文◎張溫龍

論現(xiàn)行檢察委員會制度面臨的困境與出路

文◎張溫龍*

我國的檢察委員會制度是在借鑒蘇聯(lián)檢察制度的基礎上同我國國情相結合的產(chǎn)物，是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。檢察委員會的職責是按照民主集中制原則，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。這種集體決策模式，對于加強對檢察業(yè)務工作的領導和指導，實現(xiàn)科學、民主、依法決策，保證人民檢察院依法正確行使檢察權有著重要的意義，具有很大的優(yōu)越性。然而，在運行過程中，檢察委員會制度仍面臨著來自理論和實踐領域的雙重質疑，如何破解這些質疑的聲音，加強和改進檢察委員會工作，充分發(fā)揮其業(yè)務決策和宏觀指導作用，使檢察委員會制度更好地服務檢察工作是當前我們面臨的一個重大課題。

一、現(xiàn)行檢察委員會制度面臨的困境

（一）理論紛爭

目前，關于檢察委員會制度的存廢，學者們的觀點不一，歸結起來主要有以下三種：

1.否定說。主張該觀點的學者認為，檢察委員會決策違背了程序公正原則，檢察委員會委員在表決意見以及檢察委員會做出最終決定時，完全是依據(jù)案件承辦人的口頭匯報和書面材料，在一定的程度上剝奪了當事人的申辯權、回避權和參與權。在責任承擔方面，檢察委員會實行的是集體決策、集體負責制，存在責任不清，人人負責而又人人不負責的情況。另外，檢察委員會制度與我國的現(xiàn)行的主訴檢察官制度相沖突，在一定程度上制約了主訴檢察官制度的實施，不利于辦案效率的提高。因此，主張廢除檢察委員會制度。

2.弱化說。持該觀點的學者認為，檢察委員會制度雖然在程序、責任承擔等方面有一些不合理之處，與當前大力推行的主訴檢察官制度也存在一定的沖突，但在司法實踐中，檢察委員會的存在也有其一定的合理因素，廢除檢察委員會的客觀條件還不完全具備，時機還未成熟。檢察委員會應當處于一種超然的地位，應將檢察委員會的法律定位作相應的調整,其主要職責僅限于監(jiān)督與評價，即對檢察官的職務行為進行監(jiān)督和評價。［1］

3.肯定說?？隙ㄕf認為，檢察委員會是依據(jù)人民檢察院組織法設立的法定專門機構，在保障憲法和法律的統(tǒng)一正確實施，維護檢察機關依法獨立公正地行使職權中，具有其他任何機構不能替代的職能作用。［2］因此，檢察委員會制度應當保留，也必須保留。但是，保留的前提是必須克服當前其存在各種弊端，不斷進行修改完善，使其在新的歷史時期發(fā)揮更大的效能，進一步實現(xiàn)檢察工作的科學發(fā)展。

我們認為，討論檢察委員會制度的存廢，不僅要以辯證的、科學的態(tài)度來全面地考量，還要立足于我國的實際情況進行理性的分析?，F(xiàn)行的檢察委員會制度是具有中國特色的社會主義檢察制度的具體體現(xiàn)，有一定的優(yōu)越性。它不僅可依靠集體智慧形成正確意見，而且還能在一定程度上的從程序方面防止集權和不當?shù)耐獠扛深A，同時，還可以加強對辦案檢察官的監(jiān)督制約，確保最大限度地實現(xiàn)司法獨立和司法公正。雖然目前尚有一些不合理因素存在，然而，這些因素并非是無法消除的。在新的歷史條件下，我們完全可以通過一系列的改革來加以完善。因此，現(xiàn)行檢察委員會制度既不能廢除，也不能弱化，而應繼續(xù)保留并不斷加以完善，使其發(fā)揮出更大的功能。

