崔建國

（中共宿遷市委黨校 科研處，江蘇 宿遷 223800）

實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑

崔建國

（中共宿遷市委黨校 科研處，江蘇 宿遷 223800）

在人民公社體制下，國家行政權(quán)力深入農(nóng)村基層，“公社”和“大隊”之間成為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改革開放以來，實行家庭承包責(zé)任制后，憲法賦予村民以自治權(quán)，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。實現(xiàn)村民自治去行政化從而強化村民自治能力，是實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑。

行政管理；鄉(xiāng)政村治；有效銜接

一、問題的提出

中國歷史上的廣大農(nóng)村地區(qū)總處于國家政治生活的邊緣，國家權(quán)力通過士紳階層實現(xiàn)對農(nóng)村和農(nóng)民間接治理，即“皇權(quán)不下縣”［1］60。在人民公社體制下，國家行政權(quán)力深入農(nóng)村基層，“公社”和“大隊”之間形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改革開放以來，實行家庭承包責(zé)任制后，憲法賦予村民以自治權(quán)，村民自治在很大程度上促進(jìn)國家政權(quán)開始撤離到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。所謂“鄉(xiāng)政村治”，即在鄉(xiāng)一級恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府，在鄉(xiāng)以下的村建立村民委員會，實行村民自治。近年來，許多學(xué)者對政府的行政管理與基層群眾自治進(jìn)行了深入研究。徐勇認(rèn)為隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理也要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理格局，更大限度地提升村民自治的空間。［2］27夏小莉認(rèn)為，構(gòu)建多元主體共同參與、良性互動的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，形成政府與鄉(xiāng)村社會的“合作共治”態(tài)勢，實現(xiàn)國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的對接和融合，是走出“鄉(xiāng)政村治”面臨困境的一個優(yōu)化模式。［3］5周鐵濤等從“鄉(xiāng)政村治”的“二律背反”入手解讀了二者之間的體制性矛盾，進(jìn)而提出從觀念、制度以及制度外的三個角度對“二律背反”進(jìn)行解構(gòu)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的有效銜接。［4］24從學(xué)者們的研究中不難發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)政村治”格局以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家權(quán)力的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和組成部分，在很大程度上有利于鞏固國家政權(quán)和促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。一方面，它便于完成國家賦予的行政管理任務(wù)；另一方面，為基層社區(qū)提供了一種秩序穩(wěn)定。但在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，仍有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視村民委員會為其附屬機(jī)構(gòu)，以行政命令的方式代替行政指導(dǎo)。同時，村民自治又缺乏主動性、自覺性與自治的載體等問題。因此，“鄉(xiāng)政村治”陷入了“鄉(xiāng)政”有余而“村治”不足的困境?；卩l(xiāng)村治理過程中存在的問題，應(yīng)該進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，弱化“村治”中的行政化傾向，增強農(nóng)民的自組織能力，以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、政府行政管理與基層群眾自治現(xiàn)狀描述

在目前行政管理與群眾自治的互動中還存在一些不完善和不協(xié)調(diào)的因素，需要認(rèn)真面對。

1.“鄉(xiāng)政”有余——行政功能擴(kuò)張，村治行政化傾向明顯

鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級治理過度干預(yù)，政府行政管理權(quán)限功能擴(kuò)張?；鶎诱?quán)體制的安排是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)，直接“領(lǐng)導(dǎo)”而不是間接“指導(dǎo)”村委會。其表現(xiàn)為鄉(xiāng)政府對村委會人事權(quán)、財務(wù)權(quán)以及生產(chǎn)和經(jīng)營自主權(quán)及其他方面的過度干預(yù)和控制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種方式來影響和操縱村民選舉，努力培養(yǎng)其在村級管理的“代理人”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級財務(wù)實行村財鄉(xiāng)管，在經(jīng)濟(jì)中使村委會處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬地位。近年來，在一些地方實施村支書與村長“一肩挑”，其村務(wù)與黨務(wù)合一，村級事務(wù)受制于鄉(xiāng)里更加明顯。因此，村民委員會和村民公共生活在現(xiàn)實生活中真正的自治空間明顯不足。

