宋智敏 李云霖

2010年全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告首次提出，將依法推進(jìn)專(zhuān)題詢問(wèn)和質(zhì)詢。截至2012年4月，全國(guó)人大常委會(huì)共進(jìn)行了7次專(zhuān)題詢問(wèn)。1可見(jiàn)，以詢問(wèn)作為人大監(jiān)督方式逐步從嘗試步入常態(tài)，在一定程度上促進(jìn)了法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)，提高了人大常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效，增強(qiáng)了公民的民主與權(quán)利意識(shí)。然而，與詢問(wèn)并列規(guī)定于《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)督法），且2010年全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告提出須加以推進(jìn)的質(zhì)詢，至今未獲得有效運(yùn)作。質(zhì)詢功能閑置、剛性監(jiān)督缺失，顯然不能達(dá)致法治意義上的政治和諧。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、“兩階級(jí)一階層”的社會(huì)結(jié)構(gòu)、人民利益一致性等基礎(chǔ)上建立的人大質(zhì)詢制度如何面對(duì)“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革”和“社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)”，尤其是“利益格局深刻調(diào)整”呢？為適應(yīng)世情、國(guó)情和黨情的深刻變化，從支持式質(zhì)詢監(jiān)督走向制導(dǎo)式質(zhì)詢監(jiān)督才是較為理性的選擇，這就需要增加代表個(gè)人作為質(zhì)詢案提出的主體，建構(gòu)“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制，明確質(zhì)詢相對(duì)人責(zé)任，以正當(dāng)程序理念完善質(zhì)詢程序，等等。

一、人大質(zhì)詢制度之反思

我國(guó)人大質(zhì)詢制度是在繼承馬克思主義監(jiān)督學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，借鑒西方質(zhì)詢制度而形成的。它經(jīng)歷了社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革三個(gè)時(shí)期，雖然在制度建設(shè)上取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但實(shí)際運(yùn)行效果卻不盡如人意。在新中國(guó)質(zhì)詢制度建立近60年的今天，全國(guó)人大常委會(huì)至今還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一起質(zhì)詢案；在全國(guó)人大會(huì)議上雖說(shuō)提出過(guò)兩次質(zhì)詢案，即1980年因?qū)氫摻ㄔO(shè)事項(xiàng)質(zhì)詢冶金部案與2000年因煙臺(tái)特大海難事故質(zhì)詢交通部案，但如果按照質(zhì)詢的嚴(yán)格規(guī)定，那次針對(duì)冶金部的質(zhì)詢并不是真正意義上的質(zhì)詢。2在地方人大及其常委會(huì)層面，質(zhì)詢雖然偶有出現(xiàn)，但從數(shù)量和效果來(lái)看，與理想狀況還有很長(zhǎng)一段距離。以港澳地區(qū)立法會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)的情形作為對(duì)照，內(nèi)地立法機(jī)關(guān)質(zhì)詢權(quán)的行使次數(shù)極少。香港回歸后，立法會(huì)議員除1997至1998年度提交1296件以及1998至1999年度超過(guò)2000件外，以后每年均穩(wěn)定在1500件左右。3澳門(mén)從第一立法屆第一立法會(huì)期到第三立法屆第三立法會(huì)期為止，立法會(huì)議員所提出的質(zhì)詢分別為38、89、171、130、143、140、286、340和363個(gè)，議員在議程前發(fā)言的數(shù)目分別為76、78、127、133、161、143、227、202和239次，除個(gè)別立法會(huì)期的數(shù)字相比上一年度略有下降外，基本上呈現(xiàn)出直線上升的趨勢(shì)。4新中國(guó)成立后，黨和政府在工作上有一些失誤，也許當(dāng)時(shí)通過(guò)嚴(yán)格的質(zhì)詢監(jiān)督就能加以立即改正，可惜這個(gè)制度的建構(gòu)和運(yùn)作都出了問(wèn)題。鄧小平在總結(jié)文化大革命發(fā)生的歷史教訓(xùn)時(shí)指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?筆者認(rèn)為，人大質(zhì)詢的功能和效果不能彰顯，除政治體制、法治意識(shí)、代表素質(zhì)等外部因素外，還須歸咎于制度本身的缺陷，其中包括質(zhì)詢案提出主體、質(zhì)詢內(nèi)容、質(zhì)詢責(zé)任、質(zhì)詢程序等諸多方面。

（一）質(zhì)詢案提出主體定位失當(dāng)

質(zhì)詢案提出主體是指質(zhì)詢案提出的承擔(dān)者，即有權(quán)提出質(zhì)詢案的具體行為人。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的質(zhì)詢案提出主體包括人大代表和人大常委會(huì)委員。人大代表提出質(zhì)詢案有兩種情形：其一，全國(guó)人大會(huì)議上1個(gè)代表團(tuán)或30名以上全國(guó)人大代表聯(lián)名；其二，地方人大會(huì)議上10名以上本級(jí)人大代表聯(lián)名。人大常委會(huì)委員提出質(zhì)詢案有三種情形：其一，全國(guó)人大常委會(huì)委員10人以上聯(lián)名；其二，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)委員5人以上聯(lián)名；其三，縣級(jí)人大常委會(huì)委員3人以上聯(lián)名。按照以上規(guī)定，質(zhì)詢的提案權(quán)只能由復(fù)數(shù)代表或委員行使，單個(gè)代表或委員無(wú)權(quán)提出質(zhì)詢案。對(duì)質(zhì)詢提案者作人數(shù)限制，固然有助于克服質(zhì)詢提出的隨意性，也擴(kuò)大了實(shí)施監(jiān)督的民意基礎(chǔ)，但由此提高了質(zhì)詢門(mén)檻是不爭(zhēng)的事實(shí)。人大質(zhì)詢是權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國(guó)家管理的權(quán)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間相互制約、保證國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的重要手段，增加質(zhì)詢門(mén)檻不利于“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”原則的落實(shí)。而且，我國(guó)的人大代表是政黨代理人、國(guó)家代理人、民意代理人等多重角色的集合，來(lái)自多種角色的差序格局使各級(jí)人大代表提出質(zhì)詢案已經(jīng)實(shí)屬不易，6限定必須由集體提出質(zhì)詢案更偏離了“監(jiān)督有力”的要求。

