陳道英

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查制度研究*

陳道英

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

全國(guó)人大常委會(huì)在法規(guī)備案審查上，長(zhǎng)期以來(lái)采取的是備案并行主動(dòng)審查的做法；《立法法》制定之后，全國(guó)人大常委會(huì)在法規(guī)審查上轉(zhuǎn)而采取被動(dòng)審查與主動(dòng)審查相結(jié)合的做法。從實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論哪種做法均收效甚微。針對(duì)這一情況，我國(guó)應(yīng)建立以重新構(gòu)建的被動(dòng)審查制度為主、以省級(jí)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的法規(guī)清理和立法評(píng)估等制度為輔的全方位、立體式、各機(jī)關(guān)互相協(xié)作的法規(guī)審查體系。

備案審查；被動(dòng)審查；法規(guī)清理；立法評(píng)估；全國(guó)人大常委會(huì)

在行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定程序與效力判斷方面，盡管“備案”與“審查”1經(jīng)常被人們相提并論，然而審查卻并非備案的必然后續(xù)程序。關(guān)于備案的含義，有學(xué)者指出為“備查，即備份在案，以供查考”，并認(rèn)為備案與“登記”的性質(zhì)相同；2已故的蔡定劍教授也認(rèn)為，所謂備案，就是登記、統(tǒng)計(jì)、存檔，使法規(guī)備之可查，并強(qiáng)調(diào)指出，備案的法律意義并不包括對(duì)法規(guī)必須作出審查。3而“審查”則是對(duì)法規(guī)等被審查的對(duì)象是否合憲、合法，甚至是否“恰當(dāng)”進(jìn)行檢驗(yàn)，并對(duì)違憲、違法、不恰當(dāng)?shù)谋粚彶閷?duì)象予以變更或撤銷。由于對(duì)主體權(quán)限的要求截然不同，備案與審查是兩種不存在必然聯(lián)系的、獨(dú)立的程序。只是由于我國(guó)實(shí)踐中存在著將審查作為備案后續(xù)程序的做法，才出現(xiàn)了“備案審查制度”這一稱謂。然而，這種做法是否適宜，卻頗值得探討。本文將圍繞這一問(wèn)題展開(kāi)討論。4

一、歷史回顧：備案還是備案審查

全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查制度肇始于1979年。在該年制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）中規(guī)定，地方性法規(guī)應(yīng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。由于1978年憲法中并沒(méi)有有關(guān)制定地方性法規(guī)的規(guī)定，上述規(guī)定實(shí)際上是無(wú)憲法依據(jù)的。另外，雖然1979年的《地方組織法》僅規(guī)定了備案制度，但在實(shí)務(wù)層面上，當(dāng)時(shí)具體承辦這一工作的全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳政法室（存在至1983年）對(duì)于報(bào)送的地方性法規(guī)除了進(jìn)行登記、統(tǒng)計(jì)、存檔外，還對(duì)其進(jìn)行了違憲、違法審查。只是這一工作開(kāi)展得并不順利，因此不久之后就停止了。5

1982年憲法制定后，1979年的《地方組織法》對(duì)地方立法的授權(quán)得到了憲法層面的肯定，法規(guī)備案制度也首次在憲法中得到了確認(rèn)。1982年憲法第100條和第116條分別規(guī)定了省、直轄市制定的地方法規(guī)與自治州、自治縣的自治條例和單行條例的備案制度（自治區(qū)制定的自治條例和單行條例需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，故未單獨(dú)規(guī)定備案制度）。而同年修訂的《地方組織法》則對(duì)備案做出了比憲法更為詳細(xì)和完備的規(guī)定：根據(jù)1982年的《地方組織法》，地方性法規(guī)均需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。到了1995年，《地方組織法》再次修訂，該法在法規(guī)備案的基礎(chǔ)上又加入了規(guī)章的備案制度，我國(guó)的備案制度至此基本建立起來(lái)。然而值得注意的是，2000年實(shí)施的我國(guó)《立法法》之前的各部法律均只規(guī)定了備案制度，并沒(méi)有涉及審查。

從實(shí)務(wù)上看，1984年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局取代政法室后，法規(guī)備案工作也由聯(lián)絡(luò)局承擔(dān)。這段時(shí)期備案工作的方針也是六個(gè)字：登記、統(tǒng)計(jì)、存檔，因此并不涉及審查的問(wèn)題。但是，1988年以后有關(guān)方面就要求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的法規(guī)進(jìn)行審查，只是由于種種原因，直到1993年7月才由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局開(kāi)始這一工作。然而，這一階段的審查工作同樣收效甚微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，送交八屆全國(guó)人大各專門委員會(huì)審查的地方性法規(guī)近6300件，八屆全國(guó)人大對(duì)備案法規(guī)審查了3100多件，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)90多件與上位法有抵觸的法規(guī)，都反饋給了地方人大。但全國(guó)人大只收到8件反饋意見(jiàn)，最終只有1件按全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的意見(jiàn)予以了糾正。6