2.“村治”不足——自治主體、載體及功能弱化

一是村民公共參與的主體不足。由于工業(yè)化與城市化的進(jìn)程加快，工業(yè)及城市對農(nóng)村人口具有“磁吸效應(yīng)”，與此同時，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出率較低及機(jī)械化的使用對農(nóng)村富余勞動力具有“外推效應(yīng)”。此兩種效應(yīng)的疊加導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工，以致許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“空心化”。我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到51%，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民達(dá)2.53億人；在農(nóng)村人口中，留守兒童、留守老人、留守婦女分別達(dá)到5000萬人、4000萬人、4700萬人，在2.46億農(nóng)業(yè)勞動力中，留守老人和婦女成了主要力量，小學(xué)、初中文化程度的占到70%以上。浙江、江蘇務(wù)農(nóng)農(nóng)民平均年齡已達(dá)到57歲。［5］4村莊精英的大量流失導(dǎo)致村莊無能人治理的局面，而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民考慮經(jīng)濟(jì)利益和其他因素而不愿參與本村的公共事務(wù)，特別是在村集體經(jīng)濟(jì)薄弱（或空白）情況下，村民不再關(guān)心基層組織的村民選舉和村莊公共事務(wù)。凡此種種，導(dǎo)致農(nóng)村公共治理的主體缺失，村民公共參與不足。

二是村莊公共生活的載體式微。改革開放以前，農(nóng)村依靠國家的力量，通過集體勞動組織公共生活，維護(hù)社會秩序。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村的生產(chǎn)勞動以家庭為單位，集體主義公共生活的紐帶斷裂，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)很快解體。市場經(jīng)濟(jì)的引進(jìn)和發(fā)展加劇了人與人之間的“原子化”和“疏離化”，又進(jìn)一步弱化了集體經(jīng)濟(jì)時期形成的村莊公共生活傳統(tǒng)，導(dǎo)致了村民自治的載體缺失。

（3）村民缺乏主動性、積極性及合作困難。基于經(jīng)濟(jì)理性人的理論解釋，一旦人與人之間的關(guān)系趨向“功利化”、“原子化”和“疏離化”，在缺乏利益激勵的情況下，村民對農(nóng)村公共事業(yè)的建設(shè)便缺乏主動性和積極性。在許多村莊，“一事一議”制度實行困難，農(nóng)村的各種公共設(shè)施和公共事業(yè)也因此瀕于破敗，如鄉(xiāng)村道路年久失修，村委會議事場所凋敝等。特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村級集體經(jīng)濟(jì)匱乏，缺乏構(gòu)建公共生活的經(jīng)濟(jì)條件，問題更加突出。近年，有些地方建立了農(nóng)民合作組織，但不少合作組織的“形式化”、“空殼化”突出，沒有切實發(fā)揮合作組織應(yīng)有的作用。

三、實現(xiàn)政府管理與基層自治有效銜接的路徑思考

1.以“四個民主”為目標(biāo)擺脫村級治理的行政化

我國1982年《憲法》第111條明確規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督。因此，按照“四個民主”的要求推進(jìn)村級事務(wù)治理是實現(xiàn)村民自治的有效手段。

（1）民主選舉：由“上級指定”向“村民直選”轉(zhuǎn)變。民主選舉是村民自治的邏輯起點，“村民直選”是民主選舉的必然選擇。《村組法》第11條對此作了明確規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！泵裰鬟x舉不僅是法律賦予村民的權(quán)利，更是村民保護(hù)集體利益或自身利益，追求民主權(quán)利的內(nèi)在要求。村民按照一定的規(guī)則和程序，用民主投票的方式，把他們的自治權(quán)委托給民選的代表，讓村代表（村干部）代行治理村莊的公共權(quán)力。民主選舉的主體是村民而不是上級政府及其官員，更不能以任命或委派的方式代替選舉。在民主選舉中可以將村委會和村民委員會的選舉結(jié)合起來，即先通過村級全體黨員直接選舉候選人，再由有選舉權(quán)的村民差額選舉村委會和村民委員會的組成人員。這既可以體現(xiàn)黨組織對基層治理的政策要求，又可以充分體現(xiàn)民意。

（2）民主決策：由“替民做主”到“由民做主”轉(zhuǎn)變。民主決策是村民自治的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民和村干部是村級事務(wù)的決策主體，通過村民授權(quán)，村干部對涉及村莊及村民利益的相關(guān)事務(wù)具有決策權(quán)，這種決策的過程或方式就是“由民做主”。然而，現(xiàn)階段有效實施民主決策的鄉(xiāng)村治理是不多見的，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府在一定程度上控制了村級公共事務(wù)的決策權(quán)，如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不遵循村民意愿擅自對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)集中、強制征地拆遷及強力推行農(nóng)民集中居住等。改變這種自上而下的“替民做主”的做法，應(yīng)尊重村民的決策主體地位。

