劉 震

(水利部水土保持司，北京100053)

從1983年國家安排財政專項資金實施八片水土流失重點防治工程以來，已持續(xù)開展水土流失重點防治近30年。特別是1998年以來，國家不斷加大投入，先后在長江上中游、黃河上中游、東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)等地區(qū)開展了一系列國家水土保持重點工程建設(shè)，加快了水土流失防治步伐。為加強中央預(yù)算內(nèi)水土保持重點工程建設(shè)管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量，提高資金使用效益，水利部根據(jù)有關(guān)管理辦法，于2011年10月至12月組織對全國30 個省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、青島市的2010年度中央預(yù)算內(nèi)水土保持重點工程建設(shè)管理情況進行了抽查和考核評估。從考評情況看，總體來講工程建設(shè)取得顯著成效，改善了項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，積累了許多好的經(jīng)驗和做法，但也存在不少突出矛盾與問題，需要進一步加強組織領(lǐng)導，強化工程建設(shè)管理，使國家水土保持重點工程建設(shè)管理更加規(guī)范、更好地發(fā)揮效益、造福水土流失地區(qū)百姓。

1 工程建設(shè)成效

2010年國家安排中央預(yù)算內(nèi)水土保持重點工程治理水土流失面積7 798 km2，實施坡改梯試點5．2 萬hm2，建設(shè)淤地壩276 座，治理崩崗1 674 處，取得了明顯成效。

1．1 減少了水土流失，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境

通過工程的實施，項目區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，有效減少了泥沙進入江河湖庫，減輕了干旱、洪澇等災(zāi)害的發(fā)生。項目區(qū)增加植被面積53．9 萬hm2，年可減少土壤流失量6 115 萬t、增加水源涵蓄能力42 014 萬m3。小流域治理內(nèi)涵日益豐富，丹江口庫區(qū)水源保護型、休閑觀光型、綠色產(chǎn)業(yè)型，浙江永康和諧宜居型，廣東生態(tài)安全型等小流域治理模式都搞得有聲有色。坡改梯試點工程采取一座山、一面坡、一條溝綜合治理，以梯田建設(shè)為骨干，配套必要的生產(chǎn)道路，修筑截排水溝、水窖、水池，營造水保林草，形成水土流失綜合防護體系。

1．2 改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

各地緊緊圍繞坡改梯、溝建壩，配套小型水利水保工程，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，大力開發(fā)利用水土資源。通過坡耕地水土流失綜合治理，項目區(qū)實現(xiàn)了生產(chǎn)有路、集水有池、排灌有溝、水不亂流，“三跑田”變成了“三保田”，初步形成了“坡地梯田化、排灌設(shè)施化、種植多樣化”的農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有效改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，糧食自給保障能力明顯增強，年可增加糧食產(chǎn)量1．68 億kg。

1．3 促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

各地在項目實施中，把治理水土流失與群眾脫貧致富相結(jié)合，與培育當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)相結(jié)合，將水土保持融入農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)開發(fā)之中，促進土地利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。例如，甘肅省在坡改梯試點工程中，做到梯田修到哪里，產(chǎn)業(yè)跟進到哪里，走出一條“修梯田、調(diào)結(jié)構(gòu)、興科技、促增收”的成功路子，定西市在梯田上種植的馬鈴薯已成為當?shù)氐囊粡埫?，整個產(chǎn)業(yè)年收入達到70 多億元，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展;山西省永和縣在工程規(guī)劃時，結(jié)合項目區(qū)核桃栽植歷史悠久，群眾種植核桃積極性高的特點，在治理區(qū)重點發(fā)展核桃經(jīng)濟林，使之培育壯大成為當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民增收奠定了堅實基礎(chǔ)。

1．4 打造了一批精品工程，樹立了示范樣板

各地逐步樹立精品工程意識，進行科學規(guī)劃、規(guī)模治理、精心打造，涌現(xiàn)出一批規(guī)模大、標準高、效益好的精品小流域，成為國家相關(guān)生態(tài)建設(shè)工程借鑒、學習的示范樣板。例如，山西永和縣在白家崖小流域?qū)嵭袎螢┞?lián)治，完成了200 hm2高標準坡改梯工程，并配套了水保林、經(jīng)濟林、排洪渠、生產(chǎn)道路等措施，樹立了工程示范典型;湖北丹江口市在胡家山小流域大力推行鄉(xiāng)村生態(tài)家園建設(shè)、農(nóng)村沼氣池建設(shè)、綜合治理工程建設(shè)三項工作，打造了高標準的清潔型示范小流域。