（二）質(zhì)詢內(nèi)容模糊

憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。監(jiān)督法和《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)代表法）都規(guī)定，質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問(wèn)題和內(nèi)容。根據(jù)上述規(guī)定，質(zhì)詢的內(nèi)容似乎沒(méi)有限制，其實(shí)并不然。代表法規(guī)定，代表大會(huì)期間的質(zhì)詢案，按照主席團(tuán)的決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)。監(jiān)督法規(guī)定，質(zhì)詢案由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)。也就是說(shuō)，主席團(tuán)、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議有權(quán)決定是否將質(zhì)詢案交給受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)，而他們是根據(jù)什么來(lái)決定呢？這就涉及可受質(zhì)詢內(nèi)容的范圍問(wèn)題，但相關(guān)法律既沒(méi)有明確的列舉也沒(méi)有反向的排除，現(xiàn)實(shí)操作中更多地是依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)與習(xí)慣。因此，憲法和法律中關(guān)于質(zhì)詢的內(nèi)容只有原則性的框架，缺乏可操作性。

（三）質(zhì)詢的法律責(zé)任缺位

質(zhì)詢的法律責(zé)任是指被質(zhì)詢主體（質(zhì)詢相對(duì)人）的答復(fù)未獲得通過(guò)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。我國(guó)目前法律規(guī)定質(zhì)詢案在答復(fù)后的處理形式主要是：由列席會(huì)議的質(zhì)詢案提出者“發(fā)表意見(jiàn)”，對(duì)不滿意的答復(fù)可要求“受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”，必要時(shí)“可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會(huì)議”。一般來(lái)說(shuō)，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)由“行為模式”和“法律后果”構(gòu)成，綜觀上述規(guī)定，質(zhì)詢的法律規(guī)范中缺乏“法律后果”部分，即被質(zhì)詢主體如何承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定闕如。憲法規(guī)定，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。對(duì)違法行為，除非法律有特別的免責(zé)規(guī)定，必須追究法律責(zé)任。一部法律如果沒(méi)有設(shè)置“法律后果”，那么該法律就沒(méi)有了強(qiáng)制性，就如同“一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光”。

（四）質(zhì)詢程序疏漏

質(zhì)詢程序是質(zhì)詢行為所應(yīng)遵循的過(guò)程和方式，是為質(zhì)詢順利進(jìn)行而設(shè)計(jì)的多方互動(dòng)的行為系統(tǒng)。它既是保證高質(zhì)量、富有代表性的質(zhì)詢案能有效處理的前提，又是會(huì)議議程緊湊、有序、順利進(jìn)行的一種保障。綜觀英法等國(guó)質(zhì)詢制度，其在每個(gè)程序上都有相應(yīng)的條件或要求上的強(qiáng)制性規(guī)定，以保證質(zhì)詢被嚴(yán)肅、合法地處理和對(duì)待。從前面所引關(guān)于質(zhì)詢的法律規(guī)定看，我國(guó)沒(méi)有規(guī)范的質(zhì)詢案接收、審查流程，沒(méi)有提出質(zhì)詢案和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)限規(guī)定，沒(méi)有保證質(zhì)詢能夠公開(kāi)透明的制度等。質(zhì)詢程序的缺失與疏漏，使得質(zhì)詢的實(shí)踐大都停留在經(jīng)驗(yàn)的層面上，其過(guò)程和結(jié)果沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期。

二、人大質(zhì)詢制度之定位：從支持式監(jiān)督走向制導(dǎo)式監(jiān)督

質(zhì)詢制度的上述弊病其實(shí)是對(duì)該制度定位不準(zhǔn)確的結(jié)果。代議監(jiān)督制度起源于古代監(jiān)察制度，近代分化為西方議會(huì)監(jiān)督制度與人大監(jiān)督制度等形式。由于權(quán)力來(lái)源、政治體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)等不同，各國(guó)代議監(jiān)督制度顯示出不同的特征，具體可分為：制勝式監(jiān)督、制衡式監(jiān)督與支持式監(jiān)督。制勝式監(jiān)督是最高權(quán)力集中于某些人或某個(gè)人手中，其他各種權(quán)力都是由它分化或派生出來(lái)的，在形態(tài)上表現(xiàn)為以人為中心形成的各級(jí)集權(quán)型監(jiān)督機(jī)制。制衡式監(jiān)督是以人民主權(quán)為基礎(chǔ)，最高權(quán)力由立法、行政、司法等三個(gè)機(jī)關(guān)按照成文或不成文憲法規(guī)定的法則掌握和行使，在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)中保持相互制約與平衡的監(jiān)督機(jī)制。支持式監(jiān)督是以人民民主為基礎(chǔ)，以權(quán)力劃分為核心，依法對(duì)各種行使國(guó)家權(quán)力的行為和其他法律活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控與確認(rèn)的監(jiān)督機(jī)制。支持式監(jiān)督體現(xiàn)在人大代表選舉、人大組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行、人大制度功能等多個(gè)方面。在人大代表選舉方面，直接選舉與間接選舉相結(jié)合的制度固然契合我國(guó)國(guó)情，但多重委托使選民沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)對(duì)代表進(jìn)入國(guó)家體系的決定權(quán)，而其他政治實(shí)體的委托更具有實(shí)質(zhì)意義。7在人大組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方面，我國(guó)采用會(huì)議機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)關(guān)相結(jié)合的方式，人大會(huì)期之外主要由它的常務(wù)委員會(huì)履職，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間廣泛采取軟性監(jiān)督的運(yùn)行方式。在人大制度功能方面，它主要是凝聚社會(huì)共識(shí)、完善執(zhí)政黨決策、促進(jìn)民意上下溝通、增強(qiáng)政治體系的合法性?；谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、“兩階級(jí)一階層”的社會(huì)結(jié)構(gòu)、人民利益一致性等因素的考量，我國(guó)人大監(jiān)督制度（包括質(zhì)詢制度）因而定位于支持式監(jiān)督。8

