□盧建勝，金?；?/p>

（溫州市公安局鹿城區(qū)分局；浙江 溫州 325000）

淺談突發(fā)性人群聚集事件的維穩(wěn)工作
——以溫州市鹿城區(qū)為例

□盧建勝，金?；?/p>

（溫州市公安局鹿城區(qū)分局；浙江 溫州 325000）

出現(xiàn)突發(fā)性人群聚集事件是我國當前社會的常態(tài)，作為社會治安職能部門的公安機關(guān)，必須建立健全突發(fā)性人群聚集事件應(yīng)對機制。溫州市公安局鹿城區(qū)分局在處置突發(fā)性人群聚集事件中創(chuàng)建“三大機制”，力爭情報先知先覺；把握“四大要點”，力求抓早抓小；創(chuàng)新“一大載體”，力保處置有力；狠抓“四大舉措”，力使保障強勁，以及堅持在處置突發(fā)性人群聚集事件中做到“出事要出面、出面緩出頭、出頭慎出手、出手不出丑”，對建立健全怎么樣的突發(fā)性人群聚集事件應(yīng)對機制作了很好的詮釋。

突發(fā)性人群聚集事件；維穩(wěn)工作；社會治安；溫州鹿城

當前，我國仍處于人民內(nèi)部矛盾凸顯、對敵斗爭復(fù)雜、刑事犯罪高發(fā)的時期。各類社會矛盾疊加在一起，由此引發(fā)的突發(fā)性人群聚集事件呈現(xiàn)數(shù)量上升、對抗程度加劇、處置難度加大的趨勢。因此，清醒認識當前形勢，分析把握已經(jīng)顯現(xiàn)和可能發(fā)生的社會矛盾及焦點問題，建立健全突發(fā)性人群聚集事件應(yīng)對機制，對于維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會有著重要的現(xiàn)實意義。在此，筆者結(jié)合溫州市公安局鹿城區(qū)分局的社會實踐，就這一課題談些淺見，以求教于專家學者。

一、溫州市鹿城區(qū)突發(fā)性人群聚集事件整體態(tài)勢介紹

（一）概況分析。以2011年度發(fā)生的突發(fā)性人群聚集事件為例，從引發(fā)原因、事件規(guī)模、行為方式等方面入手做簡要分析。一是從引發(fā)原因看。涉企類占31.2%，金融類（主要是民間借貸風波引起的）占22.1%，征地拆遷類占17.6%，傷亡案事件（包括非正常死亡）占12.7%，房產(chǎn)物業(yè)類占6.1%，醫(yī)患糾紛占4.7%，其他（包括環(huán)境污染、社會保障、物價收費、執(zhí)法問題等）占5.6%。二是從事件規(guī)?？?。10人至30人占76.2%，31人至50人占16.8%，51人至100人占5.8%，100人以上占1.2%。三是從行為方式看。聚眾圍堵沖擊黨政機關(guān)占4.1%，聚眾阻塞交通占5.6%，聚眾滋事占2.3%，非法集會占5.6%，聚眾上訪占67.1%，其他（包括請愿、靜坐、罷工等）占15.3%。

（二）主要特點。鹿城區(qū)是溫州市政治、經(jīng)濟、文化中心，各類矛盾糾紛相互交叉、集中爆發(fā)，突發(fā)性人群聚集事件呈現(xiàn)“人無我有、人輕我重、人后我先”的態(tài)勢。一是敵對勢力主攻區(qū)。鹿城作為開放性高的中心城區(qū)，對環(huán)境變化的反應(yīng)敏感，極有可能成為敵對勢力活動的“活躍區(qū)”、攻擊的“目標點”。二是特殊群體集中區(qū)。特殊群體的全國性、全省性、全市性的牽頭人、挑頭者大都居住鹿城，有的特殊群體直接把主要活動場所設(shè)在鹿城區(qū)內(nèi)，方便全市同類人員聯(lián)絡(luò)互動。三是上訪上訴集結(jié)區(qū)。由于鹿城區(qū)特殊的政治地位，全市各大重要行政駐地均處該區(qū)，各縣市區(qū)凡越級上訪戶、鬧事者都流入鹿城轄區(qū)向市委市政府及市直機關(guān)請愿、上訪，維穩(wěn)工作難度和壓力增加。2011年市政府門口發(fā)生群體性上訪事件同比分別上升35.4%和7.13%。四是大型活動頻繁區(qū)。鹿城區(qū)作為溫州市的中心城區(qū)，各類重大慶典活動、演唱會、文藝晚會，及各大商場、娛樂場所活動十分頻繁，幾乎天天有活動、月月有安保，給維穩(wěn)工作帶來很大挑戰(zhàn)。五是民貸風波重災(zāi)區(qū)。民間借貸風波鹿城雖不是始發(fā)點，但由此引發(fā)的各類不安定因素是全市最嚴重的縣市區(qū)。2012年3月28日國務(wù)院正式批準設(shè)立溫州金融綜合改革試驗區(qū)，鹿城區(qū)首當其沖接受改革中出現(xiàn)新問題、新情況的挑戰(zhàn)。六是安全隱患復(fù)雜區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展與城市化建設(shè)不平衡，各類安全隱患大量存在，非正常死亡和醫(yī)患糾紛時有發(fā)生。外來務(wù)工人員大量流入，常住人口與外來人口比呈現(xiàn)倒掛（2011年鹿城區(qū)常住人口72.06萬，而外來人口達88.79萬），且外來人員以籍貫聚集現(xiàn)象較突出，在矛盾糾紛中同鄉(xiāng)抱團拉勢助威現(xiàn)象十分普遍。