2 工程建設(shè)的主要做法與經(jīng)驗

2．1 注重組織領(lǐng)導，搞好部門協(xié)作

各地政府把水土保持重點工程建設(shè)作為一項功在當代、利在千秋的農(nóng)村重要民生工程，由主要領(lǐng)導帶頭抓，許多地方成立了由縣政府主要領(lǐng)導負責的工程建設(shè)領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)、組織各部門和基層組織搞好工程實施，組織發(fā)動項目區(qū)群眾參與工程建設(shè)管理，并把這項工作納入地方行政領(lǐng)導任期目標考核的范圍。各級水利水保部門主動與發(fā)改、財政等有關(guān)部門做好溝通協(xié)商，使項目在前期審批、計劃下達、資金撥付等環(huán)節(jié)得到有力支持，極大地促進了項目的順利實施。

2．2 注重整合資源，加大投入力度

針對工程投資規(guī)模相對較小、中央補助標準偏低、組織農(nóng)民用工投勞困難等問題，各地想方設(shè)法，在爭取加大地方財政投入的同時，在工程建設(shè)管理體制上狠下工夫，建立“水保統(tǒng)一規(guī)劃，政府統(tǒng)一領(lǐng)導，部門協(xié)調(diào)配合”的模式，整合發(fā)改、財政、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門項目資源進行資金捆綁使用，形成合力，大幅度提高了項目區(qū)治理投入力度。在坡改梯試點工程建設(shè)中，甘肅省把這項工作納入政府目標管理責任制，綜合水利、發(fā)改、財政等多部門資源進行統(tǒng)一規(guī)劃和實施，舉全省之力進行推動，使梯田建設(shè)從政策到資金都得到了有力保障。

2．3 注重服務(wù)民生，提高治理效益

地方各級政府把重點工程建設(shè)當作改善當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一次難得機遇，作為一項新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工程來抓。一是與群眾迫切要求相結(jié)合，大力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，重點安排群眾歡迎的坡改梯、水系工程、生產(chǎn)道路和經(jīng)濟林等措施，促進群眾增收致富。二是與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，通過發(fā)展地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，促進民富縣強。河北、山東、遼寧的大棗，甘肅定西的馬鈴薯，山西永和的核桃，江西贛南的臍橙，河南西峽的中藥材等，都是重點工程建設(shè)中培育出的各具特色的水土保持產(chǎn)業(yè)，不僅為項目區(qū)群眾增收致富找到了好路子，而且有力地帶動了地方經(jīng)濟的發(fā)展，把“國家要被子”與“群眾要票子”有機統(tǒng)一起來。三是尊重群眾意愿，加大群眾從規(guī)劃設(shè)計到建設(shè)管護全過程的參與程度，讓農(nóng)民了解工程、愛護工程，并從工程建設(shè)中受益。

2．4 注重綜合治理，豐富建設(shè)內(nèi)涵

各地在工程建設(shè)中，堅持以小流域為單元，山、水、田、林、路、村統(tǒng)一規(guī)劃，工程、生物和農(nóng)耕措施統(tǒng)一配套，形成了“高山遠山林戴帽，陡坡退耕經(jīng)果林纏腰，低山緩坡近村建農(nóng)田，溝道整治保家園”的小流域綜合治理模式，同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)的要求，積極探索，不斷豐富建設(shè)內(nèi)容，小流域治理亮點頻現(xiàn)。浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和丹江口庫區(qū)等重要水源保護區(qū)，以生態(tài)清潔型小流域建設(shè)為載體，把農(nóng)村環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施改善、垃圾污水處理、化肥農(nóng)藥施用等納入工程建設(shè)重要內(nèi)容，多措并舉，呈現(xiàn)出村容整潔、人居舒適、水源安全、人與自然和諧的新農(nóng)村面貌。一些地方把工程建設(shè)與城市美化、休閑旅游、綠色產(chǎn)業(yè)等緊密結(jié)合起來，從更高層次上治理水土流失。

