邵 琦

(京衡律師集團舟山事務(wù)所，浙江 舟山 316000)

隨著能源需求不斷增加，中國已成為世界第二大石油消耗國。自2008年起中國年進口石油逾2億噸，2010年中國進口石油達2.39億噸，目前中國石油對外依存度已超過50%。據(jù)統(tǒng)計，1988年到1997年10年間，在中國海域共發(fā)生了溢油事故1 856起，平均每年186起，其中溢油50噸以上的事故74起，溢油量達3.7萬噸;1998年到2008年10年間，中國沿海發(fā)生了718起船舶溢油事故，溢油總量達11 749噸，平均每年發(fā)生事故71.8起，其中溢油50噸以上的事故34起，溢油量達10 327噸。由于中國石油進口數(shù)量將會呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，而進口石油90%以上是通過海運方式完成的，油污事故頻發(fā)，海洋環(huán)境受到威脅，亟待加大預(yù)防和保護力度。［1］

一、海洋公共資源損失的權(quán)利主體和索賠主體

所謂海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)拿袷聶?quán)利主體，是指參加海洋環(huán)境污染損害賠償民事法律關(guān)系，對海洋環(huán)境污染損害賠償享有權(quán)利的人。由于《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國海域使用管理法》均十分明確地規(guī)定“海域?qū)儆趪宜小?，因此這一民事權(quán)利主體又可分為一般主體和特殊主體，一般主體是受到此侵權(quán)行為侵害的自然人、法人或其他社會組織，特殊主體是國家。然而當海洋公共資源遭受損失時，不可能由國家直接出面進行民事索賠，對此《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(簡稱《海洋環(huán)境保護法》)規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”但是，對污染造成的海洋公共資源損失，究竟應(yīng)由哪個部門代表國家提出索賠，法律規(guī)定尚不夠明確，而在司法實踐中，代表國家提出漁業(yè)資源損失的行政機關(guān)有漁業(yè)主管機關(guān)、海洋主管機關(guān)、環(huán)保主管機關(guān)，甚至還有漁業(yè)協(xié)會。僅就漁業(yè)主管機關(guān)而言，充當民事主體的既有省、市、縣(區(qū))各級機關(guān)，又有海區(qū)漁政局、省級漁政執(zhí)法機構(gòu)?？梢?，對索賠主體的界定隨意而混亂。

二、中國與海洋環(huán)境污染損害賠償有關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)范

目前，在海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)姆蛇m用問題上，中國已形成一個基本的法律體系，對海洋環(huán)境污染的責(zé)任主體、承擔(dān)法律責(zé)任的范圍、方式以及行政主管機關(guān)對于海洋環(huán)境污染事件處理的職能等都作出了規(guī)定。

(一)國內(nèi)相關(guān)立法

第一，《中華人民共和國民法通則》(簡稱《民法通則》，1987年1月1日起施行)第124條規(guī)定，違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害，應(yīng)當依法承擔(dān)民事責(zé)任。

第二，《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(2010年7月1日起施行)第65條、第68條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任;因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的，被侵權(quán)人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后，有權(quán)向第三人追償。

第三，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(簡稱《環(huán)境保護法》，1989年12月26日起施行)第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照本法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。

第四，《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》，1991年7月1日起施行)第十一章對船舶油污損害的賠償責(zé)任限制問題作了相應(yīng)規(guī)定。

第五，《海洋環(huán)境保護法》(2000年4月1日起施行)第90條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。

第六，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(簡稱《防污條例》，2010年3月31日起施行)第50條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。

第七，《最高人民法院第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》(簡稱《最高院會議紀要》，法發(fā)［2005］26號)中“關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件”一節(jié)，對船舶油污損害賠償糾紛案件的法律適用、索賠主體、索賠范圍等內(nèi)容作了規(guī)定。

第八，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(2011年7月1日起施行)。該解釋對船舶油污損害賠償案件從適用范圍、案件管轄、油污責(zé)任、賠償范圍與損失認定、船舶優(yōu)先權(quán)、油污責(zé)任限制及債權(quán)登記與受償、油污索賠代位受償權(quán)等方面作了詳細的規(guī)定。