（三）處置難點。一是“非直接利益者”大量參與。更多的“非直接利益者”甘愿冒著風險參與事件，把矛頭指向黨委政府及有關(guān)部門，借機表達心中的不平。有的采取各種極端或違法行為發(fā)泄不滿情緒，行為方式日趨激烈，動輒圍攻沖擊基層黨政機關(guān)、阻斷交通，甚至破壞公共設(shè)施、打砸基層黨政機關(guān)。二是組織化日益明顯。串聯(lián)活動已成為一些群體性事件的主要活動方式；核心人員在群體中的組織煽動作用日漸增強，甚至能左右事件的規(guī)模并影響事態(tài)發(fā)展的程度；以集資來籌集活動資金的方式已被一些群體所接受。三是反復(fù)性突出。特別是群體性信訪事件，無論問題最后是否得到解決，都會使參與人員形成小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決的心理，極易出現(xiàn)反復(fù)上訪的現(xiàn)象，甚至隨著反復(fù)次數(shù)的增多，滋事群體也不斷擴大，事件程度不斷升級，往往發(fā)生對抗或違法行為。四是事權(quán)不清。一些突發(fā)性人群聚集事件的訴求越過縣區(qū)級，直接涉市，但發(fā)生在鹿城區(qū)，處置在基層公安，造成對接不暢。一些機關(guān)部門化解糾紛能力薄弱，不擔責不作為，甚至亂作為的現(xiàn)象較突出，經(jīng)常出現(xiàn)“按下葫蘆起來瓢”的問題，增加了公安機關(guān)處置的難度。

二、溫州市公安局鹿城區(qū)分局主要實踐

針對現(xiàn)實形勢，鹿城區(qū)分局始終將維穩(wěn)工作放在首要位置，突出情報先行、強抓重點、創(chuàng)新載體、嚴格保障等舉措，有理有據(jù)依法妥善處置了包括“7.23”動車事故、民間借貸風波等在內(nèi)的一大批社會影響大、量多面廣的不安定因素和突發(fā)性人群聚集事件，受到各級黨委政府和公安機關(guān)的高度評價和充分肯定。

