文◎高月清孫長春

行政檢察監(jiān)督的善政追求日照市嵐山區(qū)行政檢察促進社會管理創(chuàng)新的實踐與思考

文◎高月清*孫長春**

導言

《我國國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》提出：“發(fā)揮政府的主導作用，強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府，提高服務型管理能力”。中共中央黨校省部級領導干部培訓班《社會主義民主政治建設研究》課題組指出：中國政府本質上是“善治政府”?！暗挛┥普陴B(yǎng)民”［1］，“善治”要求下必有“善政”之行政、之政府。但是面對風云變幻的國際國內形勢、迅速發(fā)展的社會主義市場經濟、錯綜復雜的經濟社會矛盾、突如其來的各種困難和風險，政府必須具備“善政”之能力，而“善政”本身就有監(jiān)督和制約行政權力的題中之意，是法治政府的目標追求。

檢察機關是保障憲法和法律正確統(tǒng)一實施的法律監(jiān)督機關，在加強和探索社會管理創(chuàng)新的大背景下，積極參與加強和創(chuàng)新社會管理，既是檢察機關履行職責的重要內容、發(fā)揮職能的重要領域，也是檢察機關必須承擔的重要社會責任。曹建明檢察長指出檢察機關要“大力推進檢察工作創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新”，“積極參與和推動社會管理創(chuàng)新”。行政檢察監(jiān)督就是充分發(fā)揮中國特色社會主義檢察制度優(yōu)勢，理性、有序、依法參與和促進社會管理創(chuàng)新，在深入推進三項重點工作中能夠起到更直接、更典型、更及時的作用。

一、行政檢察監(jiān)督參與和促進社會管理創(chuàng)新的主要做法

（一）深入調查研究，找準行政檢察監(jiān)督的切入點

全國第二次民行檢察工作會議上明確提出，要深入推進三項重點工作的決策部署，深入研究在民行檢察工作中化解社會矛盾、推動社會管理創(chuàng)新、促進公正廉潔執(zhí)法的有效途徑，著力轉變執(zhí)法理念、完善執(zhí)法機制、改進執(zhí)法方式，更加注重發(fā)揮民行檢察工作在促進經濟社會又好又快發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定中的職能作用。隨著經濟社會的發(fā)展，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，原有的社會管理機制和模式已不適應新的形勢和任務的需求，如何充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加強和促進社會管理創(chuàng)新，需要檢察機關認真思考和研究。嵐山區(qū)檢察院通過發(fā)放調查問卷、召開座談會、分析查辦的職務犯罪和有關控申舉報材料等形式，發(fā)現(xiàn)基層行政執(zhí)法機關行政效能有待進一步提高，個別行政機關和工作人員存在“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、粗暴執(zhí)法、瀆職失職和執(zhí)法腐敗等行為”。開展行政檢察監(jiān)督，實時介入行政執(zhí)法過程，能夠有效地督促行政機關和工作人員依法履行職責，進而提高行政效能、促進公正廉潔執(zhí)法。行政檢察監(jiān)督接觸面大，涉及范圍廣，與社會管理部門關系密切，在國家利益、社會公共利益遭受侵害而又無有效和及時地救濟途徑情況下，能動地發(fā)揮檢察職能，督促行政執(zhí)法管理部門依法履行法定職責。

