徐 研 (湖北省武漢市司法局副巡視員、武漢市公證協(xié)會(huì)會(huì)長 湖北武漢 430015) ■文

武漢市公證工作改革探索與啟示

徐 研 (湖北省武漢市司法局副巡視員、武漢市公證協(xié)會(huì)會(huì)長 湖北武漢 430015) ■文

近年來，武漢市司法局按照司法部、省司法廳的統(tǒng)一部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)公證改革工作。改制和機(jī)構(gòu)整合四年多來的實(shí)踐證明，公證工作改革使公證工作創(chuàng)新的源泉涌流，公證工作的活力彰顯，取得了顯著的社會(huì)效益。認(rèn)真回顧改革歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對于鞏固成果，進(jìn)一步深化公證改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、改革的基本情況

2006年《公證法》正式實(shí)施前，武漢地區(qū)共有公證機(jī)構(gòu)16個(gè)，分別隸屬于省、市、區(qū)三級司法行政機(jī)關(guān)，其中省級1個(gè)，市級2個(gè)，13個(gè)城區(qū)各有1個(gè)，均為行政機(jī)構(gòu)，公證員都是公務(wù)員身份。由于公證機(jī)構(gòu)體制單一、機(jī)制不活，使得公證工作的發(fā)展雖較為平穩(wěn)，但與全國同類城市相比，仍有相當(dāng)?shù)牟罹唷ａ槍@一現(xiàn)狀，武漢市司法局在深入調(diào)研、廣泛動(dòng)員的基礎(chǔ)上，集思廣益，將改革的工作重點(diǎn)集中在轉(zhuǎn)換體制和整合機(jī)構(gòu)上：即將原市屬2個(gè)公證處和7個(gè)中心城區(qū)公證處等9個(gè)公證機(jī)構(gòu)整合為7個(gè)，并由行政機(jī)構(gòu)改為自收自支的事業(yè)單位，統(tǒng)一設(shè)置在市一級層面。改革的整體思路清晰后，武漢市司法局制定了《關(guān)于我市公證機(jī)構(gòu)改革工作實(shí)施意見》上報(bào)省廳和市委市政府，明確公證機(jī)構(gòu)改革調(diào)整的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和工作要求。在改制和整合的過程中，公證改革工作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。市委、市政府對公證改革工作高度重視，市政府常務(wù)會(huì)議專門聽取公證改革工作的匯報(bào)，市政府辦公廳下文轉(zhuǎn)發(fā)了《市司法局關(guān)于我市公證機(jī)構(gòu)改革工作實(shí)施意見》，省司法廳下文批復(fù)同意了武漢市公證機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見。市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)兩次主持專題會(huì)議，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)城區(qū)和有關(guān)部門的工作，市政府指派一名副秘書長協(xié)調(diào)督促抓落實(shí)。市財(cái)政、編辦、人事和社保等部門各司其職，積極研究制定和落實(shí)配套政策，為全市公證改革順利推進(jìn)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

二是強(qiáng)化大局意識，凝聚改革共識。改革是公證工作的推進(jìn)劑，也是對各方利益的再調(diào)整。公證工作不僅是司法行政機(jī)關(guān)的重要職能之一，歷來也是司法行政機(jī)關(guān)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充的一個(gè)重要渠道。將7個(gè)中心城區(qū)公證處收編為市司法局直屬機(jī)構(gòu)，必定有爭論，有阻力。面對躲不過、繞不開的現(xiàn)實(shí)問題，市司法局多次召開七個(gè)中心城區(qū)的司法局長會(huì)議，并主動(dòng)分別聽取各中心城區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的意見。經(jīng)過反復(fù)溝通協(xié)商，市、區(qū)司法局認(rèn)識漸趨一致：公證處設(shè)置在市一級層面，公證隊(duì)伍依然是全市法治建設(shè)的一支重要力量，是全市司法行政系統(tǒng)的一支基本隊(duì)伍，從長遠(yuǎn)看，更有利于全市公證事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。對區(qū)司法局提出的問題和建議，如各公證處如何配合各區(qū)的中心工作、區(qū)局相關(guān)人員的安置、改制后公證人員進(jìn)社保所需經(jīng)費(fèi)等問題，市相關(guān)部門盡可能統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決，從而較好地贏得了各區(qū)政府尤其是各區(qū)司法局的理解和支持，進(jìn)一步為公證改革工作鋪平了道路。