(二)中國參加的國際條約

第一，《〈1969年國際油污損害民事責(zé)任公約〉1992年議定書》，也稱《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》(簡稱1992 CLC)，中國于1999年1月5日加入該公約，2000年1月5日該公約對中國生效。1992 CLC第1條第6款規(guī)定，“污染損害”系指:(a)油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發(fā)生于何處;但是，對環(huán)境損害(不包括此種損害的利潤損失)的賠償，應(yīng)限于已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用;(b)預(yù)防措施的費用及預(yù)防措施造成的進一步滅失或損害。第3條第1款規(guī)定，除本條第2款和第3款規(guī)定者外，在事故發(fā)生時的船舶所有人，或者，如果該事故系由一系列事件構(gòu)成，則第一個此種事件發(fā)生時的船舶所有人，應(yīng)對船舶因該事故而造成的任何污染損害負責(zé)。

第二，《2001年船舶燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡稱《燃油公約》)，中國于2008年12月9日加入該條約，2009年3月9日該公約對中國生效?！度加凸s》第1條第9項規(guī)定，“污染損害”系指:(a)由任何地點發(fā)生的船舶燃油逸出或排放引起的污染在該船之外造成的損失或損害，但是對環(huán)境損害的賠償(不包括此種損害的利潤損失在內(nèi))，應(yīng)限于實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用;(b)預(yù)防措施的費用和由預(yù)防措施造成的進一步損失或損害。

《民法通則》第142條規(guī)定，中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。《海商法》第268條作了同樣的規(guī)定。《最高院會議紀要》第141條進一步明確，中國加入的1992 CLC適用于具有涉外因素的締約國海洋環(huán)境污染損害賠償糾紛，包括航行于國際航線的中國船舶在中國海域造成的油污損害賠償糾紛。非航行于國際航線的中國船舶在中國海域造成的油污損害賠償糾紛不適用該公約的規(guī)定。

研究上述法律規(guī)范后可以發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)行法律下，海洋環(huán)境污染損害一般民事主體權(quán)利時，其民事權(quán)利主體是明確的，即應(yīng)該是權(quán)利受到損害的相對人。但是對海洋環(huán)境污染造成海洋公共資源損害的，中國現(xiàn)行法律并未明確應(yīng)由哪個部門作為索賠主體代表國家行使索賠權(quán)，即使有所涉及，也是非常模糊的。例如:《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款和《最高院會議紀要》第146條規(guī)定中所謂“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”涉及多個行政機關(guān)，針對個案究竟該由哪個機關(guān)代表國家就海洋環(huán)境污染造成的海洋環(huán)境損失向油污責(zé)任人提起訴訟并不明確，并因此造成司法實踐中的混亂。

三、司法實踐中對于海洋公共資源損失索賠主體的認定

在中國海事法院已經(jīng)審理終結(jié)的諸多海洋環(huán)境損害賠償案件中，代表國家就海洋公共資源損失行使索賠權(quán)的主體繁多。

在1999年“廣東省漁政海監(jiān)檢查總隊湛江支隊訴東亞油船有限公司海洋環(huán)境污染損害賠償上訴案”①參見廣東省高級人民法院(1999)粵高法經(jīng)二終字第327號民事判決書。中，廣東省高級人民法院認定，廣東省漁政海監(jiān)檢查總隊湛江支隊是依法成立的行使國家海洋漁業(yè)管理權(quán)的行政機構(gòu)，有自己的名稱、組織機構(gòu)、場所及獨立經(jīng)費，是保護湛江港附近海域漁業(yè)資源的主管機關(guān)，能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，因而是適格的訴訟當事人。在其管轄區(qū)域內(nèi)的海洋因污染事故造成國家損失時，有權(quán)代表國家要求責(zé)任者賠償損失。因此，漁政支隊以自己的名義提起訴訟符合法律規(guī)定。

在2007年“天津市漢沽區(qū)水產(chǎn)局訴天津國際游樂港有限公司海上施工致漁業(yè)資源損失賠償糾紛案”②參見天津市高級人民法院(2007)津高民四終字第124號民事判決書。中，法院認定，根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第5條第4款的規(guī)定，漢沽區(qū)水產(chǎn)局作為涉案海域的漁業(yè)行政主管部門，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)，負責(zé)保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，依法負有該海域的天然漁業(yè)資源保護職責(zé)。本案中，游樂港公司在該海域開發(fā)的“基輔號航母工程”項目給天然漁業(yè)資源造成損害是不爭的事實。漢沽區(qū)水產(chǎn)局作為該海域的漁業(yè)行政主管部門所作的調(diào)查及天津市漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心出具的評估報告，確定了由于游樂港公司的施工項目給漢沽區(qū)八卦灘及以南水域的天然漁業(yè)資源造成損害及具體損失。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款的規(guī)定，對于該項損失，漢沽區(qū)水產(chǎn)局有權(quán)向責(zé)任者游樂港公司行使索賠權(quán)，提出賠償要求。