（二）加強制度機制建設，找準行政檢察監(jiān)督的基礎點

“凡事預則立，不預則廢”，任何一項工作試點特別是法律監(jiān)督工作的創(chuàng)新，必須加強制度建設，以保證試點工作的預見性、科學性和可操作性。一是建立對外溝通協(xié)調制度。作為一項新的試點和創(chuàng)新工作，特別是檢察機關的法律創(chuàng)新工作，必須提高社會知曉度。嵐山區(qū)檢察院與社會各界特別是區(qū)政府和有關行政機關多次進行有效地溝通、交流，征求意見和建議。向區(qū)委、區(qū)人大報送《關于開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的報告》，提請區(qū)委轉發(fā)《關于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，減少創(chuàng)新試點工作的風險，增加創(chuàng)新試點工作的權威，增強創(chuàng)新試點工作的可操作性。二是建立試點工作定期匯報、通報制度。定期向區(qū)委、區(qū)人大匯報行政檢察試點工作的部署和案件辦理情況、取得的實效和存在的實際問題。三是確立檢察一體化工作機制。好的思路必須配有好的制度和措施才能變?yōu)楝F(xiàn)實行動。嵐山區(qū)檢察院把工作機制創(chuàng)新作為行政檢察促進社會管理創(chuàng)新的制度依靠，制定《關于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，成立行政檢察辦公室暨理論研究課題組，明確檢察機關內部行政檢察監(jiān)督的職責分工和流程，整合檢察資源，加強協(xié)作配合，形成以行政檢察辦公室為主體，反貪、反瀆部門為后盾，其他內設機構配合的辦案機制。

（三）督促行政機關履職，找準行政檢察監(jiān)督的出發(fā)點

從社會實踐看，行政機關和工作人員的不作為、亂作為已成為影響經濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的因素。嵐山區(qū)檢察院把以督促行政機關履職、提高行政效能為出發(fā)點，成功辦理多起有影響的案件。2011年春，村民向檢察機關反映有關行政機關未能有效履行職責、致使耕地遭受破壞，嵐山區(qū)院調查發(fā)現(xiàn)：2008年以來，多家采礦企業(yè)未辦理任何用地手續(xù)，擅自以土地整理的名義，與巨峰鎮(zhèn)大王家溝村等村委以及村民簽訂協(xié)議，以每畝8000元的價格租用耕地開礦。開采過程中，采礦企業(yè)深層開挖，未按照土地整理規(guī)定保留熟土層，耕地被挖成十幾米的深坑，1000余畝耕地遭到破壞。嵐山區(qū)檢察院啟動行政檢察監(jiān)督程序，向國土資源部門發(fā)出“依法行政，嚴厲打擊和遏制采礦企業(yè)破壞耕地的違法行為”的檢察建議，國土資源部門迅速出臺四條整改措施，下達停止開采通知，依法扣押非法采礦設備，責令非法采礦企業(yè)限期復墾被破壞的耕地，現(xiàn)場監(jiān)控耕地回填和復墾情況。嵐山區(qū)檢察院聯(lián)合公安、國土等部門組成的聯(lián)合工作組，對全區(qū)采礦情況進行執(zhí)法檢查，杜絕非法采礦破壞耕地現(xiàn)象再次發(fā)生。針對國有土地出讓金欠繳、國有資產存在流失風險的問題，向區(qū)委、區(qū)政府提交《關于開展防止國有土地資產收益流失工作的報告》，與區(qū)國土資源分局會簽《關于共同防止國有土地資產收益流失的若干意見》，以檢察建議書或督促起訴意見書等方式，督促國土資源部門依法收回國有土地出讓金6880萬元。

（四）突出重點領域，找準行政檢察工作的著力點

行政檢察工作要在改革發(fā)展穩(wěn)定的大局中有更大作為，就必須著力解決重點、熱點領域中的矛盾和問題。針對當前社會關注度高的食品安全問題，嵐山區(qū)檢察院安排走訪了6個有食品監(jiān)管職能的部門和部分超市、農貿市場、餐飲店，對食品安全情況進行專題調研，向職能部門發(fā)出“打擊危害食品安全違法犯罪、完善食品監(jiān)管機制”的檢察建議，得到積極回應，有關執(zhí)法部門聯(lián)合開展食品安全執(zhí)法活動，維護人民群眾的生命健康權不受侵害。環(huán)境污染一直是黨委政府和社會關注的焦點，自然也就成為行政檢察的重點。魯蘇交界的繡針河是嵐山區(qū)飲用水源一級保護區(qū)，河邊建有一鋼渣處理廠，非法生產、向河里排污，直接威脅群眾飲水安全。嵐山區(qū)檢察院向環(huán)保、水利、衛(wèi)生等6個部門發(fā)出檢察建議，督促行政執(zhí)法機關采取切實有效的措施查處污染企業(yè)，恢復水源地原貌，保證飲水安全。目前，該企業(yè)廠房和生產設備已經被拆除。

