閆淑娟，謝海濱，侯洪學(xué)，邱曉娜

(1．秦皇島市水務(wù)局，河北秦皇島066000;2．盧龍縣水務(wù)局，河北盧龍066400)

水土保持法自1991年6月29日頒布實(shí)施以來，國務(wù)院制定了實(shí)施條例，各地也制定了具體的水土保持法實(shí)施辦法，許多省還隨著水土保持工作形勢的發(fā)展、變化對實(shí)施辦法進(jìn)行了多次修訂。修訂后的水土保持法已于2011年3月1日正式實(shí)施。通過充分理解新水土保持法，對各地現(xiàn)有的實(shí)施辦法進(jìn)行比較分析，保留好的做法，避免不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，梳理出關(guān)鍵點(diǎn)，是新水土保持法省級實(shí)施辦法修訂方面極為緊迫的事情?，F(xiàn)提出幾個(gè)需要注意的問題，供修訂時(shí)參考。

1 關(guān)于一般規(guī)定方面的幾個(gè)問題

1．1 水土流失內(nèi)涵和水土保持工作原則

新水土保持法僅給出了水土保持的定義，沒有說明水土流失的內(nèi)涵。遼寧實(shí)施辦法第三條明確:水土流失是指自然因素和人為活動(dòng)造成的水土資源的破壞和損失。實(shí)際上，水土流失的內(nèi)容和形式是隨著人們對水土保持的實(shí)踐和認(rèn)識的不斷深入而不斷變化的，通常的土壤流失、土地生產(chǎn)力下降、河湖淤積與水旱風(fēng)沙災(zāi)害等，只是水土流失的幾個(gè)方面。因此，各地在修訂實(shí)施辦法時(shí)，同新法一樣不定義水土流失更為合適。

各省依據(jù)原水土保持法制定的實(shí)施辦法一般都明確了水土保持的工作原則。如山西實(shí)施辦法第三條:各級人民政府對水土保持工作應(yīng)堅(jiān)持誰管理的范圍誰組織防治，誰開發(fā)誰保護(hù)，誰造成水土流失誰治理的原則。工作原則的明確有利于生產(chǎn)建設(shè)者增強(qiáng)水土保持責(zé)任感，各地應(yīng)該在修訂實(shí)施辦法時(shí)體現(xiàn)出來。任意破壞水土資源的行為不僅與直接占用水土資源的人有關(guān)，也與土地所有者、農(nóng)村土地承包家庭隨意轉(zhuǎn)包有關(guān)。強(qiáng)化土地權(quán)屬人的水土保持責(zé)任對樹立全社會的水土保持意識意義重大。因此，可將水土保持的工作原則表述為:水土保持工作實(shí)行按土地權(quán)屬落實(shí)水土保持責(zé)任制度;開發(fā)利用水土資源堅(jiān)持先批準(zhǔn)后開發(fā)利用(福建實(shí)施辦法第三條)，誰開發(fā)利用誰負(fù)責(zé)保護(hù)，誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理。

1．2 政府職責(zé)

關(guān)于政府職責(zé)(包括以國家名義提出的職責(zé))，新水土保持法在第四、六、七、九、十四、十六、十七、二十、二十三、三十、三十一、三十三、三十四、三十五條做了規(guī)定，其中第四條規(guī)定的“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是政府職責(zé)的總綱。原水土保持法第五條規(guī)定“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作列為重要職責(zé)”，較新法第四條對政府的約束力更大，各地應(yīng)在修訂實(shí)施辦法時(shí)有所體現(xiàn)。

新水土保持法第四條規(guī)定:國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制。原水土保持法沒有這方面的規(guī)定，但其實(shí)施條例第三條規(guī)定“水土流失防治區(qū)的地方人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任制”。兩相比較，新法提高了責(zé)任制的地位，還規(guī)定了考核獎(jiǎng)懲制，但在范圍上較原法實(shí)施條例縮小了，局限為兩類重點(diǎn)區(qū)。河北實(shí)施辦法第五條、北京實(shí)施辦法第四條，以及山西、重慶等許多省、市的實(shí)施辦法規(guī)定了各級人民政府實(shí)行水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制或考核制，沒有限于重點(diǎn)防治區(qū)。因此，新法雖然提出在兩類重點(diǎn)區(qū)實(shí)行，但是各省根據(jù)情況在修訂中可以擴(kuò)大責(zé)任制的范圍，實(shí)施辦法已擴(kuò)大范圍的宜保留。

