文◎蘇喜民 李玉川

案件集中管理工作的理論基礎

文◎蘇喜民*李玉川**

*河北省張家口市人民檢察院法律政策研究室主任［075000］

**河北省沽源縣人民檢察院黨組書記、檢察長［075000］

所謂案件管理，是指檢察機關制定辦案規(guī)程，運用組織、計劃、控制等管理職能，創(chuàng)制有利于嚴格公正文明辦案、充分發(fā)揮檢察職能作用的執(zhí)法環(huán)境，確保案件質(zhì)量的一項綜合性活動。［1］最高人民檢察院曹建明檢察長早在2010年9月就指出“施行案件集中管理勢在必行，這是強化內(nèi)部監(jiān)督、促進公正廉潔執(zhí)法的重要措施?！痹谌珖谑螜z察工作會議上曹建明檢察長再次明確要求“要高度重視檢察管理，向管理要質(zhì)量、要效率、要公開、要公正?！弊罡呷嗣駲z察院于2012年11月成立案件管理辦公室，對高檢院機關的案件流程、案件質(zhì)量和案件統(tǒng)計信息等進行集中管理。河北省院和我院也先后出臺了《案件管理工作辦法》，對案件管理工作程序作出了詳盡的規(guī)定。本文擬對其職責定位、理論基礎及應處理的幾個關系作一論證。

一、案件集中管理工作的職責定位

二、案件集中管理工作的理論基礎

全國各級檢察院對案件管理工作已歷經(jīng)幾年的實踐探索。其之所以能作為一項制度或機制由最高人民檢察院決定在全國實行，必有其深厚的理論基礎作支撐后盾。筆者在本文中以不同的角度對案件集中管理理論依據(jù)作一深入剖析。

（一）憲法學基礎——權力監(jiān)督制約理論

憲法學中有一條重要的理論就是權力監(jiān)督制約理論，其重要內(nèi)涵是任何公權力都要受到制約，不受制約的權力必然導致腐敗。權力監(jiān)督制約理論即權利制衡，是將國家權力分割成數(shù)個不同的組成部分，并使各個部分之間相互制約，最終達成權力的平衡，以達到從權力內(nèi)部控制權力的目的。［4］羅素在《權力論》中也寫到：“節(jié)制權力這一問題是很早就存在的了”。監(jiān)督制約包括外部監(jiān)督制約和內(nèi)部監(jiān)督制約兩種方式?！皟?nèi)部監(jiān)督制約在實踐中相比較于外部監(jiān)督制約也具有其固有的優(yōu)勢，由于其監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間、形成制約的各方之間，在執(zhí)行、管理、決策等方面具有統(tǒng)一性、工作職能相近，技術手段相互熟悉，監(jiān)督制約內(nèi)容更為詳盡細致，使內(nèi)部監(jiān)督制約能夠更深入持久、實施準確，也較為節(jié)約成本”。［5］最高人民檢察院曹建明檢察長曾經(jīng)指出，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在加強對其它司法機關監(jiān)督的同時，更要有比監(jiān)督別人更嚴格的措施和手段加強對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督。案件集中管理模式，能夠?qū)⑥k案過程監(jiān)控與案件質(zhì)量監(jiān)督緊密結合在一起，對辦案各個節(jié)點實施監(jiān)督管理，使案件管理工作由松散變?yōu)榧?、由靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)、由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督與事后評價相結合，前移了預防關口。這種縱橫并行、注重整體管理模式，實現(xiàn)的是對辦案情況的全面了解與監(jiān)督，使內(nèi)部監(jiān)督更加及時；實現(xiàn)的是過程控制和結果監(jiān)督的并重；實現(xiàn)的是通過程序合法確保結果的公正?？傊?，檢察機關設立專門的案件管理部門管理案件就旨在通過加強內(nèi)部監(jiān)督制約來規(guī)范執(zhí)法行為，保證案件的質(zhì)量，從而提升檢察機關的公信力。

（二）管理學基礎——通過一體化管理實現(xiàn)管理科學化

近年來管理學運用越來越廣，引申到各個領域。橫向管理和縱向管理是現(xiàn)代管理學的基本分類，也是檢察機關案件管理的基本分類。［6］就檢察機關橫向管理而言，控告申訴、偵查、批捕、起訴、監(jiān)所等部門之間存在著配合、監(jiān)督，紀檢監(jiān)察也具有執(zhí)法監(jiān)督之職，但沒有統(tǒng)一的監(jiān)督部門統(tǒng)一行使標準化、系統(tǒng)化、常態(tài)化、規(guī)范化的管理職責。就工作分工而言，由于各位分管檢察長鐵路警察、各管一段，致使檢察長不能夠及時統(tǒng)籌管理各項檢察業(yè)務工作，其原因就是沒有專門的案件管理部門進行常態(tài)性、統(tǒng)籌性、全面性的檢察業(yè)務管理。最高人民檢察院常務副檢察長胡澤君明確指出：“這種相對分散的管理模式，容易造成對辦案的全過程、各個辦案環(huán)節(jié)的監(jiān)督出現(xiàn)空檔和脫節(jié)，形成監(jiān)督的盲區(qū)，檢察權濫用的現(xiàn)象也就在所難免。而檢察管理科學化，是實現(xiàn)檢察工作科學發(fā)展的必由之路。案件管理是檢察管理的核心，也是檢察管理機制改革的一項重要內(nèi)容”。筆者認為，一體化管理機制的主要要素就是上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌。設立案件管理部門主要就是利用橫向管理來整合檢察機關各個業(yè)務部門、辦公室數(shù)據(jù)統(tǒng)計部門、技術部門以及計財部門的職責，注入一定的系統(tǒng)論、控制論等管理因素，統(tǒng)籌使用各種資源，集中各種優(yōu)勢力量，增強檢察工作的整體性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性?？傊褪峭ㄟ^對案件流程一體化管理機制實現(xiàn)管理的科學化。