三是公證處改制與公證機(jī)構(gòu)整合工作同步推進(jìn)。根據(jù)《公證法》關(guān)于公證機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律規(guī)定和司法部、省司法廳關(guān)于公證改革的部署精神，結(jié)合實(shí)際，市司法局明確了公證處改制與公證機(jī)構(gòu)整合工作同步推進(jìn)的目標(biāo)任務(wù)：將現(xiàn)有行政體制的符合改制條件的9個(gè)公證處整合為7個(gè)事業(yè)體制的公證處，改制后的公證處成為執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、按市場規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的事業(yè)法人，由市司法局統(tǒng)一管理;6個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)公證處隸屬關(guān)系不變，待條件成熟后再行改革。原行政體制公證處的人員，愿意回行政機(jī)關(guān)工作的，可回行政機(jī)關(guān)工作，保留公務(wù)員身份;留在公證處工作的，一律不再保留公務(wù)員身份。

四是將隊(duì)伍建設(shè)與業(yè)務(wù)建設(shè)統(tǒng)籌結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。改革前，原9個(gè)公證處之間存在發(fā)展不平衡問題。改制后7個(gè)公證處由市司法局直管，為在全市范圍優(yōu)化公證隊(duì)伍骨干和業(yè)務(wù)資源配置，促進(jìn)公證工作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了新的契機(jī)。在選優(yōu)配強(qiáng)公證處領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí)，我們將政治業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、開拓能力強(qiáng)的公證員骨干調(diào)整到相應(yīng)公證處擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，不僅優(yōu)化了班子結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了整體功能，更為重要的是帶好了隊(duì)伍，促進(jìn)了公證業(yè)務(wù)的大開拓、大發(fā)展，呈現(xiàn)出隊(duì)伍建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的喜人局面。

五是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行總量控制，合理布局，凸顯便民原則。武漢素有“九省通衢”的美譽(yù)，長江、漢江穿城而過，形成了漢口、漢陽和武昌三鎮(zhèn)鼎立的城市空間布局。在公證機(jī)構(gòu)布局上，我們將7個(gè)改制后的公證處分別設(shè)在7個(gè)中心城區(qū)執(zhí)業(yè)，確保每個(gè)中心城區(qū)地域內(nèi)有一家公證處，既遵循了總量控制、合理布局的原則，又充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、自然交通狀況和對公證服務(wù)的需要，服務(wù)地方黨委政府的中心工作和方便群眾辦證需求。

二、改革的主要成效

四年多來的實(shí)踐證明，公證改革工作，為全市公證事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了動(dòng)力源泉和體制保障，改革后的公證處增強(qiáng)了實(shí)力，公證工作煥發(fā)出巨大的活力和競爭力。

——公證質(zhì)量明顯提高。改革后，各公證處牢固樹立“公證質(zhì)量生命線”意識，大力加強(qiáng)公證質(zhì)量規(guī)范化建設(shè)，明確從接待受理、核查取證、審批、出證、歸檔等環(huán)節(jié)的崗位職責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化了工作流程，健全和完善了公證賠償制度、公證執(zhí)業(yè)保證金制度和過錯(cuò)追究制度，公證質(zhì)量激勵(lì)約束機(jī)制不斷健全。由于全員風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識增強(qiáng)，制度保障有力，改制以來，各改制公證處的錯(cuò)證率達(dá)到歷史最低水平，公證工作的公信力得到進(jìn)一步提升。

——公證行業(yè)內(nèi)的不正當(dāng)競爭現(xiàn)象得以有效遏制。改制前，公證行業(yè)不正當(dāng)競爭現(xiàn)象較為突出，以支付回扣、介紹費(fèi)、亂設(shè)辦證點(diǎn)、隨意簡化程序、擅自降低收費(fèi)等方式爭攬業(yè)務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害了行業(yè)形象。改革后，經(jīng)省廳批準(zhǔn)，我們逐步賦予各公證處都具有辦理涉外公證業(yè)務(wù)的資格，改變了以往集中在市屬兩家公證處辦理的狀況;各公證處按照省廳核準(zhǔn)的執(zhí)業(yè)區(qū)域執(zhí)業(yè)，嚴(yán)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，共同抵制壓價(jià)競爭等不正當(dāng)行為;管理部門加大行業(yè)監(jiān)管力度，有效遏制了行業(yè)不正當(dāng)競爭特別是壓低收費(fèi)的現(xiàn)象。同時(shí)，鼓勵(lì)公證處相互間適度競爭，引導(dǎo)他們將競爭意識、行為體現(xiàn)在服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量上來，著力打造服務(wù)品牌。