另外，政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容應(yīng)該在實(shí)施辦法中有所規(guī)定，如成立水土保持委員會，建立水土保持工作定期會商制度和信息交流共享制度等。許多省的實(shí)施辦法還做出了本級政府向同級人大常委會和上級政府水行政主管部門報(bào)告水土保持工作，制定措施在資金、技術(shù)等方面向兩類重點(diǎn)區(qū)傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)其轄區(qū)水土保持工作的規(guī)定;村民委員會的水土保持職責(zé)在湖南實(shí)施辦法第十條中也有體現(xiàn)。這些在修訂時(shí)均可借鑒。

1．3 部門管理職責(zé)

新水土保持法第五條規(guī)定了各級水行政主管部門的水土保持職責(zé)，也規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，并明確林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好水土流失預(yù)防和治理工作。各省的實(shí)施辦法規(guī)定了更多部門的水土保持職責(zé)，如安徽實(shí)施辦法第五條、湖北實(shí)施辦法第八條、新疆實(shí)施辦法第五條等，涉及部門包括林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃、規(guī)劃、財(cái)政、工商、氣象、醫(yī)藥、旅游、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、能源、建材、冶金、鐵路等，在修訂實(shí)施辦法時(shí)不能僅將這些部門按名稱列出，應(yīng)按行政主管職能進(jìn)行詳細(xì)劃分。

1．4 宣傳教育和科研工作

有些省的實(shí)施辦法做出了在大專院校設(shè)置水土保持專業(yè)或課程、培養(yǎng)水土保持科學(xué)技術(shù)人才的規(guī)定，如河北實(shí)施辦法第九條，值得參考借鑒。

1．5 水土保持經(jīng)費(fèi)

許多省的實(shí)施辦法規(guī)定了在農(nóng)田水利經(jīng)費(fèi)中列支10%～20%用作水土保持經(jīng)費(fèi)，并要求有一定比例用于預(yù)防監(jiān)督。建議在修訂實(shí)施辦法時(shí)按新水土保持法第四條規(guī)定，要求安排專項(xiàng)資金，不宜再提從農(nóng)田水利經(jīng)費(fèi)中安排水土保持資金，并明確將資金安排情況列為目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制的內(nèi)容。同時(shí)，可以要求從專項(xiàng)資金中專列一部分預(yù)防監(jiān)督經(jīng)費(fèi)。

1．6 規(guī)劃的實(shí)施

根據(jù)新水土保持法第四條和第十四條的規(guī)定，在修訂實(shí)施辦法時(shí)可進(jìn)一步明確為“水土保持規(guī)劃由本級人民政府組織有關(guān)部門、單位和個(gè)人實(shí)施，由水行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施的具體管理工作”，同時(shí)要求縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)的水土保持規(guī)劃，須報(bào)上一級人民政府水行政主管部門備案。

1．7 水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)的進(jìn)一步規(guī)定

新水土保持法第十八條規(guī)定:水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等。該條是原則性的規(guī)定，各省在修訂實(shí)施辦法時(shí)要進(jìn)一步做出具體規(guī)定，對于違反“限制”、“禁止”規(guī)定的，還應(yīng)在法律責(zé)任中明確罰款等有關(guān)措施。

1．8 禁止開墾、挖砂、取土、采石的區(qū)域

新水土保持法第十七條規(guī)定:禁止在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)。福建實(shí)施辦法第十四條規(guī)定了以下禁止范圍:①水庫設(shè)計(jì)蓄水線以上至第一重山脊以下的山坡地;②主要河流和主干渠兩側(cè)外延100 m 內(nèi)的10°以上的山坡地;③鐵路、公路兩側(cè)外延50 m 內(nèi)的10°以上的山坡地;④崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)。相較新法，福建省的實(shí)施辦法嚴(yán)格了許多，在修訂時(shí)可以參考。