2000年《立法法》的實(shí)施無(wú)疑是我國(guó)備案審查制度發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。《立法法》中關(guān)于備案審查制度的規(guī)定主要集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，以專章對(duì)現(xiàn)有的備案制度進(jìn)行了體系化的梳理；其二，將行政法規(guī)納入向全國(guó)人大常委會(huì)備案的范圍；其三，首次在立法層面上將“審查”與“備案”聯(lián)系起來(lái)。然而值得注意的是，《立法法》第90條至第92條所規(guī)定的并不是立法機(jī)關(guān)所踐行的主動(dòng)審查，而是被動(dòng)審查。7同時(shí)，更加值得揣摩的是《立法法》生效后全國(guó)人大常委會(huì)的反應(yīng)。據(jù)稱，《立法法》生效后全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳一度停止了將備案法規(guī)交專門委員會(huì)進(jìn)行主動(dòng)審查的做法。8然而，這一做法在2003年即被改變。該年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡(jiǎn)稱《工作程序》）進(jìn)行了修訂，將法規(guī)審查方式修改為被動(dòng)審查和主動(dòng)審查相結(jié)合的方式。92004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)在法律工作委員會(huì)下增設(shè)了法規(guī)審查備案室，專門負(fù)責(zé)法規(guī)的備案審查工作；2005年又一次修訂《工作程序》，再次肯定了現(xiàn)行的被動(dòng)審查與主動(dòng)審查相結(jié)合的做法；2005年制定的《司法解釋備案審查工作程序》與2006年制定的《監(jiān)督法》，在司法解釋的備案審查問(wèn)題上同樣肯定了被動(dòng)審查與主動(dòng)審查相結(jié)合的做法?！读⒎ǚā吩O(shè)計(jì)被動(dòng)審查制度的一番苦心就此“付諸東流”。

二、實(shí)態(tài)分析：備案審查還是被動(dòng)審查

一方面，雖然我國(guó)在實(shí)務(wù)中早在備案制度建立之初即開(kāi)始了由備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備的法規(guī)并行審查的做法，但是直至《立法法》的制定，這一做法都并未得到來(lái)自立法層面的確認(rèn)。即使是《立法法》，也只是規(guī)定了被動(dòng)審查制度，而并未確認(rèn)主動(dòng)審查制度。這一現(xiàn)象本身就反應(yīng)了立法者對(duì)于主動(dòng)審查的懷疑和不信任。

另一方面，從實(shí)務(wù)層面來(lái)看，雖然我國(guó)從1979年就開(kāi)始進(jìn)行主動(dòng)審查，但是由于實(shí)際效果不理想，這一制度一直是時(shí)存時(shí)亡。如上所述，1979年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳政法室對(duì)備案的法規(guī)展開(kāi)違法、違憲審查工作之后不久就因?yàn)楣ぷ鏖_(kāi)展得不順利而停止；1993年雖然應(yīng)有關(guān)方面的要求又恢復(fù)了審查制度，但同樣“收效甚微”，2000年《立法法》實(shí)施后就再次停止了主動(dòng)審查；2003年，全國(guó)人大常委會(huì)再次恢復(fù)主動(dòng)審查，并且為了使主動(dòng)審查收到良好的效果還專門增設(shè)了全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)審查備案室，但是從工作效果來(lái)看卻依然未見(jiàn)起色。對(duì)于法規(guī)審查制度，立法者懷疑和不信任，實(shí)務(wù)部門且行且止、且止且行，其中緣由頗值得深究。

首先，審查制度始終難見(jiàn)成效，故無(wú)法得到一以貫之的堅(jiān)持。造成這種局面的主要原因在于以下方面。第一，每年報(bào)送備案、需要審查的法規(guī)數(shù)量巨大。根據(jù)報(bào)道，每年通過(guò)的地方性法規(guī)就達(dá)1000多件10，至2010年我國(guó)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)共有690多件、地方性法規(guī)8800多件。11第二，全國(guó)人大常委會(huì)人手非常有限。就現(xiàn)在專門負(fù)責(zé)審查工作的法規(guī)審查備案室而言，其編制僅為20余人。12第三，審查的事項(xiàng)繁多。根據(jù)相關(guān)法律和規(guī)定，對(duì)法規(guī)的審查不僅包括形式審查，更包括實(shí)質(zhì)審查。13這就決定了全國(guó)人大常委會(huì)的審查工作不可能獲得良好的效果。事實(shí)上，盡管全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的審查規(guī)定有完備的程序，但是這一程序通常只運(yùn)行到將全國(guó)人大常委會(huì)的意見(jiàn)函告制定機(jī)關(guān)為止，如果地方人大常委會(huì)堅(jiān)持自己的意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)也不會(huì)采取進(jìn)一步的措施；而多數(shù)地方人大都會(huì)以各種理由堅(jiān)持自己的意見(jiàn)。14在這種情況下，全國(guó)人大常委會(huì)的法規(guī)審查工作又怎么可能取得成效？

