繆蒂生 (江蘇省司法廳黨委書記、廳長 江蘇南京 210024) ■文

準確把握司法行政在社會管理創(chuàng)新中的定位

繆蒂生 (江蘇省司法廳黨委書記、廳長 江蘇南京 210024) ■文

當前，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念深刻變化，經(jīng)濟成分、就業(yè)方式、分配方式日趨多樣，社會階層進一步分化，人口大量流動，社會整合更加困難，不同群體的利益訴求、政治訴求也不斷增多，社會結(jié)構(gòu)的巨大變遷使得社會管理范圍擴展、難度加大，社會管理面臨一系列新情況、新問題。在這種大背景下，加強和創(chuàng)新社會管理必然要求提升社會管理的法治化水平，走法治模式。司法行政機關(guān)作為推進社會主義民主法治建設(shè)的重要力量，其職能優(yōu)勢為參與社會管理創(chuàng)新奠定了根本基礎(chǔ)，提供了廣闊空間，也決定了在“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局中具有重要地位和作用。其特征是：

——職能作用上的基礎(chǔ)性。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中最核心的價值就在于社會秩序的維系。當前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風險、保持社會穩(wěn)定等七個方面。司法行政職能與這七項基本任務(wù)直接相關(guān)，發(fā)揮司法保障、法治服務(wù)功能顯得尤為重要。比如，罪犯勞教人員、社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員等特殊人群的教育轉(zhuǎn)化、幫困扶助等工作，是維系社會秩序、促進社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ);律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定等法律服務(wù)工作，對于依法維護群眾權(quán)益、促進社會公平正義具有重要作用。同時，社會穩(wěn)定的關(guān)鍵還在于社會基層的安定。司法行政機關(guān)通過遍及全國城鄉(xiāng)的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，可以及時發(fā)現(xiàn)、疏導、化解社會成員之間的矛盾糾紛，減少社會矛盾積累，在動態(tài)的問題解決過程中實現(xiàn)社會基層的穩(wěn)定。司法保障和法治服務(wù)功能使司法行政直接進入社會管理，并對社會管理目標的實現(xiàn)起著巨大推動作用。

——服務(wù)對象上的廣泛性。社會管理作為系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會等方方面面，涵蓋管理領(lǐng)域的眾多環(huán)節(jié)。這就要求參與社會管理的政府部門要有能力將工作觸角深入經(jīng)濟社會的各個層面。司法行政機關(guān)“點多、線長、面廣”的行業(yè)特點在社會管理中呈現(xiàn)出較強的資源優(yōu)勢。監(jiān)獄、勞教、律師、公證、司法鑒定、司法考試等各項職能服務(wù)定位不同、服務(wù)對象有別、服務(wù)領(lǐng)域各異，多樣化的工作職能使得參與社會管理的覆蓋面十分廣泛，服務(wù)群眾更加直接和貼近。特別是，司法所的設(shè)置是我國司法行政制度的一大顯著特色，使得司法行政扎根于廣大人民群眾之中，直接承擔服務(wù)群眾的使命，這更易于在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮職能作用。此外，服務(wù)對象的廣泛性還體現(xiàn)在與許多行政管理部門有著直接聯(lián)系，在社會管理力量資源的整合上發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用。比如，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的“大調(diào)解”載體，讓基層黨政組織、行業(yè)管理組織、群眾自治組織多方參與到矛盾糾紛的化解當中，既形成了解決社會問題、化解社會矛盾的整體合力，更推進了社會管理新格局的形成。