——公證管理工作進(jìn)一步深化。公證體制改革促進(jìn)了司法行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)管理重心由對公證處的直接管理轉(zhuǎn)向加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管和為公證事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好外部政策環(huán)境上來。市司法局制定了《全市公證機(jī)構(gòu)考核標(biāo)準(zhǔn)》，建立了以公證質(zhì)量控制為核心的目標(biāo)管理責(zé)任制。公證投訴處理工作進(jìn)一步規(guī)范，“兩結(jié)合”管理體制不斷健全深化，管理合力進(jìn)一步增強(qiáng)。寓服務(wù)于管理之中，積極協(xié)調(diào)財(cái)政、人事、檔案等部門，用足用活政策，解決公證人員養(yǎng)老、醫(yī)療和公證處檔案移交管理等現(xiàn)實(shí)利益問題，公證管理效能顯著提升。

——公證隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。改制后，原行政編制人員平穩(wěn)轉(zhuǎn)到事業(yè)編制，相關(guān)人員得到妥善安置，公證隊(duì)伍骨干基本穩(wěn)定。大力加強(qiáng)公證員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，公證員依法執(zhí)業(yè)能力和服務(wù)科學(xué)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)和諧、參與社會(huì)管理的本領(lǐng)有效增強(qiáng)。在改革后的公證工作得到較好發(fā)展的基礎(chǔ)上，今年4月，我們面向社會(huì)招聘7名公證員，初步改變了全市公證人才引進(jìn)工作10余年來停滯的局面。在去年市人大、政協(xié)換屆工作中，我市1名公證處主任當(dāng)選市政協(xié)委員，2名公證處主任當(dāng)選區(qū)政協(xié)委員，公證人員參政議政工作取得突破。改制后的7個(gè)公證處獨(dú)立組建了新的黨支部，市司法局成立了公證黨委，實(shí)現(xiàn)黨的組織和工作對公證行業(yè)的全覆蓋。

——公證辦證數(shù)和收費(fèi)數(shù)大幅提高。改革后，各公證處和公證員緊緊圍繞黨委、政府的中心工作，拓展服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)方式，積極主動(dòng)提供優(yōu)質(zhì)高效的公證法律服務(wù)，在服務(wù)大局工作中實(shí)現(xiàn)了公證辦案數(shù)和收費(fèi)數(shù)大幅增長，推進(jìn)了全市公證事業(yè)跨越式發(fā)展。7個(gè)改制公證處的辦證數(shù)量平均每年遞增30%，辦證收費(fèi)平均年增長28%。

——公證處的辦公裝備水平進(jìn)一步改善。改革前，除原市屬2個(gè)公證處外，其余5個(gè)基本都在所屬區(qū)司法局辦公樓內(nèi)辦公，普遍場地狹小，設(shè)施陳舊，在一定程度上影響了公證處的整體形象。改制以來，公證處建立專項(xiàng)基金，通過資產(chǎn)積累，在市局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，有6家公證處以購置、租賃等方式，改善了辦公環(huán)境，每家辦公面積分別在600～1500多平方米，辦公環(huán)境結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，布局協(xié)調(diào)，功能完備。在接待大廳，專門設(shè)立一站式服務(wù)柜臺、電子公告屏、復(fù)印機(jī)、飲水機(jī)等便民、為民設(shè)施，提升了公證處的窗口形象。各公證處成為獨(dú)立法人后加大投入，加強(qiáng)辦公裝備建設(shè)，添置了音像采集設(shè)備、身份識別儀、場所監(jiān)控設(shè)備和車輛、電腦等，公證處整體面貌煥然一新。