其次，縱然法規(guī)審查無(wú)法取得良好效果，實(shí)務(wù)部門也還是無(wú)法完全拋棄這一制度。究其原因，大概主要還是出于保持法律統(tǒng)一性的考慮與壓力。由于現(xiàn)代國(guó)家日常管理事務(wù)繁雜且日趨專業(yè)化，以及各地方情況具體且特殊，立法權(quán)已不可能完全集中于國(guó)家立法機(jī)關(guān)手中；相反，行政立法與地方立法日益成為國(guó)家法律體系中的重要組成部分。這一變化應(yīng)該說(shuō)是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展的，也是有助于提高國(guó)家治理的效率的。然而，行政立法與地方立法在國(guó)家法律體系中所占比例不斷提高的同時(shí)也帶來(lái)了一個(gè)極大的問(wèn)題，即確保法律體系一致性的問(wèn)題。在我國(guó)特有的政治文化與法律制度背景下，這一任務(wù)必然被委之于全國(guó)人大常委會(huì)。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，盡管全國(guó)人大常委會(huì)在法規(guī)審查上做出了很大的努力，但還是很難說(shuō)較好地解決了這一問(wèn)題；而由于法規(guī)之間沖突的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，全國(guó)人大常委會(huì)在這個(gè)問(wèn)題上也就必然面臨著更大的壓力。因此，盡管明知主動(dòng)審查不可能取得任何成效，全國(guó)人大常委會(huì)還是不得不為其付出巨大的人力物力。于是，全國(guó)人大常委會(huì)在法規(guī)審查上就不可避免地陷入了一種欲行不能、欲罷也不能的兩難境地。

可是，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)備案的法規(guī)并行審查是不是解決上述問(wèn)題的唯一途徑呢？在這里，有必要重點(diǎn)檢視一下《立法法》所確立的被動(dòng)審查制度。與實(shí)踐中采取的主動(dòng)審查的做法相比，《立法法》設(shè)計(jì)的被動(dòng)審查制度實(shí)際上可能達(dá)到更好的效果。首先，也可能是最重要的，被動(dòng)審查制度有助于極大地減少法規(guī)審查部門的工作量，從而提高其工作效率。其次，與現(xiàn)行工作方式相比，由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人就法規(guī)實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行針對(duì)性的審查可能更有助于審查機(jī)關(guān)在審查中有的放矢，從而提升審查的效果。

然而，《立法法》規(guī)定的被動(dòng)審查制度存在的弊病也是明顯的?！读⒎ǚā窞榉ㄒ?guī)的被動(dòng)審查設(shè)計(jì)了兩套啟動(dòng)程序：一為有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法規(guī)審查的要求；一為其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向全國(guó)人大常委會(huì)提出法規(guī)審查的建議。據(jù)相關(guān)資料顯示，僅2003年全國(guó)人大常委會(huì)收到的法規(guī)審查建議就達(dá)10件，15而有權(quán)機(jī)關(guān)提出的法規(guī)審查要求則沒(méi)有任何報(bào)道與記錄。這就暴露出了被動(dòng)審查制度存在的最主要問(wèn)題，即有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)由于與自身存在密切的利害關(guān)系而怠于行使這一權(quán)力，而非有權(quán)主體卻只能提出法規(guī)審查的建議——這一建議對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有任何拘束力，全國(guó)人大常委會(huì)在收到建議后只是“組織研究”，至于研究的過(guò)程、結(jié)果等都沒(méi)有規(guī)定應(yīng)對(duì)外公開(kāi)，也沒(méi)有法定程序要求對(duì)提出申請(qǐng)的公民給予答復(fù)。這就導(dǎo)致此類建議往往無(wú)疾而終。綜上，被動(dòng)審查制度設(shè)計(jì)初衷雖然很好，但在相關(guān)具體制度設(shè)計(jì)上存在重大缺漏，因而也無(wú)法收到理想的效果。那么，我國(guó)法規(guī)審查的出路究竟在何方呢？

