可在監(jiān)房探訪犯人和被收容人。與他們的交談和通信不受監(jiān)督。"

(三)日本

日本檢察制度既吸納了大陸法系檢察制度的做法,又借鑒了英美法系的檢察制度,形成了介于兩大法系之間的較為獨特的檢察制度。但從檢察機關的職權范圍來看,日本檢察機關的職權更接近于大陸法系國家,享有偵查權、公訴權、執(zhí)行權和民事公益訴訟參與權。以上檢察機關的職權特點,決定了日本檢察機關在刑罰執(zhí)行中居于獨特的地位,具體表現(xiàn)為兩個方面:

1、指揮監(jiān)督刑事判決、裁定執(zhí)行。 《日本刑事訴訟法》第472 條規(guī)定:"裁判的執(zhí)行,由與作出該項裁判的法院相對應的檢察廳的檢察官指揮。……上訴的裁判或者因撤回上訴而執(zhí)行下級法院的裁判時,由與上訴法院相對應的檢察廳的檢察官指揮。但訴訟記錄在下級法院或者在與該法院相對應的檢察廳時,由與該法院相對應的檢察廳的檢察官指揮。"這種指揮監(jiān)督權具體體現(xiàn)在:死刑的執(zhí)行,檢察官、檢察事務官享有在場監(jiān)督權;對自由刑執(zhí)行中出現(xiàn)必要停止或酌定停止的法定情形時,檢察官作出決定;對罰金、罰沒等財產(chǎn)刑等執(zhí)行,依據(jù)檢察官的命令執(zhí)行。

2、巡視監(jiān)管場所?！度毡颈O(jiān)獄法》第4 條規(guī)定:"1、主管大臣應至少每兩年派員巡閱監(jiān)獄一次。2、判事、檢察官可巡視監(jiān)獄。"

在日本刑罰執(zhí)行中,犯人可與一般公民一樣,采取法律行動,向裁判所提起民事、行政訴訟,或向檢察機關提出申訴與控告,或采取其他獄外救濟手段,以保障權利。

三、俄羅斯刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制

俄羅斯繼承了前蘇聯(lián)的檢察制度,檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關在刑罰執(zhí)行中居于重要地位,其通過對行刑機構遵守行政法律情況的監(jiān)督,確保國家法律的統(tǒng)一實施。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》的規(guī)定,刑罰執(zhí)行監(jiān)督包括:

1、國家權力機關和地方自治機關的監(jiān)督。"聯(lián)邦國家權力機關、俄羅斯聯(lián)邦各主體的國家權力機關,以及地方自治機關對其境內的刑罰執(zhí)行機構和機關的活動實行監(jiān)督。實行監(jiān)督的程序由俄羅斯聯(lián)邦立法調整。"

2、法院監(jiān)督。法院監(jiān)督主要涉及三種情形:一是涉及假釋、改判輕刑、免除刑罰、延期服刑和變更勞動改造機構種類的問題時,法院監(jiān)督刑罰的執(zhí)行;審議被判刑人和其他人員對刑罰執(zhí)行機構和機關的行為提出的控告;三是刑罰執(zhí)行機構和機關應將法律規(guī)定的刑罰的開始和服刑場所,以及法定刑罰執(zhí)行的情況通知作出刑事判決的法院。

3、部門監(jiān)督。部門監(jiān)督是指刑罰執(zhí)行機構和機關的上級機關及其公職人員,對其活動的監(jiān)督,屬于執(zhí)行機構內部的層級監(jiān)督。

4、檢察監(jiān)督。"對刑罰執(zhí)行機構和機關的行政遵守法律的情況由俄羅斯聯(lián)邦總檢察長及其下屬檢察長依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》實行監(jiān)督。"

5、社會團體監(jiān)督。"依照俄羅斯聯(lián)邦立法規(guī)定的根據(jù)和程序,社會團體可以對刑罰執(zhí)行機構和機關的活動進行監(jiān)督。"

四、域外刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制的啟示

通過以上國外的刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制考察,不難看出在監(jiān)獄、看守所刑罰執(zhí)行監(jiān)督中,大陸法系國家、俄羅斯檢察機關的作用要遠大于英美法系國家。大陸法系國家的檢察機關承擔著刑罰執(zhí)行的指揮權或保障權,甚至也承擔了部分執(zhí)行職能,這主要從裁判交付執(zhí)行這一角度來說的,在監(jiān)所刑罰執(zhí)行過程中的監(jiān)督并不處于主要和特殊地位。從域外刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制來看,有以下值得重視的特點:

(一)監(jiān)督主體呈現(xiàn)多元化

域外的刑罰執(zhí)行監(jiān)督主體呈現(xiàn)出多元化趨勢,主要可分為內部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個方面。內部監(jiān)督又可分為兩個層面:一是監(jiān)獄系統(tǒng)的內部監(jiān)督,幾乎所有的國家和地區(qū)的上級監(jiān)獄管理部門都存在對下級監(jiān)獄的監(jiān)督;二是監(jiān)獄所屬最高行政機構或長官委派的監(jiān)督,即在監(jiān)獄系統(tǒng)外部,但仍在監(jiān)獄所屬行政機構內,成立專門巡視小組或委派專門人巡視監(jiān)獄。外部監(jiān)督的主體更為復雜,既有司法機關、檢察機關,又要議會議員,還有社區(qū)趨向的各種委員會等。我國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督主體,從理論上講,也包括人大、政協(xié)、人民團體、人民檢察院、人民法院等外部監(jiān)督,司法部、司法部監(jiān)獄管理局、各省監(jiān)獄管理局等內部的層級監(jiān)督。但由于法律沒有相應的可操作規(guī)定,外部監(jiān)督主體難以進入封閉監(jiān)所,因此,真正在履行監(jiān)督職能的主要還是檢察機關。即使是內部的層級監(jiān)督,主要是安全、生產(chǎn)等工作檢查,而不是真正意義上的制權與維權。

(二)監(jiān)督內容偏重于維權

域外的行刑監(jiān)督的內容,是接受犯人申訴、控告,關注犯人日常服刑處遇,偏重于控權和維護罪犯的合法權利。與此不同,我國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督偏重于對刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督、打擊職務犯罪與糾正侵犯在押人員合法權益的行為,同時,又辦理罪犯的又犯罪案件。維護人權與維護監(jiān)管秩序是并重的。不論內部監(jiān)督,還是外部檢察監(jiān)督,我國刑罰執(zhí)行監(jiān)督機構對罪犯日常權利維護還不充分。罪犯訴冤機制,是罪犯權利受到不法侵害后,尋求救濟的主要途徑,但我國監(jiān)所至今沒有建立起這樣的機制,一般的侵權行為得不到及時糾正。

(三)監(jiān)督方式主要是巡察

域外的行刑監(jiān)督主要是通過定期或不定期的巡視方式進行的,通過巡察,接受申訴、控告,接受約談等方式發(fā)現(xiàn)問題,然后向行政首長或有關部門報告。如果涉及犯罪,則有司法機關依法予以處理。我國監(jiān)獄管理部門,對監(jiān)獄行刑也有各種檢查,但都為工作指導,監(jiān)督明顯不足。外部檢察機關的法律監(jiān)督,目前主要以駐監(jiān)所檢察室或派出院的方式進行監(jiān)督。由于獲取監(jiān)督線索的途徑不夠通暢,近年來監(jiān)所檢察機關嘗試以全程監(jiān)督的方式強化監(jiān)督,但這種"參與式"的監(jiān)督,既容易引起對行刑權的不當干預,也難以達到擴大監(jiān)督線索的作用,還會增加監(jiān)督的成本。

(四)監(jiān)督關系為上下關系

域外刑罰執(zhí)行監(jiān)督,不論是內部層級監(jiān)督,還是外部形式多樣的監(jiān)督,與監(jiān)督對象大多是一種上下關系。即使不是上下關系,如法官,也能以其特殊的司法審查、裁判的法律地位,實施有效的監(jiān)督。根據(jù)我國人民代表大會之下的"一府兩院"的權力架構,作為國家法律監(jiān)督機關的我國檢察機關,與作為行政機關的監(jiān)督對象---行刑機關是一種平行關系,并不存在上下領導關系,而"檢察一體化"的原則在實踐中又沒有得到很好的貫徹,因此,檢察機關在進行日常監(jiān)督時常常顯得權威不足。監(jiān)管單位在談及構建法律監(jiān)督體系時,檢察監(jiān)督也只是作為外部監(jiān)督而與其他形式監(jiān)督等量齊觀。顯然,這種認識與檢察機關的憲法定位有明顯差距。

(五)引入社會力量成為趨勢

由于域外政治制度的特點是"小政府大社會",推崇社會力量對公權力的制衡。通過獨立有身份人士、社團、公民的參與,使得監(jiān)管活動在一定程度上在公開的社會環(huán)境中,接受公眾的質詢、外界的監(jiān)督,以增強公眾對監(jiān)管活動的知情、了解與接受程度,促進監(jiān)管場所公正、文明行刑。我國不少地方已開始嘗試監(jiān)管工作社會化的途徑,如聘請社會監(jiān)督員、邀請人大代表、政協(xié)委員進監(jiān)區(qū)視察等,但這些嘗試尚未達到制度化、規(guī)范化、程序化的程度,因此,其作用發(fā)揮在現(xiàn)階段十分有限。近年來,我國檢察機關在司法改革中,推行人民監(jiān)督員制度,加強人民群眾對檢察工作的監(jiān)督,如果能將此項制度進行拓展,與檢察監(jiān)督有機結合起來,不僅對于專門監(jiān)督工作是一種支持和促進,對于直接改進監(jiān)管工作也是極為有益的。

(責任編輯 趙海鷗)

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