（五）有效化解社會矛盾，找準行政檢察工作的落腳點

嵐山區(qū)檢察院始終堅持以人為本、司法為民的理念，把有效化解社會矛盾作為工作的落腳點，注意解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。2011年9月，嵐山區(qū)檢察院民生檢察服務熱線接到群眾舉報，反映計生和保險公司不予兌付到期的獨生子女“兩全”保險費，嵐山區(qū)檢察院院派員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、農村、社區(qū)和計生、保險等部門調查了解情況，調查發(fā)現(xiàn)全區(qū)10225戶獨生子女家庭（約3.1萬人口）投保的獨生子女“兩全”保險，因多種原因，到期后不能退付，群眾反映強烈。市、區(qū)兩級檢察機關聯(lián)動辦案，啟動行政檢察監(jiān)督程序，向計生部門和保險公司發(fā)出檢察建議，牽頭成立聯(lián)合工作組，全面整理檔案資料，核實參保人員、金額，促使保險公司退付拖欠多年的獨生子女“兩全”保險本金及收益460萬元。在巨峰被破壞耕地復墾案中，嵐山區(qū)檢察院與國土、巨峰鎮(zhèn)政府和有關村委密切配合，多次協(xié)調，跟蹤落實，被破壞耕地在短時間內得到復墾，深達十幾米的深坑被改造成蓄水池，解決了農業(yè)用水難題。復墾后的土地重新分配，334戶1145位農民受益。

二、行政檢察監(jiān)督參與和促進社會管理創(chuàng)新的職能定位

適度擴張法律監(jiān)督功能，規(guī)范行政權正確行使，是行政檢察工作的出發(fā)點和著力點。但促進社會管理創(chuàng)新不是檢察機關的爭權、攬權、越權，更不是替代行政機關行使社會管理職能，而是對行政機關的監(jiān)督和支持。

定位一：行政檢察是特殊形式的社會管理創(chuàng)新。強化法律監(jiān)督是貫穿全部檢察工作的主線，基于法律監(jiān)督的職能定位，檢察機關不可能超然于其他組織之外，是社會管理體系中的特殊環(huán)節(jié)，對社會管理活動負有不可替代的監(jiān)督職責。檢察機關是行使檢察權的司法機關，理應是參與和促進社會管理創(chuàng)新的當然主體?！胺杀O(jiān)督的內容主要是行為的合法性，即主體行為是否符合法律的要求”［2］，行政檢察是檢察機關針對行政機關執(zhí)法活動的合法性實施的法律監(jiān)督，是一種特殊的而又不比可少的司法活動。緊緊圍繞三項重點工作，探索促進社會管理創(chuàng)新的新路徑，是檢察機關踐行憲法使命而必須擔當?shù)恼呜熑魏蜕鐣熑?，是法律框架內保證行政權依法行使的剛性法律屏障。

定位二：行政檢察是檢察權對行政公權力的監(jiān)督。推進依法行政、建設法治政府，是治國理政從理念到方式的革命性變化。溫家寶總理指出“以權謀私和瀆職侵權問題長期沒有得到有效解決，在一些地方和部門越來越突出?！a生這些問題的重要根源是權力過于集中而又得不到有效制約和監(jiān)督。各種腐敗現(xiàn)象背后都有權力的支撐?！笔聦嵣?，行政機關濫用職權以及國家工作人員失職、瀆職等行為已發(fā)展為導致和激化諸多社會矛盾的主要誘因。在社會管理的體制內剛性監(jiān)督普遍缺乏、薄弱甚至是不作為的情況下，開展行政檢察，依法監(jiān)督糾正行政違法行為、提高行政效能，是檢察權監(jiān)督公權力的創(chuàng)新舉措，核心是發(fā)揮司法能動性，前移法律監(jiān)督關口，主動作為，更全面地履行職能，更好地維護社會主義法制統(tǒng)一、尊嚴和權威。