三、學(xué)理分析：被動(dòng)審查并輔助審查

在開(kāi)始本部分的分析之前，有兩點(diǎn)作為討論的前提應(yīng)予事先明確。第一，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，法規(guī)的備案與審查之間并不存在必然的聯(lián)系。無(wú)論是從立法史來(lái)看也好，還是從法規(guī)審查的實(shí)踐史來(lái)看也好，法規(guī)的備案與審查都從來(lái)不是必然聯(lián)系在一起的。而且，從實(shí)際效果來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)長(zhǎng)達(dá)32年的經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)證明，對(duì)報(bào)備法規(guī)并行審查根本不可能收到任何效果。因此，這一做法應(yīng)予堅(jiān)決摒棄。第二，對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查的目的是為了糾正法規(guī)之間互相沖突以及法規(guī)與上位法相沖突的違法現(xiàn)象，因此法規(guī)審查機(jī)關(guān)必須享有撤銷或改變法規(guī)的權(quán)力。同時(shí)，依據(jù)法規(guī)沖突的不同種類，對(duì)法規(guī)的審查實(shí)際上包括法規(guī)之間的一致性審查、法規(guī)的合法性審查以及法規(guī)的合憲性審查三種情況。如果說(shuō)前二者還有可能授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的話，那么后者由于屬于合憲性審查，則只有享有憲法監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)才能夠進(jìn)行。因此法規(guī)審查權(quán)宜區(qū)分不同的情況予以審慎分配。

如前所述，主動(dòng)審查制度應(yīng)予摒棄，然而法規(guī)也不應(yīng)處于無(wú)監(jiān)管狀態(tài)，那么究竟應(yīng)采取怎樣的做法才較為適宜呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)以全國(guó)人大常委會(huì)采被動(dòng)審查制度為主，輔以其他機(jī)關(guān)特別是國(guó)務(wù)院與省級(jí)人大常委會(huì)各種形式的配合為宜。

（一）備案但不審查：重構(gòu)被動(dòng)審查制度

總體說(shuō)來(lái)，在法規(guī)審查上應(yīng)采取備案與審查相分離的被動(dòng)審查制度。當(dāng)然，此被動(dòng)審查非彼被動(dòng)審查——它是建立在對(duì)《立法法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂和完善的基礎(chǔ)上的被動(dòng)審查。具體說(shuō)來(lái)，針對(duì)現(xiàn)有的被動(dòng)審查制度存在的缺陷，筆者建議做出以下改進(jìn)。

其一，簡(jiǎn)化審查標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，目前確立的法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于繁瑣，這是導(dǎo)致法規(guī)審查效率低下的一大原因。實(shí)際上，法規(guī)審查只應(yīng)集中在形式審查上，即審查法規(guī)的制定是否在制定機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)、是否符合法定程序、是否符合法規(guī)之間的一致性和法規(guī)與上位法之間的一致性，至于法規(guī)的內(nèi)容是否恰當(dāng)或合理，則不應(yīng)列入法規(guī)審查的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。

其二，完善啟動(dòng)程序。如前所述，現(xiàn)行《立法法》所確立的被動(dòng)審查制度的另一個(gè)重大弊端就在于它所構(gòu)建的啟動(dòng)程序。毋庸諱言，推動(dòng)法規(guī)審查進(jìn)程的重要力量是普通公民；然而種種跡象反映立法者似乎對(duì)于這一主體有著種種的擔(dān)憂與疑慮，所以在第二種啟動(dòng)程序中僅僅規(guī)定了“建議權(quán)”，而且也沒(méi)有明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)收到此類建議后的回復(fù)機(jī)制。針對(duì)上述情況，筆者提出以下方案以供商榷。

首先，積極發(fā)揮最高人民法院的“要求審查權(quán)”，以此為途徑來(lái)充分發(fā)揮非有權(quán)主體特別是普通公民在啟動(dòng)法規(guī)審查上的作用。有學(xué)者提出，應(yīng)在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)彶榻ㄗh權(quán)發(fā)展為訴權(quán)。16筆者認(rèn)為這是一個(gè)可以考慮的思路，但是在目前的政權(quán)組織形式下，其現(xiàn)實(shí)可行性可能存在一定的問(wèn)題。因此筆者建議，此類法規(guī)審查建議可以行政訴訟的形式向法院提起，由受案法院報(bào)請(qǐng)最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提出法規(guī)審查的要求。當(dāng)然，這就需要對(duì)《行政訴訟法》做出相應(yīng)的修改，擴(kuò)大法院的行政訴訟受案范圍。此外，為了不至于過(guò)分延長(zhǎng)訴訟周期，還應(yīng)立法明確全國(guó)人大常委會(huì)審查法規(guī)的期限（建議規(guī)定為兩個(gè)月）。