（二）實踐困惑

由于檢察委員會制度本身存在的缺陷以及剛性規(guī)定的缺失,實踐中還存在一些問題,諸如運作過程的行政化、委員任期終身制、重議案輕議事、辦事機構虛化、決策執(zhí)行反饋等問題。由于這些問題，許多學者和檢察同仁們已經(jīng)研究頗多，也提出了很多建設性意見，在這里筆者就不再一一贅述，僅就以下問題進行探討。

1．檢察委員會的議事范圍規(guī)定不科學?，F(xiàn)行《人民檢察委員會組織條例》（2008年2月2日修改）和《最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》以及《關于加強和改進最高人民檢察院檢察委員會工作意見》等規(guī)定，雖然對部分重大事項進行了明確規(guī)定，但對于何為重大、疑難案件卻沒有一個較為明確的標準，在實踐中也難以確定什么樣的案件屬于重大疑難案件。在當前錯案責任追究制度下，一些辦案人員和分管領導由于害怕承擔責任，將一些簡單的普通案件也提交檢委會討論，導致檢察委員會成為一個推卸責任的機構。而那些按立案標準屬于重大的案件，在處理上如果沒有不同意見也不會提交到檢察委員會上討論，如此明顯違反了檢察委員會議事規(guī)則，造成了司法資源的浪費。因此，檢察委員會的議事范圍應該更明確化、具體化。

2．討論、決策不透明。我們知道，實踐中出于案件保密的考慮，檢察委員會討論案件時，除承辦人及記錄人員外，一般只有檢察委員會委員參加，其他人員不允許參與，也不向外公開，不允許其他人員列席旁聽。這種討論案件的形式具有一定的秘密性，容易讓人誤解存在“暗箱操作”的現(xiàn)象，這樣做出的決定其公正性難免令人質疑，不僅不利于檢察委員會威信的樹立，也不利于增加執(zhí)法辦案的透明度，“陽光檢務”必將遭受質疑。因此，檢察委員會討論案件透明度缺乏問題應該引起重視。

3．知識更新不及時。隨著法律法規(guī)的不斷更新以及新司法解釋的陸續(xù)出臺，對檢察委員會委員知識水平提出了更高的要求。然而，實踐中，大多數(shù)委員由于都擔任了一定的職務，且大部分是領導職務，平時疲于應付各種各樣的事務，根本無暇顧及知識的更新和學習，有些委員甚至對新出臺的法律或司法解釋毫不知情，導致在審議案件時，完全靠“吃老本”，僅憑借多年的辦案經(jīng)驗提出審查意見，而完全不知其所適用的法律已經(jīng)修改或已出臺了新的司法解釋。其后果，直接影響了其在檢察委員會會議上發(fā)表的個人意見的質量，并最終在一定程度上影響檢察委員會做出科學決策。

4．責任承擔不明確。實踐中，提交檢察委員會研究的案件，承辦人由于只負責執(zhí)行檢察委員會的決定，因此不承擔案件責任。而檢察委員會決定由于是集體研究而做出的，當出現(xiàn)案件質量問題時，承擔的是集體責任，而集體責任的結果是人人負責，人人又不負責，具體落實不到個人。在現(xiàn)行檢察委員會工作機制下，由于責任追究制度不健全，案件具體責任無法得到落實，導致部分檢察委員會委員發(fā)言隨意性比較大，責任心不強，推卸責任現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、現(xiàn)行檢察委員會制度的合理定位