（一）創(chuàng)建“三大機制”，力爭情報先知先覺。一是重大事件預(yù)警機制。及時收集掌握情報信息，并進行篩選、甄別及定性、定量分析，以便從中發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的苗頭性、傾向性問題，進行科學動態(tài)預(yù)測，并提出可行性意見建議，第一時間報告黨委政府和上級公安機關(guān)，確保黨委政府、有關(guān)部門和上級公安機關(guān)預(yù)知在先、應(yīng)對在前。在去年“7.23”動車事故穩(wěn)控工作期間，分局通過分析研判共向上級公安機關(guān)上報信息14條，其中被省廳錄用7條，被公安部錄用3條。2011年分局重大事件預(yù)警研判打防控考核成績列全市第一名。二是涉穩(wěn)類高危對象分級式管控機制。設(shè)立涉穩(wěn)類高危對象微機研判檔案，以其活動蹤跡、上網(wǎng)情況、民族類別、居住時間、交通工具等為要素，進行智能量化計分，當分值達到警戒線時自動報警提交人工研判。在情報人員的人工干預(yù)下，將涉穩(wěn)類高危對象分為三級：A級由分局穩(wěn)控，B級由職能部門穩(wěn)控，C級由轄區(qū)派出所穩(wěn)控。2012年“兩會”安保工作期間，分局梳理了100多名相關(guān)重點涉穩(wěn)類高危對象入庫，一旦對象在敏感地區(qū)、敏感部位出現(xiàn)，計算機即自動報警，而后通過人工研判劃分等級，交由相關(guān)部門予以處置，有力保證了鹿城涉穩(wěn)人員“零進京”、“零滋事”。三是建立網(wǎng)絡(luò)輿情等級化應(yīng)對機制。將網(wǎng)絡(luò)輿情分為黃色、橙色、紅色三種狀態(tài)，規(guī)定每種狀態(tài)下應(yīng)當采取的各種措施，確保情況發(fā)生時，及時予以應(yīng)對。同時抽調(diào)分局各單位宣傳骨干，組建分局網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)員隊伍，每日關(guān)注網(wǎng)絡(luò)動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)負面輿情，對網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)的負面輿情積極開展引導(dǎo)，努力爭取網(wǎng)絡(luò)置頂位置，搶占輿論先機。

（二）把握“四大要點”，力求抓早抓小。矛盾糾紛，特別是突發(fā)性人群聚集事件既不同于嚴重暴力案件，也不同于一般治安事件，往往帶有較強的政治性、敏感性和政策性。針對處置工作存在事件性質(zhì)多樣，控制勢態(tài)難；黨政期望值高，達到目標難；部門權(quán)限不清，落實責任難；處置情況不確定，把握時機難；法律滯后，程序適用難；取證阻力較大，執(zhí)法兌現(xiàn)難等“六難”問題，鹿城區(qū)分局突出“四點”，強調(diào)抓早抓小。一是靠前架點。根據(jù)市府周圍非正常上訪突出的實際，分局成立了世紀廣場派出所。該所成立后，自行消化各類非正常上訪事件，有效維持現(xiàn)場秩序，并在短時間內(nèi)將上訪人員勸到信訪局，有效避免了上訪人員堵塞交通、亂拉橫幅等過激行為。二是提前進點。調(diào)整上班時間，針對群體性上訪人員聚集時間較早的特點，將世紀廣場派出所上班時間調(diào)整到7時30分，開展24小時值班備勤，確保一旦發(fā)現(xiàn)上訪人員聚集，就在第一時間介入開展取證和疏導(dǎo)工作，提高了先期處置的工作效率。三是消除看點。強調(diào)快處置，最大限度地消除或轉(zhuǎn)移現(xiàn)場矛盾糾紛點。如在處置非正常死亡事件中，加強與殯儀館溝通聯(lián)系，建立綠色通道，盡快將尸體搬離現(xiàn)場，防止哄搶尸體、抬尸鬧事，使事態(tài)升級。四是把握節(jié)點。按照“三個有利于”、“兩個原則”，把握處置的時機和力度，即有利于爭取民心、有利于防止局勢惡化、有利于盡快平息事態(tài)，不在外來人員休息或下班時處置、爭取先期控制。如在市府門口，分局始終保持市府門口的嚴管、嚴打態(tài)勢，積極營造“到市府門口上訪即是違法”的氛圍，并及時引導(dǎo)上訪人員到市政府群眾來訪接待大廳反映問題；對拉橫幅、舉狀紙等過激上訪行為在第一時間予以制止，2011年處置此類行為23起。

（三）創(chuàng)新“一大載體”，力保處置有力。為進一步提高突發(fā)性人群聚集事件處置工作的規(guī)范性，牢牢把握工作主動權(quán)，鹿城區(qū)分局建立了“553”突發(fā)性人群聚集事件應(yīng)對機制，規(guī)范了公安機關(guān)是否應(yīng)該出手、何時出手和怎么出手的問題，做到“盡量不出手，出手就要贏”，力保處置工作合法合理有序有力。

