李月晨 (河北新樂市人民檢察院 河北新樂 050700) ■文

論刑事立案監(jiān)督的制度缺陷與法律完善

李月晨 (河北新樂市人民檢察院 河北新樂 050700) ■文

刑事立案監(jiān)督是1997年《刑事訴訟法》修改后賦予檢察機關(guān)的一項重要的法律監(jiān)督職權(quán)。幾年來各級檢察機關(guān)不懈地履行這一職責(zé)，為切實保護公民的舉報權(quán)、控告權(quán)，維護社會公平正義作出了積極的貢獻。但立案監(jiān)督制度本身法律條款粗疏簡略、立法規(guī)定剛性不足，特別是目前在刑事立案和立案監(jiān)督中設(shè)置的業(yè)務(wù)目標(biāo)考評指標(biāo)使公安機關(guān)和檢察機關(guān)產(chǎn)生了利益性沖突，因此，有必要對立案監(jiān)督制度進一步完善。

一、刑事立案監(jiān)督工作的制度缺陷

立案監(jiān)督工作一定程度上發(fā)揮了維護司法公正的積極作用，但由于刑事立案監(jiān)督工作本身在法律規(guī)定上較為原則，且缺乏剛性的法律條款予以支撐，因而在實際運行中遇到了不少困難，導(dǎo)致立案監(jiān)督工作驅(qū)動困難。

(一)立案監(jiān)督案件線索來源受法律規(guī)定局限

《刑事訴訟法》第87條規(guī)定表明檢察機關(guān)受理刑事立案監(jiān)督線索有兩個途徑：一是檢察機關(guān)在審查案件中自行發(fā)現(xiàn);二是被害人提出。實踐中還存在著上級機關(guān)或人大政協(xié)轉(zhuǎn)辦、自行從新聞媒體中發(fā)現(xiàn)以及通過行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接機制移交等渠道獲取等，但總的來說其性質(zhì)仍屬于群眾反映。然而在辦案實務(wù)中，還存在公安機關(guān)為降低發(fā)案率將受理的刑事案件降格為治安案件予以處理或收取保證金后取而不審，為減少工作量或出于利益情面等而事先作好當(dāng)事人工作，使當(dāng)事人雙方不向司法機關(guān)告發(fā)等等。要摸清這些情況只有通過全面調(diào)取公安機關(guān)的受理治安案件登記表、受理刑事案件登記表、刑事拘留登記表、留置情況登記表、行政處罰卷宗、勞動教養(yǎng)卷宗、取保候?qū)従碜趤碚{(diào)查分析或者有關(guān)知情群眾的檢舉。但如何具體實施法律則無明確規(guī)定，使檢察機關(guān)履職困難。

(二)檢察機關(guān)對立案后的案件進展情況缺乏知情權(quán)

檢察機關(guān)及時、全面地獲取立案與否的信息，是立案監(jiān)督良好運作的重要前提。而目前法律并未規(guī)定立案機關(guān)應(yīng)將有無發(fā)現(xiàn)犯罪事實、犯罪嫌疑人，是否受理當(dāng)事人的報案，是否初查、立案等重要信息通知檢察機關(guān)。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)可向公安機關(guān)發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》以及認為公安機關(guān)不立案理由不成立時以《立案通知書》通知公安機關(guān)立案，而對檢察機關(guān)關(guān)于公安機關(guān)立案后的知情權(quán)卻未予明確規(guī)定。這一立法上的缺陷導(dǎo)致的直接后果是，對案件是否立案，立案程序是否合法，立案后案件偵查進展情況如何，是否移送批捕、起訴并判決等情況，檢察機關(guān)均無從知曉。