（一）法理價值定位

1．司法公正：科學決策與權力監(jiān)督。（1）科學決策。民主集中制不僅是我黨的組織原則，也是我國國家機關民主決策的組織原則。我國《憲法》第3條明確規(guī)定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。檢察機關是黨領導下的法律監(jiān)督機關，檢察委員會是中國特色的檢察權決策機構，其理論根據(jù)應該是也必然是民主集中制原則，因此實行這一民主制度有其必然性。民主是正確行使權力的根本保障，而集中的優(yōu)勢在于提高決策效率。檢察機關是以執(zhí)法辦案為履行法律監(jiān)督職責基本手段的，最為重要的是適用法律。新形勢下，隨著社會發(fā)展所帶來的各種矛盾的變化，人民群眾對司法公正的要求也越來越高，嚴峻的形勢考驗著我們每一個位司法工作人員。實踐中，檢察委員會研究的多是重大疑難復雜案件，而這些案件的慎重處理事關重大。檢察委員會引入民主集中制有利于充分發(fā)揮集體智慧，確保正確適用法律，最終作出科學決策。另外，集體決策制可以幫助辦案檢察官抵御來自外界的干擾，消除檢察官在辦案過程中的種種阻力，確保檢察官公正執(zhí)法。因此，民主集中制是一項科學的制度，檢察委員會引入民主集中制其所做出的決策的科學性是不言而喻的。

（2）權力監(jiān)督。權力沒有監(jiān)督就容易滋生腐敗，即使是檢察機關內部也不例外。目前，我國檢察機關權力行使有兩種方式，即檢察長決定權和檢察委員會決定權。這樣的權力運行模式，兼具行政權與司法權雙重屬性?？紤]到我國檢察權具有司法權屬性，完全實行首長負責制的權力運行機制，容易導致權力濫用，不利于檢察權的正當行使。檢察委員會制度的創(chuàng)設與權力運行的集體決策機制，與首長負責制結合起來，既符合民主司法的客觀要求，也有利于實現(xiàn)權力的內部監(jiān)督。另外，檢察委員會對重大案件和重大問題的研究、決策，也有利于加強對辦案檢察官的監(jiān)督與制約，促進公平、公正司法。

2.司法獨立：對外統(tǒng)一行使檢察權。司法獨立，是指司法人員辦理案件時僅考慮與案件關系的證據(jù)和事實，而不受與案件無關因素的干擾。我國《憲法》第131條明確規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！边@是我國憲法關于檢察權行使主體的法律定位。根據(jù)該規(guī)定，我國獨立行使檢察權的主體是各級人民檢察院，而不是檢察官個人，更不是其他機關、社會團體和任何個人。因此，由檢察機關統(tǒng)一獨立行使檢察權這種模式，是符合我國憲政體制要求的。但是，檢察機關對外統(tǒng)一獨立行使檢察權要以一定的形式表現(xiàn)出來，是檢察長還是其他檢察官？回答是否定的。在司法實踐中，雖然有的檢察權是由檢察官行使的，如審查批捕、審查起訴等，但是，檢察官行使的這些權力都是檢察院授權或委托的，在必要時，檢察院有權限制或取消檢察官的這些權力。所以，檢察官個人并不是檢察權的獨立行使主體。而檢察長雖然是檢察院的代表，但其本身也是個體的檢察官，他不可能代替檢察院獨立行使全部檢察權。

檢察委員會是在檢察長主持下按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題的業(yè)務決策機構。檢察委員會由檢察長、副檢察長和資深的檢察官組成，這種由檢察院精英組成的機構是檢察院的組織形式，按照民主集中制原則，完全可以代表檢察院獨立行使檢察權。因此，在檢察院授權檢察官行使部分檢察權時，對于涉及重大、疑難案件的檢察權，檢察院仍有權保留由檢察委員會來行使，這充分體現(xiàn)了檢察委員會是檢察機關獨立行使檢察權的重要實現(xiàn)形式，完全符合我國憲法對檢察權行使主體的定位要求。