——工作手段上的多樣性。加強和創(chuàng)新社會管理關(guān)鍵在于綜合運用法律規(guī)范、行政管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等多種手段規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系，推動社會問題的解決。司法行政機關(guān)與其它許多政府部門的顯著差別，在于同時具有司法保障和法律服務(wù)兩大功能，具有準司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，被賦予了客觀公正執(zhí)法者和管理服務(wù)社會行政者的雙重身份。這也使得司法行政工作涉及國家政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個方面，成為社會管理法治化和法治建設(shè)社會化有機融合的重要領(lǐng)域。功能上的雙重屬性決定了工作手段的多樣化，司法行政兼?zhèn)鋭傂怨芸亍⑷嵝苑?wù)和理性調(diào)和等多種工作手段，在加強和創(chuàng)新社會管理中具有獨特優(yōu)勢。比如，可以綜合運用宣傳、教育、引導、調(diào)解等手段，最大限度地預(yù)防化解社會矛盾糾紛;可以有機整合律師、公證、司法鑒定、法律援助等手段，最大限度地維護群眾合法權(quán)益;可以統(tǒng)籌采取強制管控、教育引導、幫扶救助等手段，最大限度地減少特殊人群對抗社會的心理和行為傾向。

——管理效果上的長效性。加強和創(chuàng)新社會管理，最終是要把社會管理納入法治化、規(guī)范化軌道，實現(xiàn)長效治理。這除了要求立法層面具備比較完善的法律體系架構(gòu)外，還需要通過法治實踐形成人人知法守法、各方面嚴格依法辦事的良好局面。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)了有法可依。在這樣的背景下，實現(xiàn)社會管理的法治化，更加需要加快法治實踐步伐，在加強法治理念和法治精神等“軟件”建設(shè)上下功夫。司法行政機關(guān)作為開展法制宣傳教育的主導部門，通過開展全民普法，促進全社會法律素質(zhì)的提高和法制觀念的養(yǎng)成，對于安定社會秩序、促進人際和諧、推動經(jīng)濟社會發(fā)展有著根本性作用。特別是，通過加強對領(lǐng)導干部、公務(wù)員、企業(yè)經(jīng)營管理人員的學法用法和法律顧問工作，促使其依法決策、依法行政、依法經(jīng)營，可以從源頭上減少社會矛盾、社會問題的產(chǎn)生，這相對于其它社會管理更具有長效作用。

因此，加強和創(chuàng)新社會管理，既對司法行政機關(guān)的履職能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)，也為司法行政機關(guān)實現(xiàn)新一輪科學發(fā)展提供了重大機遇。作為政法機關(guān)重要組成部門，司法行政機關(guān)在加強和創(chuàng)新社會管理中必須充分發(fā)揮主力軍作用，圍繞發(fā)揮職能作用，努力提高社會管理科學化水平。江蘇司法行政在加強和創(chuàng)新社會管理中，重點要構(gòu)建“六個新機制”：

(一)著力構(gòu)建更好地服務(wù)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展新機制。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展是保障和改善民生的源頭，是形成和諧穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)的核心，也是推進社會管理創(chuàng)新的重要前提。中央確定今年經(jīng)濟社會發(fā)展的總基調(diào)是穩(wěn)中求進，我省把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級作為突出任務(wù)。這就要求我們適應(yīng)這種階段性的變化，整合資源和力量，進一步提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)能力。一是繼續(xù)圍繞促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、推進社會管理創(chuàng)新。大力實施“萬名法律服務(wù)人員、萬名調(diào)解員助萬企升級、促萬村 (社區(qū))和諧”的“四萬工程”，通過“村 (居)法律顧問全覆蓋”、“公證服務(wù)進鄉(xiāng)村、入農(nóng)戶”、“矛盾糾紛大排查、大調(diào)處”等專項活動，進一步提高服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平。一方面，對照省委、省政府《轉(zhuǎn)型升級工程推進計劃》、《萬企升級行動計劃》，著力做好投資融資、兼并重組、知識產(chǎn)權(quán)保護和節(jié)能減排等領(lǐng)域的法律服務(wù)，推動重要產(chǎn)業(yè)鏈和重點領(lǐng)域骨干企業(yè)、中小企業(yè)、科技創(chuàng)新型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。另一方面，結(jié)合加強和創(chuàng)新社會管理，深化政府法律顧問工作，積極參與重大決策、重大項目論證和社會穩(wěn)定風險評估，為黨委政府提供切實可行的法律意見和建議。二是按照省第十二次黨代會提出的“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”的部署，大膽創(chuàng)新，加快建成覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務(wù)體系。主要是：(1)建立布局合理、覆蓋城鄉(xiāng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成由城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村居的站點輻射網(wǎng)絡(luò)體系;(2)建立政府主導、保障有力的供給模式，積極引導社會力量以多種形式參與法律援助、法制宣傳、矛盾調(diào)解等公益服務(wù);(3)建立功能完善、快捷高效的運行機制，因地制宜建立具有綜合功能的縣 (市、區(qū))法律服務(wù)中心，推進法律服務(wù)在線咨詢、網(wǎng)絡(luò)法制學校等建設(shè)，打造“科技化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化”服務(wù)新格局。