其次，對(duì)建議審查權(quán)主體稍做調(diào)整，并規(guī)定明確的回復(fù)機(jī)制。鑒于有關(guān)方面對(duì)普通公民申請(qǐng)法規(guī)審查存在種種顧慮，筆者建議將建議審查權(quán)主體調(diào)整為：其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及5名以上省級(jí)以上人大代表或1名以上省級(jí)以上人大常委會(huì)委員。在被動(dòng)審查制度運(yùn)行一段時(shí)間、累積相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)后，可再考慮逐步將建議審查權(quán)主體予以適當(dāng)擴(kuò)大。對(duì)于上述主體提出的審查建議，受理機(jī)關(guān)必須在7日內(nèi)做出受理或不受理的決定，并在決定做出后5日內(nèi)將這一決定書(shū)面通知申請(qǐng)人。同時(shí)，該決定的做出僅得基于最基本的形式審查，包括審查申請(qǐng)的內(nèi)容是否在審查機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)、申請(qǐng)審查的法規(guī)是否已經(jīng)生效并仍在生效等，而不得進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)審查。這樣做的目的，一是縮短做出受理與否決定的周期，二是避免挫傷非有權(quán)主體的熱情以及侵犯其國(guó)政請(qǐng)求權(quán)/請(qǐng)?jiān)笝?quán)。17此外，還應(yīng)明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)的審查期限（同樣建議規(guī)定為兩個(gè)月），以及審查結(jié)果應(yīng)以公告的形式公開(kāi)并書(shū)面告知申請(qǐng)人的制度。

其三，簡(jiǎn)化審查流程。從《工作程序》的相關(guān)規(guī)定（第8條至第14條）可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)審查流程非常繁瑣，同時(shí)這一流程又是以各專門委員會(huì)為主體和核心來(lái)進(jìn)行的。以由法工委啟動(dòng)的審查流程為例。這一流程大致如下：法工委認(rèn)為法規(guī)違憲，提出書(shū)面建議→報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)，交各專門委員會(huì)審查→各專門委員會(huì)提出書(shū)面意見(jiàn)，報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)→秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)法律委員會(huì)研究→（若法律委員會(huì)認(rèn)為存在抵觸）報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)同意→有關(guān)專門委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)→制定機(jī)關(guān)在2個(gè)月內(nèi)書(shū)面反饋意見(jiàn)→（若不采納）向委員長(zhǎng)會(huì)議提出撤銷該法規(guī)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。因此筆者建議在不涉及法規(guī)的合憲性審查的情況下，法規(guī)審查流程可簡(jiǎn)化如下：各專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查，提出書(shū)面意見(jiàn)→報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)，同時(shí)向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)→制定機(jī)關(guān)在2個(gè)月內(nèi)書(shū)面反饋意見(jiàn)；如果制定機(jī)關(guān)不采納各專門委員會(huì)的審查意見(jiàn)→向委員長(zhǎng)會(huì)議提出撤銷該法規(guī)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。

此外，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)審查備案室的職能和角色也應(yīng)做一調(diào)整。首先，該機(jī)構(gòu)雖然名為法規(guī)審查備案室，然而根據(jù)2005年修訂的《工作程序》第5條“報(bào)送備案的法規(guī)由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局負(fù)責(zé)接收、登記、存檔”，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)法規(guī)備案工作的是辦公廳秘書(shū)一局，法規(guī)審查備案室承擔(dān)的主要是法規(guī)的審查工作。故筆者建議將其改名為“法規(guī)審查室”，以明確它與辦公廳秘書(shū)一局的分工。同時(shí)，考慮到《工作程序》明確規(guī)定這一機(jī)構(gòu)為法規(guī)審查建議的接收單位，18而法規(guī)審查由全國(guó)人大各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)，另外鑒于該機(jī)構(gòu)目前的編制僅為20余人，從規(guī)模上來(lái)看無(wú)力承擔(dān)繁重的法規(guī)審查工作，故筆者建議該機(jī)構(gòu)在法規(guī)被動(dòng)審查中承擔(dān)以下職能。

首先，受理申請(qǐng)。根據(jù)上述《工作程序》，對(duì)于法規(guī)審查的書(shū)面申請(qǐng)，根據(jù)提出主體的不同其受理機(jī)關(guān)亦有所不同。有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查申請(qǐng)由辦公廳秘書(shū)一局受理，而非有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查申請(qǐng)則由法規(guī)審查備案室受理?，F(xiàn)建議將二者合二為一，即不論法規(guī)申請(qǐng)的提出主體是誰(shuí)，統(tǒng)一由法規(guī)審查備案室受理。只是對(duì)于前者的申請(qǐng)，法規(guī)審查備案室僅需接收、登記，而對(duì)于后者提出的申請(qǐng)則還需審查其是否符合啟動(dòng)要件，并在規(guī)定期限內(nèi)做出是否受理的決定，書(shū)面告知申請(qǐng)人。

其次，對(duì)法規(guī)進(jìn)行初步審查，并向相應(yīng)的專門委員會(huì)或法工委提出建議。無(wú)論是有權(quán)主體提出的審查申請(qǐng)，還是非有權(quán)主體提出的審查申請(qǐng)，均由法規(guī)審查備案室進(jìn)行初步的審查，提出相應(yīng)的處理意見(jiàn)的建議，連同審查的書(shū)面申請(qǐng)一起轉(zhuǎn)送相應(yīng)的專門委員會(huì)和法工委，由各專門委員會(huì)會(huì)同法工委進(jìn)行審查并提出正式的審查意見(jiàn)。