（二）職能定位：檢察機關內部最高業(yè)務決策機構

為有效行使法律賦予的各項檢察職權,檢察機關在內部設立了若干機構。根據(jù)規(guī)定,人民檢察院的內部職能機構包括檢察長、檢察委員會和各業(yè)務機構。內部機構的職權范圍或業(yè)務分工范圍在有關訴訟法、司法解釋及工作規(guī)范性文件中有具體規(guī)定。其中檢察委員會是檢察機關的業(yè)務決策機構。高檢院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》中要求:“檢察委員會的決定一經(jīng)作出,檢察長、檢察委員會委員、內設機構和下級人民檢察院應當執(zhí)行,保證統(tǒng)一、正確執(zhí)法?！弊阋宰C明檢察委員會決策的權威性。修訂后的《人民檢察院組織條例》,重新界定了檢察委員會的工作職責,強調其主要職責是審議需要從全局角度統(tǒng)一把握的重大疑難復雜案件和檢察工作中具有根本性、全局性的業(yè)務、管理事項,以發(fā)揮其對檢察業(yè)務工作的宏觀指導作用。據(jù)此，不難得出結論：《條例》對檢察委員會的職能定位是--檢察機關內部最高業(yè)務決策機構。

三、實現(xiàn)檢察委員會制度科學運作的新出路

檢察委員會制度是有中國特色社會主義檢察制度的重要內容,針對當前檢察委員會工作中出現(xiàn)的新情況、新問題,堅持依法、合理、公正、高效原則,學選擇改革的路徑,不斷健全、完善檢察委員會制度,是將檢察委員會建設成公正高效、民主科學的決策機構,不斷推動檢察工作全面深入開展必由之路。

（一）科學界定議事范圍

檢察委員會的議事范圍，是決定能否啟動檢察委員會程序的關鍵。因此，議事范圍如何確定至關重要。只有一個科學、合理的議事范圍，才能保證檢察委員會委員集中精力研究重大疑難案件和重大問題，促進議事、議案效率的提高，真正實現(xiàn)檢察委員會工作的科學、合理運作。建議：以減少和限制議事范圍為原則，由最高人民檢察院修改現(xiàn)行《人民檢察院檢察委員會組織條例》,進一步明確各級檢察院中的重大疑難案件的具體范圍；或由省級人民檢察院統(tǒng)一制定《X省人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》，統(tǒng)一各地提交檢察委員會討論案件的標準，遏制因害怕承擔責任而將案件提交檢察委員會討論現(xiàn)象的蔓延，真正實現(xiàn)檢察委員會討論案件的科學、規(guī)范化運作。

（二）建立特定案件公開聽證制度

為提高檢察委員會討論案件的透明度，避免檢察委員存在“暗箱操作”的誤解，使檢察委員會討論案件的方式由封閉狀態(tài)走向多方位、多視角的開放狀態(tài)，保證檢察委員會委員兼聽則明，客觀全面地了解議事內容，確保司法公正，對特定案件有必要建立公開聽證制度。檢察委員會在討論決定不起訴案件，賠償案件以及錯案責任追究案件時［3］，為了給犯罪嫌疑人、利害關系人、責任人提供發(fā)表自己意見的機會，可以舉行公開聽證會，聽取犯罪嫌疑人、利害關系人、責任人的辯解、陳述質證和辯論。這是一項體現(xiàn)檢察委員會運行訴訟化，決策民主化的改革舉措。公開聽證程序是檢務公開的陽光工程，符合直接原則、言辭原則和親歷性原則，有利于當事人充分行使自己的權利維護自己的合法權益。

（三）引入辯論機制

據(jù)了解，多數(shù)檢察院檢察委員會在討論案件時往往單方發(fā)表看法，相互之間缺乏溝通交流，在一定程度上影響了議案質量。建議：可在疑難復雜案件［4］討論過程中適時引入辯論機制，具體做法：在案件決定提交檢察委員會討論時，由秘書處提前將研究報告提交各檢委委員充分熟悉和準備，正式會議上，在聽取承辦人匯報后，與會的各成員間就案件的事實認定、法律適用等疑難問題的處理展開直接交鋒和辯駁，使不同觀點得以充分交流碰撞并引向清晰，使檢察委員會能夠在充分考慮各方意見的基礎上做出公正、合理的決定。此舉不僅有利于全面、深入、有效地匯集各檢委委員的意見，消除分歧、增進共識，更體現(xiàn)了民主與集中，更能體現(xiàn)決策的科學性。此舉已經(jīng)石獅市院一年多的實踐，證明辯論機制引入效果顯著。