1．9 全墾規(guī)定

對于全坡面全墾方式整地造林，或者順坡耕種農(nóng)作物的，應(yīng)制定禁止規(guī)定，并處以罰款。

2 關(guān)于水土保持審批方面的幾個(gè)問題

2．1 林木采伐水土保持

新水土保持法第二十二條做出了林木采伐的水土保持規(guī)定，為了更好、更主動(dòng)地執(zhí)行這一規(guī)定，各地在修訂實(shí)施辦法時(shí)應(yīng)明確水行政主管部門在林木采伐中的水土保持職權(quán)，實(shí)行采伐方案批準(zhǔn)后報(bào)水行政主管部門備案制度，如吉林實(shí)施辦法第十九條就有類似規(guī)定。有些省的實(shí)施辦法還規(guī)定，采伐方案中要有水行政主管部門審查同意的水土保持措施，賦予了水行政主管部門更大的權(quán)限，如山東實(shí)施辦法第十七條?？傮w上，先批采伐方案后備案，既尊重了林業(yè)主管部門，也利于水行政執(zhí)法。同時(shí)，如果采伐方案水土保持措施不健全，則由水行政主管部門向林業(yè)主管部門通報(bào)。

2．2 容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域

新水土保持法第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級以上人民政府水行政主管部門審批。這里有一個(gè)問題就是對容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域的理解。

首先，容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域不應(yīng)該局限于平原區(qū)，否則對填海造地的區(qū)域不好把握。其次，兩類重點(diǎn)區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)，崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，25°以上陡坡地范圍應(yīng)理解為容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，一般也包括在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)之內(nèi)。最后，5～25°的區(qū)域應(yīng)該劃入容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，這里的農(nóng)業(yè)、林業(yè)活動(dòng)按新法需要采取水土保持措施，其他動(dòng)土活動(dòng)更容易造成水土流失。

除了上述理解外，從生態(tài)角度出發(fā)，江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)，以及河流兩岸、湖泊和水庫周邊、侵蝕溝道、溝坡和溝岸應(yīng)該劃為容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，因?yàn)檎級?、擾動(dòng)地表，損毀地貌的活動(dòng)都破壞了既有的水土保持功能，這些區(qū)域又具有重要的生態(tài)意義，水土保持功能降低帶來的危害及后果嚴(yán)重，需要加強(qiáng)管理。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、礦區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃范圍也需要列為容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，因?yàn)檫@些區(qū)域?qū)Φ乇?、地貌的擾動(dòng)劇烈、頻繁，自然形成的表土層及其可涵養(yǎng)的水大量流失，生態(tài)系統(tǒng)變動(dòng)很大。

綜上，水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，要隨城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等方面規(guī)劃的調(diào)整而變動(dòng)，要與土地總體利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水資源規(guī)劃相銜接。許多省在新法修訂前，就把水土保持方案編報(bào)范圍擴(kuò)大到了所有地區(qū)和各類動(dòng)土項(xiàng)目，并未局限于1991年水土保持法的三區(qū)范圍，如廣東實(shí)施辦法第二條、第四條，重慶實(shí)施辦法第三條、第十七條。

2．3 水土保持方案審批

新水土保持法在第二十五條中明確了由國務(wù)院水行政主管部門制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制和審批辦法。

水利部第5 號令發(fā)布的《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批管理規(guī)定》第七條明確指出:水土保持方案必須先經(jīng)水行政主管部門審查批準(zhǔn)，開發(fā)建設(shè)單位或者個(gè)人方可辦理土地使用、環(huán)境影響評價(jià)審批、項(xiàng)目立項(xiàng)審批或者核準(zhǔn)(備案)等其他有關(guān)手續(xù)。這些規(guī)定應(yīng)在審批辦法中保留，尤其是隨著備案制項(xiàng)目越來越多，有必要在備案時(shí)就審查項(xiàng)目是否涉及水土流失嚴(yán)重地區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)，是否符合水土保持規(guī)定。