(二)著力構(gòu)建更好地預(yù)防和減少重新犯罪新機制。加強特殊人群的服務(wù)管理，是深入推進社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從江蘇來講，工作重點：一是大力健全安全防控體系，深入推進監(jiān)所安全穩(wěn)定長效機制建設(shè)，加快建立全過程、全覆蓋、全員性的“大情報”網(wǎng)絡(luò)，扎實開展監(jiān)所基層基礎(chǔ)建設(shè)，強化與武警、公安等機關(guān)的應(yīng)急聯(lián)動，不斷完善人防、物防、技防、聯(lián)防體系。對社區(qū)服刑人員實施動態(tài)風險評估，建立嚴密的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)重點人員24小時隨機查控，確保持續(xù)安全穩(wěn)定。二是進一步創(chuàng)新教育改造方法，堅持管理與服務(wù)相結(jié)合的理念，在加強管控的同時，注重心理矯治和引導，全面實施個別化矯正，加大技能培訓和幫扶力度，完善重點刑釋解教人員必接必送機制，盡快形成適應(yīng)“首要標準”要求的教育改造體系和工作機制。三是積極構(gòu)建“一體化”治理模式，針對特殊人群服務(wù)管理工作涉及面廣的特點，在系統(tǒng)內(nèi)部，推進監(jiān)獄勞教、社區(qū)矯正、安置幫教工作的緊密銜接;在系統(tǒng)外部，形成與公檢法、工商、稅務(wù)、民政之間的配合協(xié)作機制，增強整體合力。同時，進一步強化社會協(xié)同，運用社會力量提升教育改造和服務(wù)管理水平。在此基礎(chǔ)上，著重探索建立與開放、動態(tài)社會環(huán)境相適應(yīng)的工作方式，以做好特殊人群的銜接管理為重點，加快推進社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員異地委托管理工作，加強社區(qū)矯正管理服務(wù)中心、安置幫教基地等工作載體規(guī)范化建設(shè)，不斷提高工作科學化水平，最大限度地降低重新違法犯罪率。

(三)著力構(gòu)建更好地維護社會和諧穩(wěn)定新機制。從我國發(fā)展的階段性特征來看，人民內(nèi)部矛盾凸顯將是今后一段時期內(nèi)政法工作面臨的基本態(tài)勢，維護社會安全穩(wěn)定至關(guān)重要。這就要求我們更加充分發(fā)揮調(diào)解工作柔性化與前置性的特色優(yōu)勢，切實將社會矛盾糾紛化解在基層、消滅在初始階段。一是深化大調(diào)解機制規(guī)范建設(shè)，真正把人民調(diào)解工作做在行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、訴訟等方法前，推進對接機制、專業(yè)調(diào)解機制的深化和完善，實現(xiàn)對矛盾糾紛的統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理，增強以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的大調(diào)解工作功能與實效。二是深化矛盾糾紛排查調(diào)處效能建設(shè)，立足預(yù)警疏導，全面推行網(wǎng)格化矛盾糾紛排查新模式，實施矛盾糾紛零報告和直報制度，進一步完善特殊時期、突出問題滾動排查機制和分析研判、分級預(yù)警制度，扎實開展“人民調(diào)解化解矛盾糾紛專項攻堅”等活動，提高對各類矛盾糾紛的調(diào)處能力，進一步創(chuàng)造人民群眾安居樂業(yè)的社會環(huán)境。三是深化調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進調(diào)處中心實體化運作，進一步調(diào)整和加強縣、鄉(xiāng)、村三級人民調(diào)解委員會，穩(wěn)步推進企事業(yè)單位和新經(jīng)濟組織、新社會組織以及專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，形成多層次、全覆蓋的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。