三、公證改革的啟示

一是公證改革要遵循規(guī)律，依法推進(jìn)?！豆C法》既是改革開放30余年來公證行業(yè)改革實(shí)踐的重要成果，是公證行業(yè)發(fā)展規(guī)律的集中體現(xiàn)，又為我們進(jìn)一步深化改革提供了法律依據(jù)。依法推進(jìn)公證改革，要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《公證法》，將思想認(rèn)識統(tǒng)一到以《公證法》為核心的公證法律體系規(guī)定上來，將思想認(rèn)識成果轉(zhuǎn)化，謀劃改革思路，確定改革措施，確保改革的合法性。要按照《公證法》關(guān)于公證機(jī)構(gòu)的定位，從實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)符合條件的公證機(jī)構(gòu)由行政體制轉(zhuǎn)化為事業(yè)體制，建立健全公證機(jī)構(gòu)依法開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、自我約束、自我發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)保障公證機(jī)構(gòu)法人地位。按照“總量控制、合理布局”的原則，整合和優(yōu)化配置現(xiàn)有公證資源。建立健全公證行業(yè)準(zhǔn)入制度、公證執(zhí)業(yè)監(jiān)督體系、公證質(zhì)量保證體系和懲戒程序，促進(jìn)公證質(zhì)量的提高，維護(hù)公證行業(yè)的公信力。通過改革促進(jìn)公證行業(yè)改變生存方式，釋放公證活力，從實(shí)際上解決制約公證工作科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，使公證改革的過程成為貫徹落實(shí)《公證法》的過程，既符合上級機(jī)關(guān)的制度性要求，更能體現(xiàn)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，不斷滿足人民群眾日益增長的公證需求，將《公證法》的各項(xiàng)規(guī)定和要求轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)，體現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的工作成果。

二是公證改革要克難攻堅(jiān)，勇于創(chuàng)新。公證改革是時(shí)代賦予司法行政機(jī)關(guān)的歷史責(zé)任。各級司法行政機(jī)關(guān)要牢固樹立“一盤棋”的觀念，從長遠(yuǎn)角度和全局高度，以時(shí)不我待的歷史責(zé)任感和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?，從有利于公證職能作用的充分發(fā)揮，有利于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，有利于提高公證工作的公信力，有利于規(guī)范管理和調(diào)動(dòng)公證人員的積極性出發(fā)，統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確目標(biāo)任務(wù)。在凝聚改革共識的基礎(chǔ)上，盡量縮短和克服公證改革帶來的陣痛，增強(qiáng)改革的自覺性和主動(dòng)性，勇于破“圍城”、拆“籬笆”，敢于涉“深水”、破“堅(jiān)冰”，既著力解決長期積累制約公證事業(yè)科學(xué)發(fā)展的深層次結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，又積極研究解決基層司法局、公證處和公證員的合理利益訴求，從制度性安排上使他們共享改革發(fā)展成果，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，共創(chuàng)改革多贏的工作局面。

三是公證改革要統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)。公證改革政策性強(qiáng)，牽涉面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)。要積極主動(dòng)爭取黨委政府重視支持，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保公證改革堅(jiān)持正確的方向。要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，落實(shí)配套政策，著力增強(qiáng)改革的整體合力。堅(jiān)持公證處主任負(fù)責(zé)制，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，完善公證處法人治理結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)、公證員協(xié)會(huì)與公證處的關(guān)系，大力加強(qiáng)信息化、規(guī)范化建設(shè)，提高管理效能，增強(qiáng)管理合力，建立健全功能明確、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力、服務(wù)到位的公證工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制。通過深化人事制度改革，探索建立一套體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求，反映公證特點(diǎn)規(guī)律，相互銜接，有機(jī)聯(lián)系的公證行業(yè)綜合績效考核體系，不斷提高公證員隊(duì)伍素質(zhì)和能力。

四是公證改革要因地制宜，積極穩(wěn)妥。領(lǐng)會(huì)上情，摸清下情，將上級的文件精神與本地實(shí)際結(jié)合起來，切實(shí)加強(qiáng)對改革中矛盾和問題的研究解決，把改革的力度、發(fā)展的速度和相關(guān)機(jī)構(gòu)可承受的程度統(tǒng)一起來，保持公證工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使公證改革工作既反應(yīng)共性，又體現(xiàn)特色。公證改革，體制轉(zhuǎn)化是核心，應(yīng)以科學(xué)的謀劃和部署，大膽探索、勇于突破，加快改革步伐，務(wù)求實(shí)效。

武漢市公證行業(yè)的改革，歷經(jīng)幾年的發(fā)展，現(xiàn)在可以說正處在一個(gè)關(guān)鍵階段。今年4月，黨中央國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，這為我們進(jìn)一步深化公證改革指明了方向，也給公證行業(yè)的發(fā)展帶來新的契機(jī)。我們要切實(shí)從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真分析面臨的困難和問題，進(jìn)一步探索指導(dǎo)公證行業(yè)不斷發(fā)展的客觀規(guī)律，努力把握公證改革工作的主動(dòng)權(quán)，為我市公證行業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)