1.把握五大處置環(huán)節(jié)。一是專案經(jīng)營。通過情報信息中心研判，對易引發(fā)不穩(wěn)定因素的事件以專案形式提前介入“抓早抓小抓苗頭”，開展前期調(diào)查，搜集固定證據(jù)，掌握策劃者、骨干人員、積極參與人員的基本情況，實時掌控動態(tài)性情報，努力化解，適時打擊。二是秩序維護。很多群體性事件的激化都是由于前期無序，情緒感染而愈演愈烈的。分局規(guī)定一般性群眾聚集、請愿、靜坐的，由轄區(qū)派出所維護現(xiàn)場秩序，防止事態(tài)升級擴大；重大群體性事件由治安一大隊牽頭，維護現(xiàn)場秩序，收集相關(guān)證據(jù)、為下一步化解或處置做好準備。三是案前評估。案前評估是處置群體性事件的重要環(huán)節(jié)，在處置前必須經(jīng)過合理性、合法性、不可調(diào)和性、可處置性、后果可控性等五大依據(jù)評估后，方能依法處置。四是現(xiàn)場處置。堅持“最小武力，最大震懾”的處置原則，如分局規(guī)定在處置群體性事件過程中實行“倒計時警告”，舉牌明示，通過廣播宣傳政策法規(guī)，告知參與的群眾必須在限定時間內(nèi)散離，限定時間內(nèi)不散離的，將采取強制驅(qū)散或帶離現(xiàn)場，并通過前期錄像為后期處置提供有力證據(jù)。此舉給鬧事者以極大震懾。五是善后工作。善后工作按照黨委政府牽頭，公安協(xié)助的原則，情報信息中心24小時對重點人員和信息開展研判，轄區(qū)派出所把握社會面的動態(tài)防止反彈。

2.嚴把五大評估依據(jù)。一是合理性。屬信訪引發(fā)的，由市、區(qū)信訪部門認定；其它的，由事權(quán)單位認定。屬于有理信訪的，原則上不處置，若屬于有理鬧訪，必須嚴格把握違法性。在處置同時，由黨委、政府牽頭，事權(quán)單位為主組成工作組，化解工作必須到位。二是合法性。必須是已發(fā)生嚴重擾亂社會秩序，危害公共安全的行為。2011年分局打處違法上訪人員12人，傳喚教育9人。同時采取合理性與合法性合并評估、區(qū)別對待的原則，對合理不合法的，原則上免輕罰重；對不合理不合法的，原則上輕則重罰。三是不可調(diào)和性。事權(quán)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和轄區(qū)派出所必須做了大量化解工作，且通過對話、疏導(dǎo)、勸服確實不能奏效方可采取行動。針對發(fā)生在鹿城但事權(quán)涉市的群體性事件，建立由黨委政府牽頭、各部門綜合參與的《事權(quán)涉市的群體性事件協(xié)作處置規(guī)范》，強化對醫(yī)療糾紛、土地征用、拆遷安置等社會矛盾的排查化解力度，確保事權(quán)涉市的多發(fā)性群體性事件得到迅速、規(guī)范、高效、妥善的處置。四是可處置性。由黨委政府定政策、作決策，分局領(lǐng)導(dǎo)到場指揮。具備絕對可處置的條件，如警力按照鬧事人數(shù)的比例1：1到位，主要違法犯罪證據(jù)已初步固定（已有攝像資料或已固定證人證言的），無關(guān)人群已隔離，進出通道已打通等。五是后果可控性。做好充分的預(yù)案和準備，確保處置后事件可控，防止引發(fā)新的事件。

3.規(guī)范三大前置要素。在下達現(xiàn)場處置命令前還要明確三大前置要素。一是定政策。公檢法司必須統(tǒng)一思想，定好政策，統(tǒng)一辦案標準。二是定決策。必須由黨委政府現(xiàn)場指揮，公安機關(guān)職責主要是現(xiàn)場處置，根據(jù)黨委、政府的決定和決策，依法采取有力措施和強制手段，控制局勢，平息事態(tài)，恢復(fù)正常秩序，對群體性事件中有違法犯罪嫌疑人員依法打擊處理。三是定責任。群體性事件處置后，對事權(quán)單位或責任單位的責任不落實、措施不到位的情形，建議上級黨委政府追責問責。