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，支持式監(jiān)督對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的發(fā)展產(chǎn)生了重要的積極作用，但建立于前述基礎(chǔ)上的質(zhì)詢制度如何面對(duì)“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革”、“社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)”，尤其是“利益格局深刻調(diào)整”呢？博登海默指出，文明的進(jìn)步會(huì)不斷地使法律制度喪失平衡。如何構(gòu)建、恢復(fù)這種平衡？一般來(lái)說(shuō)，健全的法律制度體現(xiàn)在它能成功地達(dá)到并維持極端任意的權(quán)力與極端受限制的權(quán)力之間的平衡和諧狀態(tài)。人大質(zhì)詢制度應(yīng)與人類(lèi)政治發(fā)展的總趨勢(shì)相一致，不能自立于權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律之外。然而，在國(guó)情不同的前提下，我國(guó)人大質(zhì)詢的目標(biāo)、方式必須充分反映社會(huì)主義的本質(zhì)要求，要充分考慮中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)條件。因此，人大質(zhì)詢的定位并不是追求同而無(wú)異的政治模式，為適應(yīng)世情、國(guó)情和黨情深刻變化的需要，由支持式監(jiān)督轉(zhuǎn)為制導(dǎo)式監(jiān)督也許是更為理性的選擇，即各級(jí)人大及其常委會(huì)代表全體人民行使權(quán)力，人大應(yīng)具備引導(dǎo)國(guó)家大政方針的功能；為使每個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在違法行使權(quán)力時(shí)都可以引致其他國(guó)家機(jī)關(guān)的立即反應(yīng)從而達(dá)到權(quán)力運(yùn)行的有序和均衡，國(guó)家機(jī)關(guān)之間需要具備制約功能。筆者認(rèn)為，由制導(dǎo)式監(jiān)督派生出的質(zhì)詢制度之重心應(yīng)當(dāng)定位于以下方面。

（一）了解質(zhì)詢相對(duì)人工作情況，樹(shù)立人大權(quán)威

質(zhì)詢是一種通過(guò)獲取監(jiān)督相對(duì)人不適當(dāng)行為（包括違法失職行為）信息并責(zé)成糾正，從而促進(jìn)監(jiān)督相對(duì)人工作的具有法律效力和責(zé)任后果的監(jiān)督方式。民意代表只有在知道政府的具體運(yùn)作情況之后，才能對(duì)其作出鑒別和評(píng)價(jià)，進(jìn)而督促政府工作的改善。E·梅依曾指出，質(zhì)詢目的之一是獲取情況，議員自己關(guān)心什么、欲了解什么，便可質(zhì)詢什么；它是供議員們獲取關(guān)于國(guó)家事務(wù)的情況的最簡(jiǎn)捷、最方便的途徑。9通過(guò)質(zhì)詢，議員借助大臣就政府工作做出的具體說(shuō)明能得知所欲了解的情況。同理，人大代表在受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)或人員就其工作作出具體的說(shuō)明和解釋后，便能較充分地獲取有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作情況；而且，它也是人大代表行使權(quán)利、履行職責(zé)的基礎(chǔ)性前提。我國(guó)憲法規(guī)定，人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)中人大卻被稱(chēng)作“橡皮圖章”。以質(zhì)詢中體現(xiàn)的監(jiān)督為例，1996年《求是》載文認(rèn)為人大監(jiān)督有三個(gè)不夠，即不夠嚴(yán)格、不夠公平、不夠文明；2000年浙江省在開(kāi)展“百姓心目中的人大制度”調(diào)查時(shí)，86.9%的人認(rèn)為“人大監(jiān)督作用發(fā)揮得不好”；2009年《中國(guó)人大》刊文認(rèn)為人大監(jiān)督必須要邁出新步伐。10因此，只有通過(guò)有效行使質(zhì)詢權(quán)等權(quán)力，在人大監(jiān)督取得切實(shí)效果后，國(guó)人和世界才會(huì)改變對(duì)人大及其常委會(huì)的印象，人大才能樹(shù)立其作為權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威。