2．5 注重前期工作，規(guī)范項目管理

在項目前期，各地嚴把審批立項關(guān)，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和要求，制定、完善和推行了一系列規(guī)章制度，規(guī)范了工程建設(shè)管理工作。四川、湖南、云南等省“競爭立項、擇優(yōu)選縣”的機制在實踐中卓有成效，確保了工程和資金效益的最大化。云南、湖北等省建立了“項目法人負責、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門監(jiān)督”的工程質(zhì)量保證體系，對工程質(zhì)量實行全過程跟蹤管理。甘肅省在坡改梯試點工程開工前和竣工后，將工程建設(shè)主要內(nèi)容向當?shù)厝罕姽?，接受社會公眾監(jiān)督，工程建成后，按照“誰受益，誰管護”的原則，及時與鄉(xiāng)村簽訂工程管護協(xié)議，將使用權(quán)移交給農(nóng)戶，落實了工程管護責任。山西省推行基本文件、建設(shè)管理、財務(wù)、竣工、設(shè)計、招標、施工、監(jiān)理等“八大盒”分類檔案整理制度，極大地提升了項目建設(shè)管理水平。

2．6 注重創(chuàng)新機制，增強發(fā)展后勁

一是依靠政策，建立多元化投入機制。山西省、山東省青島市等地按照“政府引導，社會參與”原則，大力扶持民營水保，通過承包、租賃等形式參與水土流失治理。河南等省按照“明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”原則，大力探索水土保持市場化路子，引進大型企業(yè)、公司承包荒山開發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，大大加快了水土流失防治步伐。二是落實責任，建立上下聯(lián)動工作機制。許多地方充分發(fā)揮黨委、政府行政推動作用，建立行政領(lǐng)導和技術(shù)干部雙軌責任制，縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村逐級簽訂目標責任書，層層落實工作責任，并加大對群眾的宣傳發(fā)動和政策引導，形成“政府負責，部門配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，群眾參與”的工作機制，有力地推動了工程的順利實施。三是探索工程施工組織新模式。甘肅省充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用，有效破解勞力組織、自籌資金難落實等問題。安徽省在庫區(qū)坡改梯建設(shè)中，實行村民自建機制，把建設(shè)權(quán)交給受益村集體經(jīng)濟組織，政府部門做好監(jiān)管和服務(wù)，受到群眾歡迎。湖北省積極探索折資代補制，將資金切塊劃撥到村，由村組與農(nóng)民簽訂治理合同，完成任務(wù)后直接兌付，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。

2．7 注重科技支撐，搞好效益監(jiān)測

各地充分發(fā)揮科技支撐作用，以水土保持科技示范園為載體，引進新品種、推廣新技術(shù)、采用新機具、使用新材料、應(yīng)用新工藝，積極推廣機修梯田、節(jié)水灌溉、徑流造林、抗旱保土保水栽培、生物護埂等實用技術(shù)，如四川、重慶等地在坡改梯建設(shè)中采用六棱塊混凝土護坡，較條石護坡可降低成本一半以上。另外，各地還針對工程建設(shè)中遇到的難題，與科研單位合作進行科研攻關(guān)，開展了小流域壩系關(guān)鍵技術(shù)研究、小流域壩系監(jiān)測、小流域水資源優(yōu)化配置、崩崗治理等一批與生產(chǎn)實踐緊密結(jié)合的科研課題，取得了豐碩成果，提高了工程建設(shè)的科技含量。同時，各地在項目實施中，通過應(yīng)用“3S”等技術(shù)，積極做好工程效益監(jiān)測和評價工作。

2．8 注重宣傳引導，營造良好氛圍

四川省專門制作“四川水土保持重點工程標識”瓷磚，重慶市借助“綠化長江重慶行動”宣傳平臺，加大宣傳力度，擴大水土保持社會影響力，提高群眾參與工程建設(shè)的積極性。在坡改梯試點工程建設(shè)中，各地積極采取措施，做好宣傳發(fā)動，有效破解了農(nóng)民群眾關(guān)心的土地權(quán)屬、作物耕種等問題。例如，湖北省通過召開工程部署會和群眾大會，爭取項目區(qū)群眾在青苗補償、耕地調(diào)整等方面給予理解和支持;甘肅省通過下發(fā)用地通知書，讓群眾提前做好倒茬和地塊預(yù)留，確保任務(wù)如期完成;山西省在前期工作階段向群眾發(fā)放項目征求意見卡、工程明白卡，充分征求村民意見，得到了群眾的積極配合。