在2002年“‘塔斯曼海’油輪海洋環(huán)境污染損害賠償案”中，國家海洋局授權(quán)天津市海洋局代表國家提起海洋生態(tài)損失索賠，天津市漁政漁港監(jiān)督管理處代表國家提起漁業(yè)資源損失索賠、天津市塘沽區(qū)大沽漁民協(xié)會等多家漁民協(xié)會代表漁民就漁業(yè)資源遭受的損失提起海洋捕撈損失索賠，最終都獲得天津海事法院的支持。

在2003年“Sekwang Shipping Co.，Ltd.所屬‘大勇’輪(M.V.‘DAE MYONG’)船載苯乙烯泄漏案”中，上海市環(huán)境保護局、農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、上海海事局作為索賠主體對Sekwang Shipping Co.，Ltd.申請設(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金向上海海事法院提出異議，法院對各個主體的資格均予以認可。

在1999年“珠海市環(huán)境保護局、廣東省海洋與水產(chǎn)廳訴臺州東海海運有限公司、中國船舶燃料供應(yīng)福建有限公司‘閩燃供2’輪油污損害賠償糾紛案”中，珠海市環(huán)境保護局作為環(huán)境保護的主管機關(guān)，廣東省海洋與水產(chǎn)廳作為漁業(yè)主管機關(guān)，分別就污染造成的環(huán)境和漁業(yè)資源損失向責(zé)任人提起索賠，法院對兩個主體的資格均予以認可。

在1996年“‘南航油2’輪和‘薌油11’輪碰撞造成油污損害賠償案”中，廣東省海洋與水產(chǎn)廳、番禺市新盈鎮(zhèn)紅港村民委員會、東莞鎮(zhèn)港灣管理區(qū)、東莞市新灣鎮(zhèn)新灣管理區(qū)等單位，委托廣東省漁業(yè)協(xié)會向海事法院提起訴訟，要求南海航運公司和漳州輪船公司賠償因油污事故造成的漁業(yè)資源和漁業(yè)生產(chǎn)損失，法院受理了此案并對原告的扣船申請予以支持。

通過上述案例可以發(fā)現(xiàn)，當油類或其他有毒有害物質(zhì)污染海洋環(huán)境事件發(fā)生后，代表國家對海洋環(huán)境損失主張權(quán)利的有省、市、區(qū)各級海洋局(水產(chǎn)局)，有各級漁政監(jiān)督部門，有環(huán)境保護局、海事局，甚至還有漁業(yè)協(xié)會。正是由于司法實踐的導(dǎo)向作用，現(xiàn)實中不同行政機關(guān)之間甚至同一機關(guān)上下級之間常常發(fā)生索賠權(quán)爭議，給正常的索賠帶來許多負面影響。因此，規(guī)范海洋公共資源損害的索賠主體已刻不容緩。

四、海洋公共資源損害的民事索賠主體確定

在海洋環(huán)境資源遭受損失時，其民事權(quán)利主體毫無疑問應(yīng)該是國家，因中國對行政機關(guān)行政職權(quán)的劃分實行分層決策、分類管理和屬地管轄相結(jié)合的原則，就公共資源的損失不可能直接由國家來主張權(quán)利，所以立法中也都是規(guī)定由相關(guān)行政機關(guān)代表國家行使權(quán)利?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第49條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人?！睹穹ㄍ▌t》第50條規(guī)定，有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格。而《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。因此，行政機關(guān)作為民事主體參與海洋環(huán)境損害賠償?shù)姆申P(guān)系，主張索賠權(quán)，無論是程序法還是實體法，都有明確的依據(jù)。

(一)根據(jù)行政權(quán)限的橫向劃分，結(jié)合受損害的海洋公共資源的類型等因素，確定海洋環(huán)境污染案件的行政主管機關(guān)