（二）督促質(zhì)詢相對(duì)人開(kāi)展相關(guān)工作

國(guó)家須受?chē)?guó)民主權(quán)、依法治國(guó)及社會(huì)正義等理念的約束，質(zhì)詢的動(dòng)力就來(lái)源于這些思想，它能有力地敦促政府正確地作為。在西方國(guó)家，議員在質(zhì)詢中對(duì)某個(gè)問(wèn)題盯得越緊，越能推動(dòng)政府行動(dòng)，特別是在政府舉棋不定的問(wèn)題上，或政府當(dāng)辦而未辦的事情上，以及政府忽視的事項(xiàng)上，議員們借質(zhì)詢而造成聲勢(shì)，常常能迫使政府有所為或者有所不為。11約瑟夫·哈里斯說(shuō)過(guò)：“對(duì)政府行為的監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)的主要職能之一；對(duì)于立法機(jī)關(guān)來(lái)講，僅把政策、方針制定成法律是不夠的，還必須檢查這些政策，法律是如何被運(yùn)用的，是否取得預(yù)期的效果?！?2在我國(guó)，人大監(jiān)督的目的和效果就是促進(jìn)“一府兩院”依法把事情辦得更好。人大與“一府兩院”雖然分工不同，但工作的基本出發(fā)點(diǎn)和總體目標(biāo)是一致的，都是為了維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益。通過(guò)質(zhì)詢這種監(jiān)督方式，將有助于促進(jìn)勤政廉政建設(shè)，增進(jìn)人民對(duì)政府的理解，密切政群關(guān)系，樹(shù)立“一府兩院”的威信；有利于健全決策體系，推動(dòng)“一府兩院”更好地依法履行職責(zé)；有利于國(guó)家機(jī)構(gòu)高效、合法地運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）提升人大代表和質(zhì)詢相對(duì)人中公務(wù)人員的素質(zhì)

質(zhì)詢對(duì)提高人大代表和質(zhì)詢相對(duì)人中公務(wù)人員的素質(zhì)具有重要作用。在西方國(guó)家，質(zhì)詢是全面測(cè)試大臣或部長(zhǎng)對(duì)所領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的工作的掌握狀況的最重要的方法。議員就部里任何一方面的工作提出問(wèn)題，大臣或部長(zhǎng)當(dāng)場(chǎng)作答，以此表明大臣或部長(zhǎng)對(duì)部里各項(xiàng)工作是否熟悉以及熟悉的程度。13人大代表通過(guò)質(zhì)詢積極履行憲法和法律所賦予的職責(zé)，有助于其在履職的過(guò)程中提高自身的素質(zhì)，進(jìn)而對(duì)其他代表產(chǎn)生啟發(fā)和示范作用，使其議政能力得到有效的鍛煉和提高，從而回應(yīng)人民對(duì)人大代表素質(zhì)不高、監(jiān)督不力的質(zhì)疑。對(duì)質(zhì)詢相對(duì)人來(lái)說(shuō)，慎重對(duì)待人大代表的質(zhì)詢，是其從政道德、從政才能、政策水平以及辦事能力的展示和宣傳，是克服“根據(jù)自己的價(jià)值偏好、人生態(tài)度、謀略思想等判斷客觀情勢(shì)、權(quán)衡利弊、確定價(jià)值，擇優(yōu)選擇自認(rèn)為最佳的政策方案”14傾向的有效手段，有利于其在選擇、決定和修正公共政策的過(guò)程中提升自身的素質(zhì)。

三、完善人大質(zhì)詢制度之建構(gòu)

完備而健全的法制，不僅是監(jiān)督相對(duì)人自我約束的強(qiáng)大威懾力量，也是監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)。建立完備的制導(dǎo)式質(zhì)詢制度，使憲法、法律的有關(guān)規(guī)定和人大制度的運(yùn)作逐步協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，是“創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府”、“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力受到有效制約和監(jiān)督的必由之路。

（一）增加人大代表個(gè)人作為質(zhì)詢案提出主體

人大代表是“我國(guó)立法監(jiān)督意向的倡導(dǎo)、確定以及具體實(shí)踐者”。15他們承擔(dān)著監(jiān)督過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，沒(méi)有他們的具體工作，監(jiān)督權(quán)的行使就只能是抽象和字面上的。從某種程度上講，人大監(jiān)督功能發(fā)揮的關(guān)鍵取決于這些實(shí)踐者，而不是設(shè)計(jì)者。16因此，提出質(zhì)詢案的主體應(yīng)包括人大代表個(gè)人，這有助于實(shí)現(xiàn)人大代表的主體地位和保證質(zhì)詢監(jiān)督的順利進(jìn)行。首先，這是對(duì)1954年質(zhì)詢體制的延續(xù)和堅(jiān)持，當(dāng)時(shí)就規(guī)定代表可以一個(gè)人單獨(dú)提出，也可以由若干人聯(lián)合提出質(zhì)詢案。1954年憲法第36條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問(wèn)，受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。1954年全國(guó)人大組織法第33條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)代表向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)提出的質(zhì)問(wèn)，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)；受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)答復(fù)。1954年地方組織法第17條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表向本級(jí)人民委員會(huì)或者本級(jí)人民委員會(huì)所屬各工作部門(mén)提出的質(zhì)問(wèn)，經(jīng)過(guò)主席團(tuán)提交質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)；受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須在會(huì)議中負(fù)責(zé)答復(fù)。其次，西方各國(guó)均由議員提出質(zhì)詢案是慣例。在英國(guó)，議員個(gè)人在會(huì)議期間可以提出質(zhì)詢案。最初議會(huì)對(duì)于議員每天提出的質(zhì)詢案數(shù)量沒(méi)有限制，但鑒于質(zhì)詢案日趨增加，自1909年起，每位議員每天可以提8個(gè)質(zhì)詢案，1920年減為3個(gè)。然而在減少質(zhì)詢數(shù)量的同時(shí)，議員可就大臣針對(duì)原問(wèn)的答復(fù)補(bǔ)充提問(wèn)，如威廉姆斯爵士在他本人的議會(huì)生涯中共質(zhì)詢4000余次。17在法國(guó)，質(zhì)詢權(quán)只屬于議員個(gè)人而不屬于議會(huì)的某一組織，這是該國(guó)議會(huì)制度中很少?zèng)]有被改革的制度之一。18英法兩國(guó)由議員個(gè)人提出質(zhì)詢案，大大增加了質(zhì)詢的次數(shù)，促進(jìn)了議會(huì)監(jiān)督政府功能的實(shí)現(xiàn)。最后，由代表個(gè)人提出質(zhì)詢案與民主集中制等原則并不矛盾。我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作雖然遵循民主集中制和集體行使職權(quán)的原則，但它主要體現(xiàn)在審議和決定階段，不應(yīng)排除人大代表和常委會(huì)委員單獨(dú)提出某類(lèi)質(zhì)詢案的權(quán)利，因此質(zhì)詢的提案權(quán)不應(yīng)受人數(shù)的限制。即使為了防止質(zhì)詢提案過(guò)多、過(guò)濫，也應(yīng)該從提高人大代表素質(zhì)、明確提案范圍等方面入手，以達(dá)到逐步提高質(zhì)詢案質(zhì)量的目的。因此，我國(guó)提出質(zhì)詢案的主體，既包括聯(lián)名的主體，也應(yīng)賦予人大代表和常委會(huì)委員以個(gè)人名義提出質(zhì)詢案的主體資格，這樣有助于不斷推動(dòng)監(jiān)督工作、提高監(jiān)督實(shí)效。