定位三：執(zhí)法辦案是行政檢察的主要途徑。任何檢察試點創(chuàng)新工作必須圍繞黨和國家的中心工作開展，必須服從服務于經濟社會發(fā)展大局?！皺z察權是一種國家權力，需要具體的實現(xiàn)形式加以體現(xiàn)和落實。如果沒有具體的實現(xiàn)形式和手段，檢察權就無從體現(xiàn)，也難以發(fā)揮其應有的社會功能”［3］。執(zhí)法辦案是法律監(jiān)督的基本手段、是檢察機關的中心任務，自然也就成為行政檢察促進社會管理創(chuàng)新的主要路徑。檢察機關的執(zhí)法辦案是直接的社會管理活動，執(zhí)法辦案的過程就是解決糾紛、化解矛盾的過程，是行政權背后的“法律之眼”，發(fā)揮著預防、警示、教育、保護和糾偏等作用。

三、行政檢察監(jiān)督參與和促進社會管理創(chuàng)新存在的主要問題

總體來看，行政檢察監(jiān)督工作還處于一個探索階段，有些方面才剛剛開始破題，行政檢察監(jiān)督的范圍、方式和方法有待進一步完善。

問題一：職能定位不清晰。檢察權監(jiān)督行政權的法律依據散見于憲法、人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法等法律，表述籠統(tǒng)，整體性、系統(tǒng)性和操作性差。國務院和高檢院也未就行政檢察監(jiān)督工作做出統(tǒng)一、具體的規(guī)定或者解釋。山東省人大常委會通過的《關于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的意見》，僅籠統(tǒng)表述為“全面加強對刑事訴訟、民事審判、行政訴訟、民事執(zhí)行和監(jiān)管活動，以及行政執(zhí)法機關、國家工作人員職權行為的監(jiān)督，確保法律的統(tǒng)一正確實施”，沒有明確的行政檢察監(jiān)督地方權力機關的立法授權?？梢哉f，檢察機關對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督僅是停留在憲法層面，法律層面依據不足，特別是對行政執(zhí)法行為過程的監(jiān)督幾近空白。要在充分履行法律賦予的監(jiān)督職責、用足用好用活現(xiàn)有行法律監(jiān)督手段上，推動立法機關加大相關行政檢察立法力度，上級檢察院要適時出臺實施意見特別是高檢院要盡快出臺指導方案，厘清法律監(jiān)督定位和監(jiān)督程序，在行政執(zhí)法領域積極發(fā)揮法律監(jiān)督應有的作用。

問題二：思想認識有分歧。我國的三大訴訟法對檢察機關的法律監(jiān)督都有明確的規(guī)定，檢察機關有權對刑事訴訟活動、民事審判活動和行政訴訟活動進行監(jiān)督，但對行政機關特別是行政執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督沒有明確規(guī)定。而行政權長期以來的強勢運行，使之難以接受行政檢察的外部監(jiān)督形式，一些行政機關和個別執(zhí)法人員以消極態(tài)度對待行政檢察，懈怠甚至是規(guī)避監(jiān)督，而檢察機關一定程度上也存在著“重刑輕行”的思想。在法律規(guī)定不明確的情況下，行政檢察工作對外有阻力、有壓力，對內沒有扎實的理論支撐，有的地方甚至是得不到足夠的重視和支持。就算在理論意義上的檢察權對行政權的監(jiān)督與兩權實際運行狀態(tài)也是嚴重脫節(jié)，行政檢察監(jiān)督沒有現(xiàn)實的發(fā)展土壤。

問題三：專業(yè)人才匱乏。目前我國85％的檢察工作是在基層，基層檢察院人員少、工作量大，傳統(tǒng)業(yè)務以刑事為主，對行政檢察業(yè)務并不很熟悉，檢察人員從事行政檢察的時間普遍較短，幾乎沒有精通行政法、民事訴訟法和行政訴訟法等法律領域的專業(yè)人才。行政執(zhí)法具有范圍廣、數(shù)量大、任務重、執(zhí)法主體多等特點，行政檢察工作涉及的法律層面廣、政策性要求強、社會敏感度高，尤其需要既懂行政機關運行規(guī)律又精通司法實踐的專門人才。從嵐山區(qū)檢察院現(xiàn)狀看，配備的人員還不能完全適應新形式下行政檢察監(jiān)督工作要求，需進一步提高檢察人員執(zhí)法辦案和化解社會矛盾的能力和水平。