(三)立案監(jiān)督案件法律文書缺乏法律規(guī)定

檢察機關(guān)在立案監(jiān)督的過程中，會向公安機關(guān)出具《說明不立案理由通知書》和《通知立案書》，這兩份文書能夠證明案件曾經(jīng)進入立案監(jiān)督程序，但法律卻未規(guī)定公安機關(guān)是否須將這兩份文書歸入卷宗檔案或者隨案移送，因此案件在進入到下一個訴訟階段，受案部門往往無法及時了解該案是否屬于立案監(jiān)督情況，更不能對立案監(jiān)督的案件進行后續(xù)跟蹤監(jiān)督，因而影響對整個立案監(jiān)督程序運行狀態(tài)的考察和把握。

(四)檢察機關(guān)在立案監(jiān)督方面措施缺乏強制性

其一，檢察機關(guān)沒有后續(xù)審查權(quán)?，F(xiàn)行法律賦予了檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，但對于對實踐中經(jīng)常發(fā)生的公安機關(guān)接到通知后不予立案或者立案后消極偵查即立而未偵、偵而未決的情況應(yīng)如何處理，法律并沒有規(guī)定進一步的監(jiān)督措施，也未賦予檢察機關(guān)對刑事發(fā)案、受案情況的審查權(quán)，對公安機關(guān)立案情況無法知悉和掌握，這就使檢察機關(guān)無從知曉究竟有多少該立案而未立案、不該立案而立案和立案后撤銷的情況，更難以作出有無違法的判斷。其二，檢察機關(guān)難以有效行使調(diào)查權(quán)。無法獲得偵查機關(guān)立案活動是否合法的材料，監(jiān)督也就無從談起。其三，檢察機關(guān)沒有責(zé)任追究權(quán)。法律規(guī)定的檢察機關(guān)立案監(jiān)督僅限于通知公安機關(guān)立案，如果監(jiān)督立案后出現(xiàn)消極偵查或久偵不結(jié)的現(xiàn)象，檢察機關(guān)也無權(quán)要求公安機關(guān)更換辦案人員或者對責(zé)任人提出處理建議，影響監(jiān)督的效果。

(五)對公安機關(guān)受理立案監(jiān)督案件后立而未偵、偵而未結(jié)的情況缺乏制約手段

盡管根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)向公安機關(guān)發(fā)出的有關(guān)法律文書具有法律約束力，被監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。但司法實踐中，由于公安機關(guān)本身處于強勢地位，其個別工作人員接受監(jiān)督的意識不強，對立案監(jiān)督敷衍推諉甚至拒絕的情況時有發(fā)生。而依據(jù)高檢院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，當(dāng)檢察機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)立案而公安機關(guān)不予立案時，該檢察機關(guān)只能報請上級檢察機關(guān)審查決定，并由其與同級公安機關(guān)協(xié)商解決。如果公安機關(guān)堅持認為不應(yīng)該立案，即便檢察機關(guān)發(fā)出《立案通知書》，公安機關(guān)也可以不予立案，并不會因此而承擔(dān)任何法律后果。由于缺乏法律規(guī)定的懲戒后果，檢察機關(guān)對公安機關(guān)的監(jiān)督和制約作用必然顯得蒼白無力。毫無疑問，由于缺乏法律上的必要保障，檢察機關(guān)立案監(jiān)督的效果會在司法實踐中大打折扣，因此有必要對刑事立案監(jiān)督機制從法律層面上加以完善。

二、刑事立案監(jiān)督制度完善的立法建議

當(dāng)前，立案監(jiān)督的任務(wù)應(yīng)該立足于在保持一定立案監(jiān)督案件數(shù)量的基礎(chǔ)上逐步提高立案監(jiān)督案件質(zhì)量，因此完善刑事立案監(jiān)督機制迫在眉睫。而目前我國《刑事訴訟法》對立案監(jiān)督的條文既比較原則，也相對粗略，為確保立案監(jiān)督制度的規(guī)范化運行，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面完善刑事立案監(jiān)督制度：