（二）建立“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制

對(duì)質(zhì)詢內(nèi)容的限定有兩種模式，一種是“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”，另一種是“可質(zhì)詢是例外，不可質(zhì)詢是原則”。以英國(guó)為例，該國(guó)對(duì)質(zhì)詢事項(xiàng)范圍的限定采用了排除法，即“除了對(duì)保密事項(xiàng)，或因?yàn)閲?guó)家政策而拒絕答復(fù)的問(wèn)題、或?qū)σ虼饛?fù)而會(huì)造成過(guò)量開(kāi)支而不予答復(fù)的問(wèn)題，所作答復(fù)應(yīng)提供所欲了解的情況，并且應(yīng)該準(zhǔn)確、真實(shí)，而勿使人誤解”。19法國(guó)則規(guī)定，質(zhì)詢內(nèi)容不得涉及國(guó)家秘密，不得批評(píng)總統(tǒng)、不得批評(píng)總統(tǒng)的特別權(quán)力、不得批評(píng)司法決定，不得批評(píng)其他國(guó)家，而針對(duì)除此之外的事項(xiàng)皆可提出質(zhì)詢。20可以看出，英法兩國(guó)都采用“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制。我國(guó)憲法和法律對(duì)質(zhì)詢的內(nèi)容沒(méi)有明確規(guī)定。針對(duì)質(zhì)詢內(nèi)容的界定，學(xué)界有兩種觀點(diǎn)：一是“職權(quán)范圍論”，即質(zhì)詢的內(nèi)容必須屬于本級(jí)人大的職權(quán)范圍內(nèi)；二是“重大問(wèn)題論”，即質(zhì)詢必須針對(duì)重大問(wèn)題而提出。根據(jù)人大的法定職責(zé)及其在國(guó)家政治生活中的地位，“職權(quán)范圍論”與“重大問(wèn)題論”確實(shí)有其合理之處，但將其單獨(dú)確立為質(zhì)詢內(nèi)容的界定原則卻有失偏頗?！奥殭?quán)范圍論”過(guò)于抽象、不明確，難以指導(dǎo)實(shí)踐，而且是以人大為中心而非以事項(xiàng)為中心的質(zhì)詢內(nèi)容論。“重大問(wèn)題論”是以事項(xiàng)為中心，但其所要求的“重大”嚴(yán)重限縮了質(zhì)詢內(nèi)容范圍。借鑒英法兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，筆者以為，質(zhì)詢內(nèi)容包括兩方面，一是質(zhì)詢的內(nèi)容范圍；二是質(zhì)詢內(nèi)容的程度范圍，即重要性。在質(zhì)詢的內(nèi)容范圍方面，法律不可能通過(guò)列舉方式窮盡所有的事項(xiàng)，因此一般采用排除法，即除非是國(guó)家明令禁止質(zhì)詢的事項(xiàng)不得質(zhì)詢以外，其余事項(xiàng)都得接受質(zhì)詢。在質(zhì)詢內(nèi)容的程度范圍方面，集體提出的質(zhì)詢案不需要作出規(guī)定，因?yàn)樽钌偃齻€(gè)人大代表的聯(lián)名已經(jīng)揭示了該質(zhì)詢案的重要性。至于個(gè)人提出質(zhì)詢案，考慮到我國(guó)選舉方式所產(chǎn)生的代表素質(zhì)問(wèn)題，質(zhì)詢內(nèi)容的重要性可以要求達(dá)到一般程度。綜合起來(lái)，質(zhì)詢內(nèi)容應(yīng)遵循“質(zhì)詢事項(xiàng)是原則、不質(zhì)詢事項(xiàng)是例外”的體制。因此，主席團(tuán)、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議接受相關(guān)主體的質(zhì)詢動(dòng)議后，應(yīng)以上述體制蘊(yùn)含的標(biāo)準(zhǔn)確定是否提交受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)。