（二）備案但不審查：完善輔助審查制度

若要實(shí)現(xiàn)法規(guī)的統(tǒng)一性、符合法律性，全國(guó)人大常委會(huì)的被動(dòng)審查制度作為主體制度當(dāng)然是最為重要也是最為關(guān)鍵的，但是如果能加強(qiáng)相應(yīng)的輔助制度，則更有助于達(dá)到事半功倍的效果。結(jié)合我國(guó)立法實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)，筆者現(xiàn)就建立和完善輔助審查制度提出以下建議。

首先，明確國(guó)務(wù)院的規(guī)章審查角色，廢除法規(guī)需向國(guó)務(wù)院備案的做法。根據(jù)《立法法》第89條之規(guī)定，地方法規(guī)以及自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例除需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案外，還需報(bào)國(guó)務(wù)院備案。結(jié)合該法第90條第1款之規(guī)定，這一規(guī)定的用意是在于使國(guó)務(wù)院承擔(dān)起法規(guī)初審的任務(wù)來(lái)：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例向國(guó)務(wù)院備案后，先由國(guó)務(wù)院對(duì)其進(jìn)行初步審查，對(duì)于發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的法規(guī)、條例則依據(jù)《立法法》第90條第1款向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的要求。雖然這一設(shè)計(jì)初看似有助于減輕全國(guó)人大常委會(huì)的工作強(qiáng)度，但國(guó)務(wù)院法制辦的人手也比較有限，同時(shí)它還承擔(dān)著繁重的規(guī)章備案和審查的任務(wù)，因此寄希望于國(guó)務(wù)院（法制辦）來(lái)完成法規(guī)初審工作有點(diǎn)不切實(shí)際。事實(shí)上，從《立法法》生效至今，國(guó)務(wù)院從未向全國(guó)人大常委會(huì)提起過(guò)法規(guī)審查的申請(qǐng)。既然如此，還不如將國(guó)務(wù)院的角色明確定位在規(guī)章審查上，這樣一方面可以提高國(guó)務(wù)院法制辦的工作效率，另一方面也避免了浪費(fèi)人力物力。

其次，厘清法規(guī)清理制度，充分發(fā)揮其輔助作用。從實(shí)踐中誕生的法規(guī)清理制度從一定程度上來(lái)講，能夠在法規(guī)審查上起到很好的輔助作用。就行政法規(guī)而言，從1955年進(jìn)行第一次全面清理開(kāi)始，國(guó)務(wù)院至今已對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行了5次全面清理、10次專項(xiàng)清理；19其中在自2007年開(kāi)始、于2010年底結(jié)束的第5次全面清理中共廢止7件行政法規(guī)、修改107件行政法規(guī)。20而各地方人大常委會(huì)進(jìn)行地方性法規(guī)清理的經(jīng)驗(yàn)也同樣非常豐富，例如廣東省人大常委會(huì)在1979年至2010年間就共進(jìn)行了2次全面清理和5次專項(xiàng)清理，21江西省人大常委會(huì)則進(jìn)行了3次全面清理和4次專項(xiàng)清理，其中在2010年的第三次全面清理中共廢止8件地方性法規(guī)、修改64件地方性法規(guī)。22然而，這一制度在實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題也是比較多的，針對(duì)這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為至少應(yīng)從以下兩點(diǎn)出發(fā)對(duì)法規(guī)清理制度予以完善。

第一，明確法規(guī)清理主體。如上所述，要對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查就必須對(duì)其享有改變、撤銷的權(quán)力，這是法規(guī)審查的一個(gè)基本原則。法規(guī)清理實(shí)際上就是法規(guī)主動(dòng)審查的一種形式，因此也必須遵循上述原則。然而在實(shí)踐中卻存在著許多與這一原則相抵觸的做法。（1）國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行清理。23即使是從《立法法》的規(guī)定來(lái)看，也僅僅是規(guī)定國(guó)務(wù)院為地方性法規(guī)的備案機(jī)關(guān)，而并沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查。事實(shí)上，由于國(guó)務(wù)院對(duì)于地方性法規(guī)并沒(méi)有撤銷、改變的權(quán)力，國(guó)務(wù)院顯然無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。（2）國(guó)務(wù)院下令、部署啟動(dòng)地方性法規(guī)的清理工作。24實(shí)踐中甚至出現(xiàn)過(guò)國(guó)務(wù)院下屬部委下令啟動(dòng)地方性法規(guī)清理工作的事件。25從立法權(quán)限以及地方人大與國(guó)務(wù)院的關(guān)系出發(fā)，只有上級(jí)人大及其常委會(huì)才能夠下令、部署地方人大常委會(huì)開(kāi)展法規(guī)清理工作，國(guó)務(wù)院及其部委顯然是沒(méi)有這一權(quán)力的。（3）省級(jí)人大常委會(huì)清理省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)。有意見(jiàn)認(rèn)為，法規(guī)清理可以由有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行。26筆者認(rèn)為，正如同人不能夠授權(quán)他人殺死自己一樣，有權(quán)機(jī)關(guān)也不能授權(quán)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行法規(guī)清理。因此，省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)只能由省級(jí)人大自己以及全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查。鑒于人大會(huì)期短、會(huì)議日程繁多，寄希望于省級(jí)人大進(jìn)行法規(guī)清理工作是不現(xiàn)實(shí)的。因此，省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)只能由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查，省級(jí)人大常委會(huì)的法規(guī)清理工作不得將其納入清理范圍。簡(jiǎn)而言之，在這一點(diǎn)上必須嚴(yán)格遵循“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則。