不同的行政機關(guān)被法律賦予不同的行政職權(quán)，而作為行政職權(quán)三要素之一的行政權(quán)限，是法律賦予行政主體行使職權(quán)的范圍和界限，要求行政機關(guān)在行使職權(quán)時應(yīng)嚴格遵守，一旦超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。［2］確定海洋環(huán)境污染的行政主管機關(guān)涉及行政機關(guān)的橫向權(quán)限劃分，所謂橫向權(quán)限，是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分，而這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限，區(qū)域管轄是指“行政主體系統(tǒng)中確定同級行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限”;公務(wù)管轄是指“不同性質(zhì)的行政事務(wù)歸屬不同的行政機關(guān)管轄”。［3］由于行政機關(guān)充當民事主體僅是個例，通常情況下行政機關(guān)是作為行政主體履行職能，中國有關(guān)海洋環(huán)境保護的法律和涉及海洋環(huán)境污染損害的行政法規(guī)、規(guī)章，更多地也只是規(guī)定行政機關(guān)對海洋環(huán)境的行政管理職能和權(quán)限劃分，而對其民事權(quán)利鮮有涉及，因此，海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，需要由行政機關(guān)代表國家對責(zé)任人提起索賠時，只能根據(jù)法律對行政機關(guān)橫向職權(quán)的劃分來確定其對應(yīng)的民事權(quán)利范圍。

根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第5條，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作;國家海洋行政主管部門負責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作;國家海事行政主管部門負責(zé)港區(qū)水域內(nèi)外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理;國家漁業(yè)行政主管部門負責(zé)漁港水域內(nèi)外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負責(zé)保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作。

這一規(guī)定首先以污染的來源或者說污染的種類對各行政機關(guān)的行政職能進行劃分，將“陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害”歸為第一類，將“海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害”歸為第二類，將“船舶污染海洋環(huán)境”歸為第三類。根據(jù)《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第2條，“海岸工程”是指位于海岸或者與海岸連接，工程主體位于海岸線向陸一側(cè)，對海洋環(huán)境產(chǎn)生影響的新建、改建、擴建工程項目。根據(jù)《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第3條，“海洋工程”是指以開發(fā)、利用、保護、恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴建工程。因此，《海洋環(huán)境保護法》排除了環(huán)保主管部門對船舶污染事故的行政管轄權(quán)，也排除了海洋行政主管部門的管轄權(quán)，而對第三類“船舶污染海洋環(huán)境”的管轄權(quán)又按船舶用途和水域功能進行劃分，由國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門等進行管轄。2010年3月31日，國務(wù)院又根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》頒布實施了《防污條例》，并規(guī)定海事管理機構(gòu)具體負責(zé)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理;縣級以上人民政府漁業(yè)主管部門負責(zé)處理漁港水域內(nèi)外漁業(yè)船舶污染事故。據(jù)此，海事管理機構(gòu)職能是:負責(zé)港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，非軍事船舶是指漁船、貨船、客船;負責(zé)港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，非漁業(yè)、非軍事船舶是指貨船和客船。漁業(yè)主管部門職能是:負責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，同樣，非軍事船舶是指漁船、貨船、客船;負責(zé)漁港水域外的漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作;負責(zé)所有漁業(yè)水域的生態(tài)環(huán)境保護工作。

盡管上述職能分工是明確的，但由于《海洋環(huán)境保護法》第5條中使用的“港區(qū)水域”和“漁港水域”的概念在現(xiàn)實中往往是重疊的，根本無法予以區(qū)分，從而造成海洋環(huán)境污染個案中，產(chǎn)生類似行政職權(quán)的非排他性，導(dǎo)致民事索賠主體重疊或者缺位。行政法理論中的行政管轄權(quán)排他性是指任何一項行政事務(wù)只能由一個行政主體行使管轄權(quán)，從而確保行政主體行使行政職權(quán)的有效性。《中華人民共和國行政處罰法》中對同一行政違法行為，行政機關(guān)不得給予兩次以上的行政處罰的規(guī)定正是基于這樣的法理基礎(chǔ)。［4］

發(fā)生海洋油污事故后，根據(jù)《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》(HY/T095－2007，國家海洋局2007年4月發(fā)布，2007年5月1日起施行)可以進行評估的海洋環(huán)境損失，包括溢油造成的海洋生態(tài)直接損失、生境修復(fù)費、受損生物種群恢復(fù)費和調(diào)查評估費，海洋生態(tài)直接損失又包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失和海洋環(huán)境容量損失兩部分。而《最高院會議紀要》第150條規(guī)定的油污損害賠償范圍包括因海洋環(huán)境污染造成的漁業(yè)資源和海洋資源損失，這種損失應(yīng)限于已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用。漁業(yè)資源是指水域中天然隱蔽和在一定經(jīng)濟、技術(shù)條件下可供采捕的各種經(jīng)濟動植物的種類和數(shù)量，以及適于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂等自然條件的總稱。［5］而海洋資源是指海洋空間所存在的一切資源，是海洋中各種類型資源的一種總的稱呼，屬于復(fù)合型的資源系統(tǒng)。根據(jù)職能劃分和專業(yè)優(yōu)勢，毫無疑問，漁業(yè)資源的主管機關(guān)和損失的民事索賠權(quán)應(yīng)歸屬漁業(yè)行政主管部門，而除了漁業(yè)資源以外其他海洋資源損失的主管機關(guān)和民事索賠權(quán)應(yīng)歸屬海事管理機關(guān)。