（三）明確質(zhì)詢相對(duì)人的政治與法律責(zé)任

質(zhì)詢的法律后果是指質(zhì)詢相對(duì)人就違憲違法或其它不適當(dāng)行為受到來(lái)自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及國(guó)家司法機(jī)關(guān)的處理、糾正和制裁。英法等國(guó)雖然對(duì)于質(zhì)詢的法律后果沒(méi)有作出規(guī)定，但英法式代議制實(shí)現(xiàn)民主的根本手段是維持國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力平衡，因此對(duì)它們來(lái)說(shuō)，質(zhì)詢只是維持權(quán)力制衡的一種形式。而且，英法等國(guó)議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式除了質(zhì)詢以外，可資利用的手段既有對(duì)人的控制如人事同意權(quán)、倒閣權(quán)、彈劾權(quán)、罷免權(quán)，還有對(duì)事的控制如法律案議決權(quán)、復(fù)議權(quán)與調(diào)查權(quán)。而在人民代表大會(huì)制度下，民主選舉產(chǎn)生的人大代表通過(guò)人民代表大會(huì)這個(gè)舉國(guó)智慧得以展現(xiàn)的平臺(tái)，對(duì)政府可能的懈怠、腐敗和濫用權(quán)力加以監(jiān)督和批評(píng)。在代議機(jī)關(guān)至上的人民憲政模式中，其他國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)置于權(quán)力機(jī)關(guān)全面而有效的監(jiān)督之下。因此，僅僅將質(zhì)詢的監(jiān)督效果限定在答復(fù)上顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，現(xiàn)在步入常態(tài)化的專(zhuān)題詢問(wèn)因缺失強(qiáng)制性、約束力和制裁性就已經(jīng)引起了人們的憂思。21現(xiàn)代憲政的基本理念是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”，國(guó)家機(jī)關(guān)不能脫離責(zé)任而行使權(quán)力是權(quán)責(zé)一致原則的根本要求。因此，當(dāng)質(zhì)詢已獲得答復(fù)且確實(shí)存在問(wèn)題時(shí)，應(yīng)討論、表決對(duì)質(zhì)詢問(wèn)題的處理，包括有明顯過(guò)失行為的質(zhì)詢相對(duì)人的責(zé)任。就質(zhì)詢問(wèn)題的處理來(lái)說(shuō)，質(zhì)詢相對(duì)人應(yīng)就所質(zhì)詢事項(xiàng)的糾正步驟、糾正措施、糾正時(shí)間等形成明確具體的方案；在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，將質(zhì)詢事項(xiàng)依據(jù)法律法規(guī)辦理完畢。就責(zé)任來(lái)說(shuō)，包括質(zhì)詢相對(duì)人中負(fù)責(zé)人的政治責(zé)任與法律責(zé)任兩個(gè)方面。22政治責(zé)任是指質(zhì)詢相對(duì)人沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)，質(zhì)詢相對(duì)人的負(fù)責(zé)人所承受的來(lái)自政治主體的制裁和譴責(zé)，如撤換、引咎辭職等；法律責(zé)任是指質(zhì)詢相對(duì)人違反法定義務(wù)或嚴(yán)重不當(dāng)行使權(quán)力時(shí)，質(zhì)詢相對(duì)人的負(fù)責(zé)人所承擔(dān)的不利后果，如行政責(zé)任、刑事責(zé)任等。當(dāng)然，政治責(zé)任與法律責(zé)任的范圍存在交叉。

（四）以正當(dāng)程序的理念完善質(zhì)詢程序

正當(dāng)程序除了可以提升決策正確性、促使法律內(nèi)容公正實(shí)現(xiàn)、降低錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)外，對(duì)我國(guó)還有更深層的意義：實(shí)體法規(guī)范覆蓋面原本就不夠，許多事項(xiàng)或未有法律規(guī)范，或雖有規(guī)定卻過(guò)于簡(jiǎn)略，常發(fā)生無(wú)法可循或各取所需的現(xiàn)象，而創(chuàng)立嚴(yán)密的程序有助于培養(yǎng)人們尊重包括憲法、法律等法規(guī)范的習(xí)慣。對(duì)質(zhì)詢程序的完善，需要注意以下幾個(gè)方面。

首先，應(yīng)對(duì)質(zhì)詢案進(jìn)行形式審查。形式審查表現(xiàn)為，只要質(zhì)詢案的對(duì)象、問(wèn)題明確且屬于人大監(jiān)督范圍，經(jīng)質(zhì)詢案受理機(jī)構(gòu)登記即可成立。在英國(guó)，質(zhì)詢以“質(zhì)詢通知”命名，可以看出對(duì)質(zhì)詢案的要求相當(dāng)寬松，僅要求書(shū)面形式、在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（星期一、二、三、四私事議程處理完畢后）、注明要求質(zhì)詢機(jī)關(guān)口頭或書(shū)面答復(fù)及其時(shí)間等。23法國(guó)國(guó)民會(huì)議議事規(guī)則規(guī)定，質(zhì)詢案僅需寫(xiě)明質(zhì)詢相對(duì)人、簡(jiǎn)明扼要的質(zhì)詢問(wèn)題、擬要求的質(zhì)詢形式等交給議長(zhǎng)，只要不以私人之事指名道姓地非難他人，議長(zhǎng)就會(huì)通知政府。我國(guó)1954年憲法體制也就是采用這一制度，即“提交受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)”。因此，我國(guó)對(duì)質(zhì)詢案應(yīng)采用形式審查制，只要質(zhì)詢的對(duì)象和內(nèi)容不屬于法定禁止的范圍，且質(zhì)詢案無(wú)形式上的瑕疵，就登記并通知質(zhì)詢相對(duì)人。針對(duì)個(gè)人質(zhì)詢案，形式審查要求可以高于聯(lián)名質(zhì)詢案。