（三）經(jīng)濟學基礎——通過程序控制實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟

“訴訟經(jīng)濟理念是指在檢察執(zhí)法過程中，應以盡量少的人力、財力、物力和時間耗費來完成訴訟的任務，并實現(xiàn)公正這一價值。訴訟經(jīng)濟是現(xiàn)代司法尤其是刑事司法的一項基本準則”。［7］訴訟經(jīng)濟包括效率或效益，原本是經(jīng)濟學解決的問題。注重法律的效率或效益，就是指在一定時間內(nèi)，以最少的法律資源的耗費，獲得最好的法律效果和社會效果。［8］案件集中管理的重要特點之一就是以同一標準實行過程控制、動態(tài)管理、績效考核，避免了各個業(yè)務部門的重復勞動，解決了檢察機關案多人少的矛盾，能夠最大限度地節(jié)省司法資源，降低訴訟成本?？傊褪峭ㄟ^程序控制實現(xiàn)訴訟效益最大化。

（四）信息化基礎——利用研發(fā)計算機管理軟件實現(xiàn)刑事執(zhí)法規(guī)范化

隨著社會現(xiàn)代化進程的不斷推進，各種先進技術手段已同社會生活各個領域發(fā)生了密不可分的關系，刑事訴訟領域也不例外。信息化管理就是通過實行先進信息技術來管理事務的一種管理方式。司法是維護社會公正的最后一道防線，而刑事執(zhí)法行為又是司法活動中最為主要的、公眾最為關注、涉及社會安定的活動。［9］所謂規(guī)范刑事執(zhí)法，指運用一定的規(guī)則來指導刑事執(zhí)法行為，使刑事執(zhí)法行為不偏離法治的軌道，它主要包括執(zhí)法理念規(guī)范和執(zhí)法程序規(guī)范。案件集中管理就是針對案件的受理、初查、立案、結案、傳喚、訊問、取證、扣押、凍結、閱卷、提審、復核、文書制作、送達等程序運用統(tǒng)一的規(guī)則予以約束，做到執(zhí)法程序規(guī)范。筆者期待最高人民檢察院早日研究開發(fā)出在全國統(tǒng)一實施的案件管理軟件，充分利用信息技術在處理大量數(shù)據(jù)、實現(xiàn)資源共享方面的優(yōu)勢，達到對所有業(yè)務的過程控制，全面再現(xiàn)所有業(yè)務工作的進展流程，以實現(xiàn)辦案的全方位網(wǎng)上運行，促進案件集中管理在規(guī)范化、法治化的軌道上運行。由于案件集中管理還有一項重要的職責，就是對案件數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析。實踐證明，完成大量的案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作需要有計算機管理軟件來完成；完成大量的案件數(shù)據(jù)分析，既包括現(xiàn)有統(tǒng)計部門的單純數(shù)據(jù)型分析，也包括檢察業(yè)務工作的適時預警、常態(tài)研判和決策建議?？傊?，充分運用信息化技術實施全程監(jiān)管，能夠有效統(tǒng)籌管理辦案活動，有效杜絕超期羈押等現(xiàn)象，切實解決和避免執(zhí)法隨意、程序違法等問題，進一步規(guī)范執(zhí)法行為。

三、案件集中管理工作需要處理好的幾個關系

案件集中管理工作由專門的案件管理部門負責，在實際工作中要想順利進行，就必須處理好以下幾個關系。

（一）處理好案件管理部門與檢察委員會的關系

檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構，其法定職責是按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題。它是檢察長負責制與民主集中制相結合的制度，是檢察機關的業(yè)務決策機構，履行著對案件最終處理的決策職責。而案件管理部門僅僅履行著對案件的管理職責，對進入檢察環(huán)節(jié)的所有案件統(tǒng)一受理、統(tǒng)一開具法律文書、統(tǒng)一處理贓款贓物。由此可見，案件管理部門與檢察委員會是案件管理和案件決策的關系。隨著案件管理工作的深入開展，案件管理辦公室必將成為檢察長和檢察委員會的“參謀”和“助手“。