新法第二十六條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)。該條也是對辦理開工手續(xù)的要求，不能指望生產(chǎn)建設(shè)單位自覺遵守規(guī)定，也不能單純依靠處罰來制止盲目開工問題。制定審批辦法時(shí)應(yīng)對住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等項(xiàng)目開工審批的管理部門提出要求。

對發(fā)改、國土、環(huán)保等開工審批部門的原則要求，既應(yīng)包括在水利部制定的審批辦法中，也應(yīng)在各省實(shí)施辦法中體現(xiàn)。同時(shí)，辦理采礦審批時(shí)審查水土保持方案的規(guī)定，也有必要在水利部制定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和審批辦法、各省實(shí)施水土保持法辦法中體現(xiàn)出來。

《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批管理規(guī)定》主要是按立項(xiàng)權(quán)限劃分水土保持方案審批職權(quán)。水土保持涉及流域和區(qū)域兩個(gè)方面，不宜僅按立項(xiàng)權(quán)限劃分審批權(quán)限。超過一定面積和動(dòng)土量的項(xiàng)目由不同的上級水行政主管部門審批(遼寧實(shí)施辦法第十三條)，更有利于制止地方保護(hù)主義，體現(xiàn)條塊結(jié)合的原則。

2．4 水土保持方案限批規(guī)定

為更好地推進(jìn)水土保持執(zhí)法工作，水利部制定審批辦法和各省修訂水土保持法實(shí)施辦法時(shí)可以作出限批規(guī)定，條款可以表述如下:對落實(shí)水土保持方案不力的地區(qū)和生產(chǎn)建設(shè)單位，縣級以上人民政府水行政主管部門有權(quán)暫緩批準(zhǔn)其新上項(xiàng)目的水土保持方案。

3 關(guān)于治理和驗(yàn)收方面的幾個(gè)問題

3．1 水土保持設(shè)施驗(yàn)收

為保證水土保持“三同時(shí)”制度落到實(shí)處，切實(shí)把住投產(chǎn)使用關(guān)，在水土保持設(shè)施驗(yàn)收辦法和實(shí)施辦法修訂中，應(yīng)對住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等管理部門明確提出審查驗(yàn)收資料中的水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況的要求。

3．2 生態(tài)效益補(bǔ)償

水利工程建設(shè)、跨流域調(diào)水工程改變了區(qū)域或流域水循環(huán)，電力、石油、冶金等資源性行業(yè)連續(xù)消耗礦產(chǎn)等資源，將使一個(gè)地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生重大變化，產(chǎn)生持久影響。由此，全社會或者受益地區(qū)要對遭受損失地區(qū)的發(fā)展機(jī)會和成本給予補(bǔ)償，對其生態(tài)環(huán)境成本進(jìn)行持續(xù)補(bǔ)償。有些省的實(shí)施辦法規(guī)定了從大中型水利水電工程中提取部分資金用于上游水土保持，是水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度的有益探索，如河北實(shí)施辦法第二十一條、浙江實(shí)施辦法第二十三條、江蘇實(shí)施辦法第二十三條等。但是，這些補(bǔ)償一般多局限于水利工程，在修訂實(shí)施辦法時(shí)應(yīng)體現(xiàn)全面的生態(tài)效益補(bǔ)償原則。

3．3 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失治理

山東實(shí)施辦法第二十七條有銀行配合監(jiān)督使用水土保持防治費(fèi)用的規(guī)定，有的省的實(shí)施辦法還有財(cái)政部門配合監(jiān)督使用的規(guī)定，在修訂實(shí)施辦法時(shí)可以吸收采納?？删唧w規(guī)定為:開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理，并根據(jù)水行政主管部門批準(zhǔn)的水土保持方案的預(yù)算，將防治費(fèi)用專戶儲存，由銀行和水行政主管部門監(jiān)督使用。