（四）試行網(wǎng)絡審議方式

在當前各地提交檢察委員會研究案件不斷增多的情況下，有沒有辦法既可以不違反議事規(guī)則，又不影響議事效率呢？回答是肯定的。建議：對事實比較清楚、證據(jù)比較充分適用法律無爭議的案件（如呈報上級檢察院審查起訴案件）可試行網(wǎng)上審議方式，使檢察委員會委員從繁多的會務中解脫出來，進一步提高提交檢察委員會的議事效率。具體做法：案件承辦人將完整的審查報告通過檢察委員會議案系統(tǒng)［5］上傳，秘書處經(jīng)過審查把關后，通知各位委員及時登陸系統(tǒng)上網(wǎng)開展自主審查，獨立發(fā)表意見，并按照多數(shù)委員的意見做出最終決定。這種信息化審議方式的應用優(yōu)勢在于，不僅改變了案件信息的傳輸、接收方式，減少了不必要的司法資源浪費，而且打破了集中開會討論決定案件的方式在時空上的限制，使審議方式更加簡約、高效、實用、科學。

（五）建立委員定期充電學習制度

隨著新情況、新問題的不斷涌現(xiàn)以及新法律法規(guī)的修改完善、新司法解釋的不斷出臺，對每位委員的專業(yè)水平提出了更高要求，只有不斷學習，及時掌握新法規(guī)，及時更新知識才能勝任委員這一工作，才能做出科學、正確的決策。建議：設立專人定期導讀機制，指定專人定期負責學習內容的收集，并就學習內容安排專門人員收集包括立法背景、立法部門的相關說明以及網(wǎng)民的反響等，形成較成熟的導讀意見，在檢察委員會學習會上進行導讀，以提高學習效率，保證學習效果。同時，可適當舉辦學習研討活動，采取委員主講、專家學者授課、專題討論、典型案例分析、辦案經(jīng)驗介紹、觀看電教片等形式進行，進一步提高委員的整體素質，提升議事議案能力。

（六）建立責任追究制度

權力沒有受監(jiān)督就容易導致濫用，并最終滋生腐敗。建立相應完善的權力監(jiān)督機制是避免權力濫用的有效措施。檢察委員會討論案件，必須建立完善的責任制度，按照民主集中制進行決策，擺脫“人人負責而又人人不負責的局面”。檢察委員會委員在討論案件時發(fā)表意見是其法定的職權，對其發(fā)表的意見導致錯誤決定的，理應承擔相應的法律責任。建議：一旦出現(xiàn)案件質量問題，除了集體負責、集體承擔責任以外，還要追究違法發(fā)表意見的檢察委員會委員的個人責任。當然在追究責任的時候，應當考慮其行為的危害以及主觀惡性相適應。此舉目的在于通過進一步明確個人責任，增強檢察委員會委員的責任意識，督促其慎重發(fā)表個人意見，最終促進檢察委員會公正、科學決策。

注釋：

［1］黃海，梁曉淮：《論檢察委員會的法律地位及其改革完善》，西北大學學報，2010年1月，第4卷第1期，第40頁。

［2］謝于成，黃基盛：《重構檢察委員會的思考》，廣西壯族自治區(qū)檢察院，http://www.gxjc.cn.訪問日期：2010年7月2日。

［3］試行階段對適用聽證案件的范圍應有所限制，不宜過寬。

［4］出于議事效率方面的考慮，事實清楚、證據(jù)確實充分的簡單案件當然就沒必要引入辯論機制。

［5］此種審議方式是針對有開發(fā)設計該類系統(tǒng)的檢察院而言。筆者所在的省院已開發(fā)此類辦案系統(tǒng)供全省所有檢察機關辦案使用，筆者所在的檢察院也已經(jīng)采用這種方式審議案件，收效甚好。

*福建省石獅市人民檢察院檢察長［362700］