其次，明確規(guī)定提出和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間。規(guī)定提出和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間是保障人民代表和質(zhì)詢相對(duì)人積極進(jìn)行質(zhì)詢互動(dòng)的有力措施。在英國(guó)，質(zhì)詢提出和答復(fù)時(shí)間有明確規(guī)定。以口頭質(zhì)詢?yōu)槔?，平民院議員欲質(zhì)詢大臣或首相，須提前兩星期將質(zhì)詢案書(shū)面提交于平民院議事秘書(shū)，供其審核、公布。大臣口頭答復(fù)質(zhì)詢時(shí)間為兩周后的周一到周四的下午2:35-3:30左右，首相口頭答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間為兩周后的周二和周四的下午3:15-3:30。24在法國(guó)，現(xiàn)行憲法第48條第2款規(guī)定，每周至少有一次全體會(huì)議的內(nèi)容應(yīng)是議員們對(duì)政府的質(zhì)詢及政府的回答。國(guó)民議會(huì)的議事規(guī)則規(guī)定，每周星期三或星期五為議員優(yōu)先質(zhì)詢和政府答復(fù)的時(shí)間；書(shū)面質(zhì)詢發(fā)表后一個(gè)月內(nèi)，部長(zhǎng)應(yīng)發(fā)表對(duì)書(shū)面質(zhì)詢的答復(fù)，該期限不包括任何間斷。英法兩國(guó)提出和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間規(guī)定充分保障了質(zhì)詢權(quán)的運(yùn)行。根據(jù)憲法和法律，我國(guó)人大代表或人大常委會(huì)委員有就關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題提出質(zhì)詢的義務(wù)，但實(shí)際上這種質(zhì)詢極少被提出，原因之一是會(huì)期太短而沒(méi)有時(shí)間安排。因此，在憲法和法律中規(guī)定代表或委員提出質(zhì)詢和質(zhì)詢相對(duì)人答復(fù)的時(shí)間，有助于保障質(zhì)詢的順利進(jìn)行。

最后，應(yīng)提高質(zhì)詢過(guò)程的公開(kāi)性。質(zhì)詢的公開(kāi)性在很大程度上決定了質(zhì)詢監(jiān)督的成效。英國(guó)議會(huì)的質(zhì)詢過(guò)程向媒體和公眾開(kāi)放，首相和大臣的答復(fù)都公布在議會(huì)議事記錄上。法國(guó)議會(huì)議員質(zhì)詢的問(wèn)題都發(fā)表在政府公報(bào)上，部長(zhǎng)或總理的答復(fù)也發(fā)表在政府公報(bào)上，其中參議院的質(zhì)詢還規(guī)定由電視轉(zhuǎn)播。我國(guó)對(duì)于質(zhì)詢的公開(kāi)有了很大的進(jìn)步。根據(jù)2009年修改的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第6條、第29條第2款、第31條第3款的規(guī)定，質(zhì)詢事項(xiàng)應(yīng)屬于公開(kāi)之列。然而，上述規(guī)定也有如下不足：公開(kāi)的對(duì)象還僅限于“常務(wù)委員會(huì)組成人員和列席會(huì)議的人員”；質(zhì)詢的過(guò)程和內(nèi)容僅“由常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員記錄，經(jīng)發(fā)言人核對(duì)簽字后，編印會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)和存檔”，并沒(méi)有明確公開(kāi)的范圍；公開(kāi)的主體僅僅適用全國(guó)人大常委會(huì)，地方人大常委會(huì)由于其議事規(guī)則沒(méi)有修改而不適用。密爾強(qiáng)調(diào)：“把政府的行為公開(kāi)出來(lái)，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問(wèn)題的一切行為做出充分的說(shuō)明和解釋?zhuān)l責(zé)那些該受責(zé)備的行為……是對(duì)國(guó)民自由的足夠保證?！?5列寧也指出：“公開(kāi)揭穿是一把利劍，它自己可以治療它所帶來(lái)的創(chuàng)傷?！?6因此，質(zhì)詢的運(yùn)作可以學(xué)習(xí)2010年至2012年專(zhuān)題詢問(wèn)過(guò)程中發(fā)展出來(lái)的運(yùn)用廣播電視實(shí)時(shí)報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)全程直播等經(jīng)驗(yàn)，逐步提高質(zhì)詢的公開(kāi)程度。

四、結(jié) 語(yǔ)

新中國(guó)60年來(lái)取得了巨大的成就，形成了可稱(chēng)之為“中國(guó)模式”的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)中，趕超型的發(fā)展模式客觀上需要權(quán)力的擴(kuò)張，但權(quán)力的“雙刃劍”效應(yīng)也帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的問(wèn)題。民主的邏輯，就是權(quán)力到哪里，民主跟到哪里。因此，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督，已經(jīng)成為刻不容緩的戰(zhàn)略選擇。支持式監(jiān)督對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的發(fā)展的確產(chǎn)生了非常積極的影響，但面對(duì)“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革”和“社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)”，尤其是“利益格局深刻調(diào)整”的局面，確實(shí)也需要深刻變革。因?yàn)?，任何一種政治體制，只有當(dāng)它能承受得起進(jìn)步變革的要求時(shí)，這種政治體制才是值得稱(chēng)道的。增加代表個(gè)人作為質(zhì)詢案提出主體、建立“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制、明確質(zhì)詢相對(duì)人的政治與法律責(zé)任、以正當(dāng)程序的理念完善質(zhì)詢程序等所建構(gòu)的制導(dǎo)式質(zhì)詢制度，有助于從根本上破解約束公共權(quán)力、規(guī)范政府行為、懲治和預(yù)防腐敗的難題。同時(shí)，從質(zhì)詢的層面探索、實(shí)踐人大制度下執(zhí)政黨執(zhí)政方式民主化以及“一府兩院”工作的法治化，不失為一條激活存量民主的內(nèi)聚與整合的憲政軟著陸的現(xiàn)代化之路。