臨時(shí)占地相對容易恢復(fù)原有的水土保持功能，而廢棄地的治理難度就要大得多，既要恢復(fù)廢棄地原有的水土保持功能，又要防止廢棄物產(chǎn)生新的危害。因此，建立相應(yīng)的積累治理資金制度非常必要，以保證方案得到落實(shí)，并確保不產(chǎn)生新的危害。

3．4 水土保持補(bǔ)償費(fèi)

新水土保持法第三十二條授權(quán)國務(wù)院財(cái)政、價(jià)格主管部門會同水行政主管部門制定水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法，各省不宜過早做規(guī)定，以免出現(xiàn)矛盾。

梯田、谷坊等水土保持設(shè)施，沙殼、地衣、結(jié)皮、壟溝等表土結(jié)構(gòu)作為一種水土保持措施，都具有利于水土有機(jī)結(jié)合的功能，即水土保持功能。占壓、擾動(dòng)等地表活動(dòng)會造成這些功能損失，因此要進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償不是對水土保持設(shè)施建設(shè)成本的補(bǔ)償，而是對生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，是本地區(qū)為發(fā)展而犧牲生態(tài)的必要付費(fèi)。

農(nóng)業(yè)、林業(yè)是依托水土資源，或者說是融入生態(tài)系統(tǒng)的一種活動(dòng)，如果能夠以合理方式進(jìn)行，則一般不會降低水土保持功能，有的還會增強(qiáng)水土保持功能，可以規(guī)定免收水土保持補(bǔ)償費(fèi)。此外的占地動(dòng)土生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，難以主動(dòng)承擔(dān)起恢復(fù)或者改善水土保持功能的職責(zé)，生態(tài)建設(shè)在這里處于從屬地位，這些活動(dòng)還會因建筑物占壓地表造成部分水土功能的永久喪失。因此，對此類活動(dòng)征繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)是必須明確的。

新水土保持法第三十二條還規(guī)定“損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)”，這就需要引入一種評價(jià)機(jī)制。如果在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后，通過評價(jià)確定能否恢復(fù)水土保持功能，再決定征收與否，那么水土保持補(bǔ)償費(fèi)將很難征收。因?yàn)樯a(chǎn)項(xiàng)目已屬建成事實(shí)，事后去追問前期責(zé)任易產(chǎn)生矛盾和沖突，認(rèn)同度低。為此，應(yīng)該建立水土保持補(bǔ)償費(fèi)預(yù)付制度。

大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間往往需要幾年，甚至十幾年。這些項(xiàng)目通過治理即使恢復(fù)了項(xiàng)目區(qū)的水土保持功能，建設(shè)期間形成的生態(tài)價(jià)值消耗也應(yīng)予以補(bǔ)償，在制定水土保持補(bǔ)償費(fèi)征繳辦法時(shí)應(yīng)該考慮這一點(diǎn)。

3．5 “四荒”治理和土地承包

水利部《治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法》(水保［1998］546 號)規(guī)定了水行政主管部門的管理職權(quán)，應(yīng)在省級實(shí)施辦法中予以體現(xiàn)。新水土保持法第三十四條規(guī)定:承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘和承包水土流失嚴(yán)重地區(qū)農(nóng)村土地的，在依法簽訂的土地承包合同中應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防和治理水土流失責(zé)任的內(nèi)容。因此，在修訂實(shí)施辦法時(shí)應(yīng)明確由水行政主管部門審批“四荒”轉(zhuǎn)讓協(xié)議，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督土地承包合同中落實(shí)水土保持措施的職責(zé)規(guī)定。

3．6 固體廢棄物管理

各省在修訂實(shí)施辦法時(shí)需對廢棄物的安全防護(hù)責(zé)任、土地礦產(chǎn)管理責(zé)任和水土保持責(zé)任予以區(qū)分，并做出由安全監(jiān)督、國土資源和水利等部門分別承擔(dān)的規(guī)定。