(一)拓寬刑事立案監(jiān)督范圍

根據(jù)《刑事訴訟法》、《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等關(guān)于刑事立案監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，對刑事立案監(jiān)督的范圍規(guī)定過于原則，應(yīng)通過司法解釋進一步明確立案監(jiān)督不僅包括“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督，而且要包括不應(yīng)當(dāng)立案而立案的整個立案活動的全面監(jiān)督，這樣可以從立法上保證立案監(jiān)督的案源，改變檢察機關(guān)立案監(jiān)督案源少的被動狀況。具體而言，檢察機關(guān)除了對部分案件擁有審查逮捕權(quán)，還應(yīng)對公安機關(guān)治安處罰、勞動教養(yǎng)等擁有知情權(quán)，公安機關(guān)在對尚不構(gòu)成犯罪的人進行行政處罰的同時應(yīng)報送檢察機關(guān)備案。從立法上規(guī)定檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案之后是否采取了切實可行的措施進行偵查并及時結(jié)案進行同步監(jiān)督，對公安機關(guān)越權(quán)辦案，插手經(jīng)濟糾紛不應(yīng)當(dāng)立案而立案的以及錯誤地立案追究的案件進行立案監(jiān)督，完善、充實立案監(jiān)督的內(nèi)容。

(二)賦予立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)

對公安機關(guān)的立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面、有效監(jiān)督，僅依靠檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)和群眾反映進入監(jiān)督程序，會使大量公安機關(guān)以罰代刑、以勞代刑及不當(dāng)立案而立案的案件因此脫離監(jiān)督。法律應(yīng)當(dāng)賦予人民檢察院立案監(jiān)督的調(diào)查權(quán)。這種調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：有權(quán)調(diào)取或?qū)彶楣矙C關(guān)的案卷材料，有權(quán)審查公安機關(guān)受案、立案、破案的登記臺賬，有權(quán)審查公安機關(guān)的立案、不立案和撤案決定書;在通過上述書面審查后，認為有必要的，可以對立案決定和不立案決定書所認定的事實進行復(fù)核，可以對立案活動中的違法行為進一步調(diào)查。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時和如實地提供上述材料和情況，積極配合和支持人民檢察院的調(diào)查工作，不得借故刁難和阻礙人民檢察院調(diào)查工作的正常進行。明確規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)向檢察機關(guān)移送有關(guān)刑事立案的文書材料，由檢察機關(guān)進行備案監(jiān)督。包括：(1)刑事受案登記表; (2)刑事立案決定書;(3)不立案決定書、撤案決定書; (4)治安案件行政處罰決定書。只有這樣，檢察機關(guān)才能從源頭上把握公安機關(guān)刑事立案情況，從而順利開展立案監(jiān)督工作。

(三)加強檢察機關(guān)與公安機關(guān)的配合協(xié)作

當(dāng)前，關(guān)于立案監(jiān)督的規(guī)定主要來源于高檢院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規(guī)則》和《關(guān)于積極開展立案監(jiān)督工作的通知》，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》。但上述規(guī)定過于原則化，可操作性較差。在實踐中，刑事立案監(jiān)督事實上是糾正公安機關(guān)的違法行為，因此，監(jiān)督程序還必須得到公安機關(guān)的配合才能起

到監(jiān)督制約的目的，而公安機關(guān)的配合來源于法律的明確規(guī)定，因此法律應(yīng)當(dāng)就檢察機關(guān)和公安機關(guān)在立案監(jiān)督方面的權(quán)利和義務(wù)作進一步明確細化。

(四)賦予檢察機關(guān)直接立案偵查權(quán)