第二，將法規(guī)清理工作制度化。正如有文章指出的，目前法規(guī)清理工作中存在的最大問(wèn)題就是這一工作主要還是即時(shí)性、被動(dòng)性和運(yùn)動(dòng)式的，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。27如果要使法規(guī)清理成為法規(guī)審查的有效輔助手段，就必須實(shí)現(xiàn)法規(guī)清理的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。筆者建議通過(guò)立法建立省級(jí)人大常委會(huì)的定期法規(guī)清理制度，并對(duì)法規(guī)清理的啟動(dòng)程序、清理中的審查標(biāo)準(zhǔn)、清理的結(jié)果（法規(guī)的處理）以及結(jié)果的公布等內(nèi)容予以明確規(guī)定，同時(shí)規(guī)定得因相關(guān)法律之施行或其他事件啟動(dòng)專項(xiàng)法規(guī)清理。

另外需要說(shuō)明的是，盡管法規(guī)清理工作亟需改進(jìn)，但其積極意義還是應(yīng)予以肯定的，特別是它還可以為全國(guó)人大常委會(huì)提供“試錯(cuò)”的空間，即某些目前放在全國(guó)人大常委會(huì)層面上來(lái)運(yùn)作還稍顯不成熟的做法可以先在法規(guī)清理中試行、積累經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟以后再運(yùn)用到全國(guó)人大常委會(huì)這一層面上來(lái)。例如《立法法》中規(guī)定的普通公民的“法規(guī)審查建議權(quán)”就可以采取這一模式。此外，對(duì)公眾參與的全程重視也是法規(guī)清理中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，28必要時(shí)也可為全國(guó)人大常委會(huì)參考和借鑒。

再次，完善立法后評(píng)估機(jī)制。立法評(píng)估機(jī)制是國(guó)外最近二三十年發(fā)展起來(lái)的一種制度，在我國(guó)則是出現(xiàn)于本世紀(jì)初，二者之間存在的最大不同就是：國(guó)外側(cè)重于立法前評(píng)估，我國(guó)則側(cè)重于立法后評(píng)估。29早在2000年，山東省人大常委會(huì)就在法制委員會(huì)的牽頭組織下，對(duì)本省的《私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進(jìn)條例》進(jìn)行了立法回頭看。30當(dāng)然，立法后評(píng)估真正作為一種制度在全國(guó)推廣，還是始自于2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。隨著立法后評(píng)估機(jī)制的推廣，目前其在地方層面上已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，如福建省人大常委會(huì)在2010年的法規(guī)清理工作中就明確要求將立法后評(píng)估與法規(guī)清理結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。31然而，由于目前我國(guó)的立法后評(píng)估機(jī)制尚處于起步階段，還有許多地方需要加以改進(jìn)和完善，特別是評(píng)估的啟動(dòng)、評(píng)估主體的確定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、評(píng)估結(jié)果的效力等。只有建立起科學(xué)、長(zhǎng)效、規(guī)范的立法后評(píng)估機(jī)制，并將之與法規(guī)清理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能達(dá)到與被動(dòng)審查制度相輔相成的效果。

注：

2王鍇：《我國(guó)備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼與法國(guó)的事先審查制相比較》，《政法論叢》2006年第2期。

3、5、8、14蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第311頁(yè)，第309-310頁(yè)，第310-311頁(yè)，第310-311頁(yè)。

4需要說(shuō)明的是，我國(guó)的備案審查制度的內(nèi)容是非常豐富的，本文囿于篇幅及作者的研究興趣，主要集中討論全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)進(jìn)行的備案審查。