因此，在海洋環(huán)境污染事故中，在以行政機關(guān)管轄權(quán)限劃分為依據(jù)的前提下，還必須結(jié)合行政機關(guān)的專業(yè)特長、受損害公共資源的類型等綜合因素，決定民事索賠權(quán)的歸屬。

(二)根據(jù)事故發(fā)生地點所在的行政區(qū)域，確定應(yīng)由哪一級行政部門具體行使民事索賠權(quán)

“行政主體的權(quán)限劃分，可以分為橫向分權(quán)和縱向分權(quán)。由于行政權(quán)限的不同，橫向分權(quán)的各行政主體的權(quán)限，一般都比較明確，但就縱向權(quán)限而言，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，行政主體的縱向權(quán)限沒有明確的劃分。有關(guān)法律也只有原則性規(guī)定，以致于下級越權(quán)行使上級的職權(quán)，特別是上級越權(quán)行使下級的權(quán)限十分突出，且得不到有效解決，嚴重地影響了行政系統(tǒng)高效、迅速地運轉(zhuǎn)?！保?］于是，在按照行政機關(guān)橫向權(quán)限的劃分確定海洋環(huán)境污染索賠應(yīng)歸口哪個行政部門管轄后，很難依據(jù)行政機關(guān)縱向行政權(quán)限的劃分方法來認定究竟該由哪一級行政機關(guān)充當民事索賠主體。如果根據(jù)行政主體的縱向權(quán)限逐級遞減的方法確定應(yīng)由哪級行政機關(guān)作為民事主體，不但會嚴重削弱基層行政機關(guān)的管理職能，而且會大大降低處理突發(fā)事件的能力和效率。

在海洋環(huán)境污染事件發(fā)生后，事故應(yīng)急處理和事故后果補救一般都是由承擔(dān)該區(qū)域行政管理職能的行政機關(guān)組織實施，由此產(chǎn)生的費用和損失應(yīng)該由組織實施者代表國家提出民事索賠，這樣才能做到責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一，充分提高地方各級行政機關(guān)處理突發(fā)事件的積極性和效率。所以，事故發(fā)生在哪級政府管轄的行政區(qū)域內(nèi)，就應(yīng)由哪級政府的行政主管機關(guān)代表國家行使民事索賠權(quán)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第5條規(guī)定，沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定;《防污條例》第4條、第76條已明確海事管理機構(gòu)和縣級以上人民政府漁業(yè)主管部門保護海洋生態(tài)環(huán)境的職能。這些規(guī)定為縣級及縣級以上政府主管機關(guān)代表國家對公共環(huán)境資源損害事件提起索賠提供了法律依據(jù)。因此，應(yīng)該通過司法解釋進一步明確，對于某個海洋污染事故公共資源損失的索賠，如污染海域在縣(區(qū))行政區(qū)劃內(nèi)的，由當?shù)乜h(區(qū))級地方人民政府的行政主管部門代表國家向責(zé)任人提出索賠;如污染海域跨縣(區(qū))行政區(qū)域的，則由上一級市人民政府的行政主管部門進行索賠;跨市的，則由省級人民政府的行政主管部門進行索賠;跨省則由國家行政主管部門或其指定的機關(guān)進行索賠。同時允許跨區(qū)域的行政機關(guān)之間協(xié)商確定由一方作為索賠主體。

美國《1990年油污法》規(guī)定，對于油污損害自然資源，屬于聯(lián)邦或者由聯(lián)邦管理、控制或者附屬于聯(lián)邦的自然資源，向聯(lián)邦政府承擔(dān)責(zé)任;屬于州或者由州管理、控制，或者附屬于州的自然資源向州政府承擔(dān)責(zé)任;屬于印第安部落或者由印第安部落管理、控制，或者附屬于印第安部落的自然資源向印第安部落承擔(dān)責(zé)任。因此，美國也是以行政管理權(quán)的級別劃分為依據(jù)確定自然資源損害的索賠主體。