四、行政檢察監(jiān)督參與和促進社會管理創(chuàng)新的幾點啟示

啟示一：堅持大局觀念，避免機械辦案。行政權作為管理國家和社會事務的公權力，范圍廣、領域寬，如果對行政權缺乏規(guī)范約束和有效監(jiān)督，行政許可、行政審批、行政處罰、行政監(jiān)管等就有可能發(fā)生權力濫用、不作為或超越職權現(xiàn)象，損害政府形象和公信力。行政檢察是在現(xiàn)行法律框架內，依法啟動相應法律程序、提出檢察建議或檢察意見，督促行政機關和執(zhí)法人員依法行政、提高工作水平，性質上是對行政權的監(jiān)督，監(jiān)督的對象是行政機關和國家工作人員，是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的新探索。要牢固樹立推動科學發(fā)展、促進社會和諧的大局觀，始終做到執(zhí)法想到穩(wěn)定、辦案考慮發(fā)展、監(jiān)督促進效能。

啟示二：堅持法律思維，避免“法律監(jiān)督家長主義”。不同的思維方式得出的結論和采取的措施可能不同。但任何探索和改革措施特別是法律監(jiān)督機關的探索必須要依法、規(guī)范、穩(wěn)妥、謹慎。檢察機關對行政執(zhí)法活動監(jiān)督不是代行或超越執(zhí)法管理權，而是立足檢察監(jiān)督的法律定位，監(jiān)督糾正行政違法行為，是建設現(xiàn)代法治政府的法律支持。要堅持司法謙抑原則，嚴格依法行使檢察權，規(guī)范促進社會管理創(chuàng)新的路徑，逐步完善檢察監(jiān)督的范圍、手段、機制、方式等。恪守社會主義法治原則和司法規(guī)律，促進社會管理創(chuàng)新不能成為司法越界的借口，工作中做到認識到位不越位、監(jiān)督到位不缺位，切實防止檢察權可能的濫用。

啟示三：堅持程序法治原則，增強司法公信力。要明確監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權力與義務，在客觀事實和法律根據之上，綜合運用檢察建議、檢察意見、違法行為糾正通知書、督促起訴、支持起訴以及檢察報告等多種措施，注意工作的后續(xù)跟進。堅持理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法觀，加強與紀檢、監(jiān)察等機關的溝通，提高行政機關和執(zhí)法人員接受監(jiān)督的自覺性。開展試點工作，須緊緊依靠黨委的領導和人大的監(jiān)督，爭取有關部門的支持，著力解決工作中遇到的實際問題和困難。監(jiān)督與支持并重，保持與行政機關的良性互動，與行政執(zhí)法部門建立預防機制，促進行政檢察監(jiān)督與行政機關內部糾錯機制的結合，從源頭上降低行政違法的可能性。

啟示四：關注保障民生民利，注重監(jiān)督效果。行政機關參與社會管理的事務性問題多、涉及到社會的方方面面，檢察機關的人力、物力、時間有限，不可能面面俱到。行政檢察工作必須重點突出，把有限的時間、有限的人力、物力投入到黨委政府和人民群眾重點關注的范圍和領域。結合當?shù)亟洕鐣l(fā)展實際，關注和保障民生民利，從黨委政府關注的問題入手，有重點選擇的如規(guī)劃建設、礦產資源、生態(tài)環(huán)境、教育醫(yī)療、食品藥品等兩到三個群眾關注度高、社會影響大的領域扎實開展行政檢察工作，避免因涉及面廣而無法深入甚至走過場。

注釋：

［1］《尚書·大禹謨》。

［2］張文顯著：《法哲學通論》，遼寧人民出版社2009年版，第354頁。

［3］朱孝清，張智輝主編：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第443頁。

*山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院［276807］

**華東理工大學社會學博士后流動站科研人員［276807］