6王書(shū)成：《憲法審查“憂慮”及方法論尋求——合憲性推定之運(yùn)用》，《浙江學(xué)刊》2011年第1期。

7同樣需要注意的是，該法并未排除主動(dòng)審查，這就為全國(guó)人大常委會(huì)日后回歸主動(dòng)審查埋下了伏筆。

9卓澤淵：《全國(guó)人大法規(guī)備案審查制度芻議》，http://www.worldpublaw.sdu.edu.cn/zhuanti/index.php? modules=show&id=5803，2011年10月16日訪問(wèn)。需要指出的是，雖然從表面上看常委會(huì)是實(shí)行被動(dòng)審查與主動(dòng)審查相結(jié)合的做法，然而由于被動(dòng)審查幾乎從未被啟動(dòng)，這一做法實(shí)際上就是重回以前主動(dòng)審查的老路。

10《違憲審查還在遠(yuǎn)處》，《新聞周刊》2004年6月29日，http://www.cupl.edu.cn/html/news/col178/2011-07/ 14/20110714144013159133405_1.html，2011年11月13日訪問(wèn)。

11第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》。

12梁思明：《從全國(guó)人大常委會(huì)成立法規(guī)審查備案室看我國(guó)違憲審查制度》，http://xfx.jpkc.gdcc.edu. cn/show.aspx?id=374&cid=33，2011年10月16日訪問(wèn)。

13有關(guān)這一問(wèn)題的詳細(xì)分析和論述，可參見(jiàn)劉一純：《改進(jìn)地方政府規(guī)范性文件備案審查制度的思考》，《江漢論壇》2009年第5期。

15宋銳：《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查工作的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)人大》2004年第2期。

16胡建淼、金承東：《論法規(guī)違憲審查建議權(quán)》，《法學(xué)家》2005年第2期。

17或許有意見(jiàn)認(rèn)為這樣做會(huì)使法規(guī)審查機(jī)關(guān)工作繁重，在這點(diǎn)上筆者贊同王書(shū)成提出的“寬進(jìn)嚴(yán)出”的觀點(diǎn)。

18參見(jiàn)2005年修改后的《工作程序》第7條第2款。該條款中雖然規(guī)定接收單位為法工委，但是從法工委下設(shè)各機(jī)構(gòu)的工作分工來(lái)看，這一任務(wù)無(wú)疑是由法規(guī)審查備案室具體承擔(dān)的。

19《歷年來(lái)按國(guó)務(wù)院有關(guān)部署十次集中清理法規(guī)規(guī)章》，《人民網(wǎng)－江南時(shí)報(bào)》2007年3月29日，http://news. sohu.com/20070329/n249046162.shtml，2011年11月22日訪問(wèn)。

20李立：《國(guó)務(wù)院第五次行政法規(guī)清理結(jié)果公布》，《政府法制》2011年第4期。

21、24、27雷斌：《地方性法規(guī)清理制度初探》，《人大研究》2009年第5期。

22萬(wàn)祥裕、謝章瀘：《試論地方性法規(guī)清理機(jī)制的構(gòu)建》，《時(shí)代主人》2011年第1期。

23李立：《國(guó)務(wù)院嚴(yán)格審查地方和部門立法6年間攔住328部問(wèn)題法規(guī)規(guī)章》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年3月22日，http://www.chinacourt.org/html/article/201003/22/400550.shtml，2011年11月22日訪問(wèn)。

25《建設(shè)部關(guān)于清理城市房屋拆遷有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)問(wèn)題的通知》（建法[2004]154號(hào)文件）。

26萬(wàn)祥裕、謝章瀘：《試論地方性法規(guī)清理機(jī)制的構(gòu)建》，《時(shí)代主人》2011年第1期。

28、31閔法：《地方性法規(guī)清理機(jī)制的創(chuàng)新與完善》，《人民政壇》2010年第12期。

29王保民：《立法評(píng)估：一種提高立法質(zhì)量的有效途徑》，《中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期；俞榮根：《立法后評(píng)估：法律體系形成后的一項(xiàng)重要工作》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。

30我國(guó)各地方對(duì)立法后評(píng)估的稱謂多有不同，包括立法回頭看、地方立法質(zhì)量評(píng)估、地方立法跟蹤問(wèn)效等，但大多數(shù)地方稱為“地方立法后評(píng)估”。參見(jiàn)地方立法框架下的立法評(píng)估研究課題組：《地方立法評(píng)估的特點(diǎn)與原則探析》，《沈陽(yáng)干部學(xué)刊》2010年第3期。

（責(zé)任編輯：姚 魏）

DF2

A

1005-9512（2012）07-0108-08

陳道英，東南大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

*本文系2011年度江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究指導(dǎo)項(xiàng)目（編號(hào)：2011SJD820001）和2011年度東南大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)創(chuàng)新基金項(xiàng)目（編號(hào)：SKCX20110014）的階段性成果。

1除特別標(biāo)明之處外，本文中的“審查制度”均指的是主動(dòng)審查制度。