（四）狠抓“四大舉措”，力使保障強勁。一是強化力量保障。突出三大梯隊建設(shè)：第一梯隊是治安、特警、刑偵，作為處置群體性事件的主力軍。第二梯隊是組建特警預(yù)備隊。在全局范圍內(nèi)抽調(diào)了100名35周歲以下的青年民警組成特警預(yù)備大隊，下設(shè)五個中隊，并狠抓日常訓練。專門購置運兵車、防暴車、裝備車和100套單兵處突防暴裝備以及作戰(zhàn)帳篷等裝備，一旦發(fā)生突發(fā)性事件，全體隊員只需要趕至指定地點進行換裝集合，即可馬上投入戰(zhàn)斗。第三梯隊是防暴協(xié)警。從退伍軍人中選拔70名防暴協(xié)警，開展軍事化管理，確保吃皇糧，確保關(guān)鍵時刻“拉得出、打得贏”。二是強化問責保障。根據(jù)分局《四色預(yù)警勤務(wù)調(diào)整問責機制》規(guī)定，對應(yīng)掌握的維穩(wěn)信息未掌握或未及時上報，導(dǎo)致發(fā)生嚴重后果的或轄區(qū)派出所主要領(lǐng)導(dǎo)不及時到場，現(xiàn)場控制不力、造成事態(tài)擴大、沖擊、打砸搶等事件的，直接啟動問責程序。三是強化法制保障。為了確保群體性事件處置有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴，分局建立三項制度。第一制定了群體性事件集體研究制度，做到慎重研究、依法處置，確保法律效果和社會效果的統(tǒng)一；第二制定了法制部門群體性事件先期介入制度，確保對群體性事件為首分子的證據(jù)固定，為打擊處置提供支撐；第三加強公檢法聯(lián)席溝通制度，形成對群體性事件的統(tǒng)一認識，提供強大的法律支撐。2012年以來，在處置群體性事件和無理訪、糾纏訪、鬧訪過程中，分局無一錯案，無一敗訴、無一處置不當引發(fā)事件，做到了對政府負責，對人民負責。四是強化培訓保障。組織開展防暴處突大型綜合演練，以模擬實戰(zhàn)的方式提升三個梯隊維穩(wěn)力量應(yīng)變處突、協(xié)作配合的能力。組織一線民警應(yīng)急處突能力專題輪訓活動，突出民警現(xiàn)場保護與處置、群體性事件苗頭的現(xiàn)場處置、群眾工作能力等基本功訓練，提升民警應(yīng)急處突能力。

三、幾點啟示

（一）出事要出面。公安機關(guān)作為維護國家安全和社會穩(wěn)定的職能部門，必然是處置突發(fā)性人群聚集事件的執(zhí)法主體，承擔著義不容辭的責任。在接到警情報告時，必須“出事要出面”，做到“五個第一時間”，即第一時間到達現(xiàn)場、第一時間控制局勢、第一時間向黨委政府報告、第一時間進行調(diào)查取證、第一時間做好輿論引導(dǎo)工作。

（二）出面緩出頭。造成突發(fā)性人群聚集事件的原因是多方面的，絕大部分不是公安機關(guān)能夠單獨解決好的。公安機關(guān)的首要職責是控制局勢，展開調(diào)查，維護好現(xiàn)場秩序。問題的解決，必須在地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮基層組織的作用，合情、合理、合法處置，切忌包攬包辦、本末倒置問題的出現(xiàn)。

（三）出頭慎出手。在處置突發(fā)性人群聚集事件中，要明確公安機關(guān)的主要任務(wù)是維護現(xiàn)場秩序，化解矛盾，制止過激行為，防止局勢失控。必須按照“理性、平和、文明、規(guī)范”的要求，“慎用警力、慎用警械、慎用強制措施”的原則，做到“三不”，即不急躁、不沖動、不輕易動手，堅決防止因用警不當、定位不準、處置不妥而激化矛盾。

（四）出手不出丑?！叭鳌痹瓌t是保護公安民警、避免矛盾激化的主要措施。但決不能因此而縮手縮腳，放棄職責，造成事態(tài)擴大升級。當突發(fā)性人群聚集事件出現(xiàn)聚眾沖擊黨政機關(guān)、阻塞交通、打砸搶燒等行為時，要果斷決策，依法處置，不動則已，動則必勝，出手不出丑。處置時，要做到“三足”，即警力調(diào)足、部署充足、措施做足。同時，要在第一時間通過新聞媒體或主流媒體發(fā)布事件真相、法律依據(jù)、處理結(jié)果，尊重和贏得社會輿論的知情權(quán)和認同度。

D631.13

A

1674-3040（2012）03-0065-04

2012-04-26

盧建勝、金?；⒕鶠檎憬刂菔泄簿致钩菂^(qū)分局辦公室民警。

（責任編輯：尤煒祥）