基于以上論述，對于“ZOORIK”輪油污泄漏事故造成的海洋漁業(yè)資源損害，嵊泗縣海洋與漁業(yè)局作為縣級負責(zé)漁業(yè)行政主管部門，應(yīng)是代表國家對轄區(qū)海域內(nèi)發(fā)生的污染事故進行索賠的最適格的主體。而東海區(qū)漁政局是中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局的派出機構(gòu)，適宜在東海海域發(fā)生跨省的海洋污染事故時，代表國家行使?jié)O業(yè)資源損失的民事索賠權(quán)。

(三)引入公益訴訟制度，作為對海洋公共資源損失索賠機制的補充

公益訴訟制度是指對違反法律、法規(guī)，侵犯社會公共利益和不特定多數(shù)人的利益的行為，任何公民、法人或者其他組織都可以根據(jù)法律的授權(quán)，向人民法院起訴，要求違法者承擔(dān)法律責(zé)任的制度。

由于海洋環(huán)境污染事件比較復(fù)雜，索賠費時耗力，而索賠所得嚴格上應(yīng)上繳國庫，雖然不同主體爭搶索賠權(quán)的情況時有發(fā)生，但無人代表國家主張權(quán)利的現(xiàn)象也不是個例。在環(huán)境污染與生態(tài)破壞日趨嚴重的背景下，有必要引入公益訴訟制度以加強對環(huán)境資源的保護力度。目前有些地方已開展環(huán)境損害公益訴訟的司法實踐，如無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》;云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟。［7］但筆者以為，應(yīng)允許更多的主體參與公益訴訟?！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。據(jù)此，法律應(yīng)當賦予國家機關(guān)、有關(guān)組織、公民個人以環(huán)境公益訴權(quán)。當然，為了防止濫用訴權(quán)，對公益訴訟應(yīng)建立嚴格的司法審查制度和前置程序，即公益訴訟必須完全出于維護公共利益的目的，同時必須明確，只有在負有法定義務(wù)的行政機關(guān)怠于履行其義務(wù)時，才能提起公益訴訟。

五、結(jié)語

《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》在幾易其稿后于2011年5月公布，但非常遺憾的是，該解釋仍未明確公共資源的索賠主體問題。筆者以為，及早解決油污損害賠償?shù)乃髻r主體問題，對順利解決實務(wù)中發(fā)生的索賠主體爭議，規(guī)范國家索賠行為，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

［1］劉貴祥.正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件不斷加快海洋環(huán)境司法保護工作步伐［N］.人民法院報，2011-06-15(2).LIU Gui-xiang.Corrretly hearing case of compensation for oil pollution from ships，speeding up marine environment juridical protection［N］.People’s Court Daily，2011-06-15(2).(in Chinese)

［2］周湘?zhèn)?行政權(quán)法定與越權(quán)無效——略論行政執(zhí)法權(quán)的行政法律制約［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報，2008(7):39-42.ZHOU Xiang-wei.Legal authority and invalid overstepping of right——a brief discussion on the restrictions of administrative law over the right of law enforcement［J］.Journal of Hunan Administration Institute，2008(7):39-42.(in Chinese)

［3］肖登輝.行政管轄略論［J］.長沙理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，24(9):45-49.XIAO Deng-hui.Study on administrative jurisdiction［J］.Journal of Changsha University of Science and Technology(Social Science Edition)，2009，24(9):45-49.(in Chinese)

［4］章劍生.行政管轄制度探索［J］.法學(xué)，2002(7):28-32.ZHANG Jian-sheng.Delving into the system of administrative jurisdiction［J］.Legal Science，2002(7):28-32.(in Chinese)

［5］孫憲忠.中國漁業(yè)權(quán)研究［M］.北京:法律出版社，2006:110.SUN Xian-zhong.Research on fishery right of China［M］.Beijing:Law Press，2006:110.(in Chinese)

［6］郭秋麗，蘇福.行政主體縱向權(quán)限法制化芻議［J］.行政論壇，2001(6):47-49.GUO Qiu-li，SU Fu.Small talk on the legalization of the vertical power for administrative subject［J］.Administrative Tribune，2001(6):47-49.(in Chinese)

［7］宗荷.什么是環(huán)境公益訴訟［N］.中國環(huán)境報，2009-03-31(8).ZONG He.What is environmental public interest litigation［N］.China Environmental News，2009-03-31(8).(in Chinese)