4 關(guān)于監(jiān)督管理方面的幾個(gè)問題

4．1 監(jiān)督檢查

新水土保持法第四十四條規(guī)定了檢查措施，但是對進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查取證的規(guī)定不明確。現(xiàn)場不能局限于施工建設(shè)現(xiàn)場，還應(yīng)包括被調(diào)查單位或者個(gè)人的辦公場所，辦法修訂時(shí)要進(jìn)行明確。

查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備的前提，是被檢查單位或者個(gè)人拒不停止違法行為，造成嚴(yán)重水土流失。目前，尚無嚴(yán)重水土流失的準(zhǔn)確界定，省級實(shí)施辦法或部頒規(guī)定中應(yīng)盡快明確，以利于現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中把握。

暴力抗法在現(xiàn)實(shí)中常常遇到，尤其是采取扣押設(shè)備等強(qiáng)制措施時(shí)，更易出現(xiàn)。這時(shí)，執(zhí)法人員沒有有效的應(yīng)對手段。各省在修訂實(shí)施辦法時(shí)若能明確“被檢查單位或者個(gè)人拒不停止違法行為，情況緊急的，水行政監(jiān)督檢查人員可以報(bào)請公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行公務(wù)”，則是非常有必要的。

4．2 輔助監(jiān)管規(guī)定

各省在修訂實(shí)施辦法時(shí)，可以將《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)等規(guī)范中的一些原則體現(xiàn)出來，如關(guān)于后續(xù)設(shè)計(jì)、合同管理、監(jiān)理監(jiān)測要求、施工隊(duì)伍進(jìn)場計(jì)劃和水土保持方案實(shí)施情況報(bào)水行政主管部門備案的規(guī)定等。

5 關(guān)于法律責(zé)任方面的幾個(gè)問題

5．1 對不治理的處罰

新水土保持法第五十六條規(guī)定了指定治理，但是沒有制定不治理的處罰措施。各省實(shí)施辦法多數(shù)有對不治理進(jìn)行處罰的規(guī)定。如拒不清理的予以罰款，拒不治理的除承擔(dān)治理費(fèi)用外也應(yīng)根據(jù)情節(jié)處以罰款，危害大的還應(yīng)進(jìn)行治安處罰，但不治理造成巨大危害的會構(gòu)成犯罪，應(yīng)有刑事責(zé)任條款。

5．2 治理、清理費(fèi)用強(qiáng)制規(guī)定

一般的治理、清理費(fèi)用極其多，違法行為人很可能為逃避費(fèi)用負(fù)擔(dān)而轉(zhuǎn)移存款和財(cái)產(chǎn)，不采取凍結(jié)存款和財(cái)產(chǎn)保全措施，支出的費(fèi)用將由政府埋單。應(yīng)規(guī)定:違法行為人無故拖延或者拒不支付清理費(fèi)用或者治理費(fèi)用的，由水行政主管部門申請當(dāng)?shù)厝嗣胥y行查定違法行為人的開戶銀行，由開戶銀行凍結(jié)其存款，用其存款沖抵清理費(fèi)用或者治理費(fèi)用;銀行存款不足以沖抵的，申請人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施，用財(cái)產(chǎn)拍賣所得沖抵清理費(fèi)用或者治理費(fèi)用。

5．3 損壞水土保持設(shè)施的責(zé)任

有些違法項(xiàng)目并不能要求其補(bǔ)報(bào)水土保持方案并給予批準(zhǔn)，但是確實(shí)破壞了水土保持設(shè)施，損害了水土保持功能。新法都是要求補(bǔ)報(bào)方案，不補(bǔ)報(bào)方能予以處罰，不清理處罰也是以方案為前提，因此執(zhí)法中無法對此種行為進(jìn)行處罰。應(yīng)規(guī)定:不經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，利用水土資源，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，可以按照損壞的水土保持設(shè)施和地貌植被面積處以罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。許多省的實(shí)施辦法都有類似規(guī)定，如江西實(shí)施辦法第三十二條、內(nèi)蒙古實(shí)施辦法第三十條、陜西實(shí)施辦法第三十七條，可以參考借鑒。