(四)著力構(gòu)建更好地服務(wù)保障民生幸福的法律援助新機制。法律援助是一項惠及民生的工作，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶。對此，一是持續(xù)加大援助力度，按照“應(yīng)援當援、應(yīng)援盡援、應(yīng)援優(yōu)援、應(yīng)援共援”的要求，不斷完善“半小時法律援助服務(wù)圈”，通過“法律援助服務(wù)為民創(chuàng)優(yōu)年”主題活動等形式，鼓勵支持有條件的地方根據(jù)公民法律服務(wù)需求和法律援助資源情況適度放寬經(jīng)濟審查標準，不斷擴大惠及面。二是推進服務(wù)標準化建設(shè)，完善工作程序和服務(wù)標準，探索推行法律援助“點援制”，健全完善集中辦案機制、農(nóng)民工維權(quán)機制、企業(yè)職工維權(quán)機制、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機制，加強案件辦理質(zhì)量評估檢查和投訴查處，不斷提高群眾滿意度。三是積極打造便民平臺，強化援助機構(gòu)規(guī)范化和接待窗口建設(shè)，推動黨委、政府將窗口規(guī)范化建設(shè)列入為民辦實事項目，加強“12348”法律援助專線技術(shù)改進和平臺保障，確保群眾通過撥打“12348”專線就能獲得法律咨詢和相關(guān)法律信息，實現(xiàn)法律咨詢、法律援助和法制宣傳的有效銜接。

(五)著力構(gòu)建更好地加強法治文化建設(shè)新機制。法治文化作為社會主義文化的重要內(nèi)容，是法治社會的內(nèi)在動力、精神支柱、思想保證和文化支撐，要通過推進法治文化建設(shè)，更好地運用法治的力量教育人民、引導社會，形成學法尊法守法用法的濃郁氛圍。一是提升重點對象法律素質(zhì)，加大流動人口、外來務(wù)工人員等難點群體、盲點區(qū)域的法制宣傳教育，針對群眾法治需求詮釋法理、宣傳法治，傳播法律思想，弘揚法治精神。二是提升法治文化引領(lǐng)能力，推進法治文化陣地多樣化、系列化、規(guī)?；ㄔO(shè)，大力扶持引導法治文化精品的創(chuàng)作生產(chǎn)，探索建立公益法制宣傳監(jiān)測評估體系，拓寬法治文化傳播渠道。三是提升普法工作實際成效，加強對各時期普法重點的把握，積極為黨委政府解難題、辦實事提供法律支持，變事后被動宣傳為事先主動引導，切實做到“普法宣傳深入到一線、普法成效在一線顯現(xiàn)”。

(六)著力構(gòu)建更好地加強基層基礎(chǔ)建設(shè)新機制。始終堅持基層在先，統(tǒng)籌整合各類服務(wù)管理資源，探索將法律援助中心、專業(yè)性調(diào)委會、法律服務(wù)工作室等加以優(yōu)化集聚，建設(shè)“一站式、窗口化、綜合性”的司法行政平臺，形成司法行政系統(tǒng)服務(wù)管理的特色優(yōu)勢。一是增強基層執(zhí)法管理能力，加強“忠誠、為民、公正、廉潔”的政法干警核心價值觀教育，深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，深化以兩輪推薦、績效評價、差額票決等為主要內(nèi)容的干部人事制度改革，完善科學的選人用人機制，切實造就一支政治上可靠、業(yè)務(wù)上精通、作風上過硬的高素質(zhì)司法行政隊伍。二是增強基層一線實戰(zhàn)能力，深入推進縣 (市、區(qū))司法局向?qū)崙?zhàn)單位轉(zhuǎn)型，大力加強“五好司法所”建設(shè)，打造司法行政加強和創(chuàng)新社會管理的一線平臺。三是增強信息技術(shù)支撐能力，加快“數(shù)字司法”建設(shè)步伐，構(gòu)建司法行政基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺、信息資源共享交換平臺和地理信息服務(wù)平臺，提高司法行政業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用水平。

(責任編輯 張文靜)