偵查權(quán)是立案權(quán)的補充和實現(xiàn)，又是起訴權(quán)的前提和基礎(chǔ)，偵查職能是從屬于控訴職能的。要發(fā)揮檢察機關(guān)的立案監(jiān)督作用，糾正違法活動，維護法律的尊嚴(yán)，對公安機關(guān)經(jīng)檢察機關(guān)通知立案后，不采納意見應(yīng)當(dāng)立案而不立案的刑事案件，應(yīng)賦予檢察機關(guān)直接立案偵查權(quán)。檢察機關(guān)對刑事案件直接立案偵查，不是要代替公安機關(guān)的偵查權(quán)，也不會妨礙公安機關(guān)的偵查活動，與《刑事訴訟法》第18條第2款的規(guī)定也并不矛盾。檢察機關(guān)僅對偵查活動中公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的刑事案件，行使個案偵查權(quán)，與《刑事訴訟法》賦予檢察機關(guān)的偵查權(quán)是相統(tǒng)一的，所以賦予檢察機關(guān)對立案監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的刑事案件的直接立案偵查權(quán)，與法律的規(guī)定并不相悖，相反，可以加強執(zhí)法監(jiān)督，促進嚴(yán)格執(zhí)法。

(五)明確規(guī)定檢察機關(guān)向公安機關(guān)發(fā)出的立案監(jiān)督文書應(yīng)當(dāng)入卷歸檔

立案監(jiān)督也是訴訟程序中的重要一環(huán)，雖然并不影響案件本身的事實與證據(jù)，但能真實地反映案件的訴訟情況，因此立案監(jiān)督文書應(yīng)當(dāng)入卷歸檔。目前，立案監(jiān)督案件卷宗尚未納入檢察機關(guān)歸檔案卷內(nèi)，應(yīng)當(dāng)說這是不妥當(dāng)。同時，為了能更全面地反映出這一訴訟環(huán)節(jié)，立案監(jiān)督的法律文書應(yīng)該進一步完善和格式化。

(六)應(yīng)盡快建立立案監(jiān)督權(quán)力保障機制，賦予檢察機關(guān)在刑事立案監(jiān)督活動中相應(yīng)的權(quán)力

刑事立案監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)，包括有權(quán)作出變更公安機關(guān)錯誤的立案決定的決定，有權(quán)作出變更公安機關(guān)違法立案程序的決定，公安機關(guān)接到?jīng)Q定書后必須執(zhí)行;立案監(jiān)督案件偵查參與權(quán)，公安機關(guān)從偵查活動開始，應(yīng)通知檢察機關(guān)參加，檢察機關(guān)可要求偵查人員收集固定相應(yīng)證據(jù)，也可對偵查人員收集證據(jù)方向和方式提出自已的意見，引導(dǎo)偵查工作按刑事訴訟程序嚴(yán)格依法開展。對偵查活動中違法收集的證據(jù)，檢察機關(guān)可要求公安機關(guān)予以排除;刑事立案監(jiān)督處罰建議權(quán)，即檢察機關(guān)對在立案活動中嚴(yán)重違法的工作人員，有權(quán)建議紀(jì)檢監(jiān)察部門對其給予一定的黨紀(jì)政紀(jì)處分，構(gòu)成犯罪的，移交司法部門處理。這樣，就可以極大提高檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和有效性，立案監(jiān)督操作起來也更規(guī)范化。

(七)建立科學(xué)的以質(zhì)量為中心的立案監(jiān)督工作目標(biāo)考評方法

業(yè)務(wù)目標(biāo)考評是衡量工作績效的重要指標(biāo)，對各項工作的全面科學(xué)開展有一定的指向作用。因此，建立一套科學(xué)而合理的考評辦法將直接影響到工作開展的成果。目前，應(yīng)當(dāng)將立案監(jiān)督工作考評的重心從“數(shù)量”轉(zhuǎn)換到“質(zhì)量”，從“立案多少”轉(zhuǎn)換到“判決多少”和“判決輕重”，才能保證立案監(jiān)督案件質(zhì)量得到明顯提高。在考評中，上級檢察院應(yīng)結(jié)合本地歷年來的工作實際，根據(jù)下級檢察院的具體情況制定不同的監(jiān)督立案基數(shù)甚至取消基數(shù)，以便進一步提升立案監(jiān)督質(zhì)量。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)