（二）處理好案件管理部門與業(yè)務部門的關系

案件管理部門對各個環(huán)節(jié)的業(yè)務進行流程管理，僅僅是程序管理，無權對案件作實質(zhì)處理。檢察機關各個業(yè)務部門負責對案件事實、證據(jù)的實質(zhì)審查，對案件有實質(zhì)處理權。有學者認為，“專門性的案件管理工作相對于業(yè)務部門的正常工作，并非取代關系或者疊加關系，而是集約或者統(tǒng)籌關系、資源整合關系和促進型關系”。［10］即做到監(jiān)督而不替代、管理而不越位。筆者在同意以上觀點的基礎上認為，案件管理部門與業(yè)務部門應當是一種分工負責、互相配合、加強制約的關系。分工負責就是要求案件管理部門僅僅是程序管理，檢察機關各個業(yè)務部門對案件是實體處理；互相配合要求檢察機關各個業(yè)務部門要克服部門本位主義和個人本位主義，對案件管理部門的工作要主動支持和配合，通過建立情況通報、聯(lián)席會議、溝通協(xié)調(diào)等機制，使案件得到公正、及時的處理；加強制約要求案件管理部門對檢察機關各個業(yè)務部門各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為實現(xiàn)同步監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和督促糾正違法違規(guī)行為，促進執(zhí)法辦案活動依法規(guī)范開展。

建立好初始有限元模型后，在Nastran中對安裝架結構有限元模型進行模態(tài)分析。有限元模態(tài)分析結果和試驗結果的匹配情況如圖3所示。

（三）處理好案件管理部門與政工部門的關系

案件管理部門負責對各個環(huán)節(jié)的業(yè)務數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，有案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計職責。政工部門負責對檢察工作的綜合考核職責，通過全面對各個單位辦案工作以及綜合工作的工作實績進行考核，對個人進行工作實績考核，分出優(yōu)、劣、差，并計入檔案。這就說明政工部門主要履行對人的考核，案件管理部門對案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅僅作為政工部門的一項參考內(nèi)容。

（四）處理好案件管理部門與紀檢監(jiān)察部門的關系

案件管理部門負責對各個環(huán)節(jié)的辦案程序進行監(jiān)督，有對辦案程序監(jiān)督和專項執(zhí)法檢查職責，主要是事前和事中監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門的職責之一是負責對辦案人員執(zhí)行辦案紀律以及檢風檢紀的監(jiān)督，主要是事后監(jiān)督。之二是對查處涉嫌違法、違紀、違規(guī)辦案行為或者追究錯案責任履行建議權，促進檢察機關和檢察人員公正、規(guī)范、文明執(zhí)法。這些都體現(xiàn)了對人的監(jiān)督。由此可見，案件管理部門與紀檢監(jiān)察部門是對案監(jiān)督和對人監(jiān)督（兼顧對事）的關系。

（五）處理好案件管理部門與人民監(jiān)督員辦公室的關系

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院根據(jù)黨的十六大關于推進司法體制改革的精神，為了維護檢察機關公信力，加強人民群眾對檢察機關查辦職務犯罪的外部監(jiān)督而創(chuàng)新的一項改革制度，主要是對檢察機關查辦職務犯罪案件的七類情形進行外部監(jiān)督。而案件管理部門主要是對檢察機關執(zhí)法行為的內(nèi)部監(jiān)督而創(chuàng)新的一項改革制度，主要是對檢察機關辦理案件的各個環(huán)節(jié)進行內(nèi)部監(jiān)督。由此可見，案件管理部門與人民監(jiān)督員辦公室二者是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關系。

案件集中管理工作畢竟是一項新生事物，并非一蹴而就，它必將經(jīng)歷著醞釀、起步、發(fā)展到成熟的過程。我想，案件集中管理工作有深厚的理論基礎，按照可行的操作程序，只要正確處理好一系列關系，定會在推動案件質(zhì)量監(jiān)控、保證案件質(zhì)量方面發(fā)揮應有的作用。

注釋：

［1］孫謙著：《檢察理論研究綜述（1999——2009），中國檢察出版社2009年版，第106頁。

［2］文曉平：《全國檢察機關案件管理工作推進會綜述》，載《人民檢察》2012年第12期，第64頁。

［3］向澤選：《案件管理與強化內(nèi)部監(jiān)督》，載《人民檢察》2012年第6期，第9頁。

［4］尹晉華著：《法律的真諦》（二），中國檢察出版社2010年版，第166頁。

［5］陳聰?shù)龋骸稒z察機關執(zhí)法活動內(nèi)部監(jiān)督制約制度研究》，載張智輝著《中國檢察》第8卷，北京大學出版社2005年版，第129至130頁。

［6］尹吉等：《檢察機關集約化管理研究》，，載《人民檢察》2012年第15期，第37頁。

［7］謝志強：《社會轉型期檢察機關應強化八種理念》，載《中國檢察官》2006年第5期，第3頁。

［8］尹晉華著：《法律的真諦》（一），中國檢察出版社2006年版，第57頁。

［9］俞軍民：《亦談刑事執(zhí)法規(guī)范化》，載《中國檢察官》2006年第9期，第25頁。

［10］尹吉：《檢察機關案件管理研究》，載徐建波主編《人民檢察精選》，中國檢察出版社2010年版，第241頁。