（3）民主管理：由“精英治理”向“大眾參與”轉(zhuǎn)變。民主管理就是由村民自己直接或間接地行使村務(wù)管理權(quán)?！洞褰M法》規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。由全體村民共同參與，實現(xiàn)村級事務(wù)的民主管理，謂之“大眾參與”管理模式。然而，現(xiàn)實中為了政務(wù)的完成和自身工作的便利，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)常避開普通村民大眾的參與，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或少數(shù)村干部直接壟斷村務(wù)管理權(quán)，這是一種所謂“精英治理”模式。目前，民主選舉和民主決策制度還不完善，村民享有的法律規(guī)定的“民主管理”權(quán)常常不能得到實現(xiàn)，因此亟須完善民主管理的內(nèi)容和程序，完善村民議事規(guī)則及重大事項聽證制度，完善大眾參與的管理機(jī)制等。

（4）民主監(jiān)督：由“村財鄉(xiāng)管”向“財務(wù)自治”轉(zhuǎn)變。在村莊治理中，全體村民是法定的監(jiān)督主體。在當(dāng)前，對村民來說，最主要和最關(guān)心的就是村級“財務(wù)公開”，而“財務(wù)公開”完全屬于村莊內(nèi)部的自治事務(wù)，是“村治”的權(quán)限。然而，現(xiàn)實中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有效控制村干部，推行“村財鄉(xiāng)管”的監(jiān)督方式，致使村組干部“對上負(fù)責(zé)”而忽視村民的利益訴求。因此，應(yīng)回歸村級財務(wù)公開制度，設(shè)立由村民代表組成的村級理財小組對村級財務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督。

2.培育自治主體，構(gòu)建自治載體，強化自治功能

實現(xiàn)合作共治的基礎(chǔ)是鄉(xiāng)村社會力量的培育，如果沒有高素質(zhì)的農(nóng)民和健全的鄉(xiāng)村社會組織，即便政府還權(quán)于社會，也會因鄉(xiāng)村社會力量薄弱而導(dǎo)致村級自治機(jī)制不能有效運轉(zhuǎn)。

（1）培育具有現(xiàn)代精神的農(nóng)民，為鄉(xiāng)村治理提供主體依托。城市化的進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村人口向城市流動也是必然趨勢，鄉(xiāng)村治理只能依靠長期在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)農(nóng)民來實施。為改變目前農(nóng)村“空心化”、“老齡化”，首先要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增加土地的產(chǎn)出率，使農(nóng)民愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；其次要通過積極政策引導(dǎo)使部分離鄉(xiāng)村民“返巢”；再次要對扎根農(nóng)村的村民進(jìn)行現(xiàn)代文明和公共精神的培育，包括對農(nóng)民進(jìn)行普法教育，引導(dǎo)農(nóng)民以合法、理性的方式表達(dá)利益訴求；最后，要使農(nóng)民能夠在法治的基礎(chǔ)上與基層政府良性互動。

（2）發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，完善村民自治的載體建設(shè)。在合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，村民之間有了共同或相關(guān)利益的紐帶，這樣才可能削弱村民間“原子化”和“疏離化”的傾向，進(jìn)而在農(nóng)民富足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上激發(fā)農(nóng)民對鄉(xiāng)村合作共治的熱情，為村民自治搭建載體。

（3）強化鄉(xiāng)村社會組織的自治能力。目前，農(nóng)民自組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民協(xié)會等鄉(xiāng)村社會組織多數(shù)處于一種松散的狀態(tài)。要改變這種狀況，就必須強化鄉(xiāng)村社會組織的自治能力，實現(xiàn)其公共服務(wù)和社會管理職能。一方面，要完善組織內(nèi)部管理制度，進(jìn)一步厘清組織成員之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系；另一方面，要加強鄉(xiāng)村社會組織之間的交流，增強互補與合作，在鄉(xiāng)村組織之間形成一個有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。與此同時，為規(guī)避農(nóng)村社會組織的行政化傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正做到引導(dǎo)和幫扶而不是控制和干預(yù)，讓基層自治組織真正成為鄉(xiāng)村社會治理的骨干力量?！?/p>

［1］于建嶸.岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷［M］.北京：商務(wù)印書館，2001：60.

［2］徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換［J］.江蘇社會科學(xué)，2002（2）.

［3］夏小莉.“合作共治”——農(nóng)村基層治理的優(yōu)化模式［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2011（10）.

［4］周鐵濤，李振華，丁佳.論鄉(xiāng)政村治模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2010（8）.

［5］劉強.農(nóng)村空心化難題待解［N］.農(nóng)民日報，2012－03－31.

責(zé)任編輯：彭安玉

D638

：A

：1004－1605（2012）07－0059－03

該文是2011年度江蘇省委黨校系統(tǒng)課題“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接的研究”（XT1138）階段性研究成果。

崔建國（1973－ ），男，江蘇宿遷人，中共宿遷市委黨?？蒲刑幹v師，法學(xué)碩士，主要研究方向為政治學(xué)。