注：

12010年6月、8月和12月，全國(guó)人大常委會(huì)分別就2009年度中央決算、國(guó)家糧食安全工作情況和國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況進(jìn)行了專(zhuān)題詢問(wèn)；2011年6月、10月和12月全國(guó)人大常委會(huì)分別就2010年中央決算、國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》工作進(jìn)行了專(zhuān)題詢問(wèn)。2012年4月，全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題詢問(wèn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)工作情況。

2筆者認(rèn)為此次“質(zhì)詢”僅是說(shuō)明情況，理由如下。首先，提交機(jī)關(guān)不是按照全國(guó)人大組織法所規(guī)定的。1954年全國(guó)人大組織法第33條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)代表向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)提出的質(zhì)問(wèn)，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)。但實(shí)際過(guò)程是，“大會(huì)秘書(shū)處經(jīng)與冶金部和北京市代表團(tuán)聯(lián)系，定在9月2日上午請(qǐng)?zhí)瓶瞬块L(zhǎng)到北京代表團(tuán)說(shuō)明情況”。其次，答復(fù)對(duì)象與組織法不符。受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)答復(fù)，但實(shí)際過(guò)程是，“大會(huì)秘書(shū)處按照代表的要求，請(qǐng)冶金部部長(zhǎng)到代表團(tuán)說(shuō)明情況”。最后，“說(shuō)明情況”、“印發(fā)簡(jiǎn)報(bào)”等與組織法規(guī)定不符。全國(guó)人大組織法規(guī)定，受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)答復(fù)。但實(shí)際情形是，“請(qǐng)?zhí)瓶瞬块L(zhǎng)到北京代表團(tuán)說(shuō)明情況”，“如果冶金部的領(lǐng)導(dǎo)同志已在別的代表團(tuán)就這個(gè)問(wèn)題作過(guò)說(shuō)明，是否印發(fā)簡(jiǎn)報(bào)就可以了”？因此，無(wú)論“說(shuō)明情況”還是“印發(fā)簡(jiǎn)報(bào)”等與全國(guó)人大組織法規(guī)定的“答復(fù)”都不相符。關(guān)于該事件的具體情況，參見(jiàn)劉政：《五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的質(zhì)詢案》，《中國(guó)人大》2002年第22期。

3參見(jiàn)徐加喜、姚魏：《香港特別行政區(qū)立法會(huì)質(zhì)詢權(quán)研究》，《政治與法律》2011年第10期。

4劉德學(xué)：《論行政主導(dǎo)體制下立法會(huì)的監(jiān)督制約職能》，《“一國(guó)兩制”研究》2009年第1期。

5《鄧小平文選》（第2卷），人民出版1994年版，第333頁(yè)。

6“差序格局”是社會(huì)學(xué)的概念，用在此處指政黨、國(guó)家、民意對(duì)代表的影響力各不相同。因?yàn)楦鶕?jù)理性經(jīng)濟(jì)人的算計(jì)，誰(shuí)對(duì)自己的影響大，自己的選擇就會(huì)偏向哪一方。這也是我國(guó)人大監(jiān)督不力的重要原因之一。

7邱家軍：《代表誰(shuí)——選民與代表》，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版，第309-311頁(yè)。

81990年3月，江澤民同志在參加全國(guó)“兩會(huì)”的黨員負(fù)責(zé)同志會(huì)議上的講話中指出，監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。這種監(jiān)督，既是一種制約又是支持和促進(jìn)。參見(jiàn)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)辦公廳研究室編：《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編》，中國(guó)民主法制出版社1990年版，第624頁(yè)。李鵬指出，人大依照憲法和法律的規(guī)定，對(duì)“一府兩院”實(shí)行監(jiān)督，目的是為了督促“一府兩院”把各項(xiàng)工作做得更好，把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。這種監(jiān)督，既是對(duì)“一府兩院”必要的制約，也是對(duì)“一府兩院”工作的支持和促進(jìn)。參見(jiàn)李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》，中國(guó)民主法制出版社、新華出版社2006年版，前言。胡錦濤同志指出，人大監(jiān)督要進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制、完善監(jiān)督制度，增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)工作監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性，支持和督促它們嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序辦事，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。參見(jiàn)胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年9月16日，第1版。

9Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.174.

10吳邦國(guó)：《人大監(jiān)督工作要邁出新步伐》，《中國(guó)人大》2009年第10期。

11蔣勁松：《議會(huì)之母》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第770頁(yè)。

12Harris，Joseph.CongressionalControlofAdministration.Westport:GreenwoodPublishingGroup，Inco.1980.p.18.

13Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.192.

14張國(guó)慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第178頁(yè)。

15張建紅：《增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)的思考》，《人大研究》2006年第12期。

16劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，中國(guó)民主法制出版社2002年版，第85頁(yè)。

17N·Wildingandp·Laundy.AnEncyclopaediaofParliament.London:Cassel＆CompanyLtd.1971.p.627.

18、20許振洲：《法國(guó)議會(huì)》，華夏出版社2002年版，第234頁(yè)，第237頁(yè)。

19Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.176.

21“我們真切地希望，今后專(zhuān)題詢問(wèn)的強(qiáng)制性和約束力能進(jìn)一步增強(qiáng)，當(dāng)詢問(wèn)得不到滿意答復(fù)時(shí)，就應(yīng)堅(jiān)決依法啟動(dòng)更具剛性的監(jiān)督手段?！眳⒁?jiàn)陳仁澤：《為專(zhuān)題詢問(wèn)常態(tài)化叫好》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年4月27日，第5版。22張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。

23參見(jiàn)尹中卿：《六國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》，中國(guó)民主法制出版社2005年版，第13-14頁(yè)。

24蔣勁松：《議會(huì)之母》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第755頁(yè)。

25[英]約翰·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第80頁(yè)。

26《列寧全集》（第19卷），人民出版社1987年版，第215頁(yè)。