3 工程建設(shè)中存在的突出問題

3．1 工程建設(shè)進度慢

截至2011年12月底，全面完成2011年中央預(yù)算內(nèi)水土保持重點工程建設(shè)任務(wù)和竣工驗收工作的只有甘肅、寧夏，多數(shù)省區(qū)還不具備竣工驗收條件，個別項目甚至尚未開工建設(shè)。出現(xiàn)這種情況的客觀原因是國家計劃下達晚了一些，但主要原因是一些地方工作抓得不夠緊，超前謀劃少，導致進度滯后。

3．2 前期工作有待強化

有些地方前期工作拖得時間比較長，有的甚至達半年以上。還有一些地方前期工作做得不夠扎實，工作質(zhì)量有待提高，主要表現(xiàn)在項目區(qū)選取不當、工程建設(shè)重點不夠突出、前期工作深度不夠、技術(shù)設(shè)計存在問題等，導致后期實施困難和出現(xiàn)重大變更。

3．3 計劃管理不夠規(guī)范

一些省區(qū)在項目前期工作不完備的情況下，倉促下達分解計劃，造成計劃既沒有建設(shè)內(nèi)容，又沒有建設(shè)規(guī)模。一些地方項目安排過于分散，缺乏規(guī)模效應(yīng)。還有一些地方項目措施造價設(shè)定過高，變相提高造價和補助標準。

3．4 地方配套資金落實率低

一些地方配套資金沒有落實到位，有的甚至為零。有些財政狀況較好的東中部省份，配套資金落實率很低，甚至不如西部財政困難省份，一些地方政府依賴國家扶持的思想嚴重。

3．5 招標投標工作有待完善

有些地方實行招投標制缺乏靈活性，增加了工程開支，影響了工程進度。有些地方招標投標流于形式，存在資質(zhì)借用現(xiàn)象。還有一些地方招投標不夠規(guī)范，招投標按工程量進行，未按面積任務(wù)進行控制，在一定程度上造成了資金浪費。

3．6 技術(shù)指導有待加強

自2007年中央預(yù)算內(nèi)水土保持項目投資管理方式轉(zhuǎn)變以來，實行資金、治理任務(wù)切塊到省，權(quán)利、責任下放到省的管理模式。由于少了中央和有關(guān)流域機構(gòu)的把關(guān)、指導，一些地方未能及時適應(yīng)和調(diào)整，前期工作、技術(shù)力量和技術(shù)指導都跟不上，出現(xiàn)了工作退步現(xiàn)象。

3．7 建后管護工作仍然薄弱

盡管近年來各地已經(jīng)開始重視水土保持重點工程建后管護工作，在推行產(chǎn)權(quán)制度改革方面進行了有益的探索與實踐，但總體來看，建后管護仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，工程產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)不明晰，有人建、沒人管護的現(xiàn)象依然存在。

3．8 檔案管理、信息報送、對外宣傳工作仍需加強

一些地方檔案管理工作沒有專人負責，資料整理不系統(tǒng)、不完整、不規(guī)范，影響了工程建設(shè)管理。一些地方工作總結(jié)不夠深入，信息報送不及時、不主動。還有一些地方宣傳意識薄弱，不重視對工程建設(shè)的宣傳。

4 加強工程建設(shè)管理的思路和措施

搞好工程建設(shè)關(guān)鍵要從前期工作、資金配套、進度控制、任務(wù)完成、質(zhì)量保證、工程效益等多方面入手，并重點處理好5 個方面的關(guān)系:一是速度與質(zhì)量、效益的關(guān)系，要統(tǒng)籌安排各類資源，實現(xiàn)速度、質(zhì)量、效益的有效統(tǒng)一;二是招投標與組織群眾參與和工程建設(shè)的關(guān)系，要依據(jù)新修訂的工程建設(shè)管理辦法，根據(jù)項目特點，有選擇地實行招投標;三是支持大戶治理與群眾參與的關(guān)系，國家資金定位要明確，對大戶投資治理是補助和獎勵性的，項目實施要盡可能地普惠當?shù)厝罕?四是典型帶動與整體推進的關(guān)系，在抓好亮點、示范工程的同時，還要完成面上的治理任務(wù);五是國家現(xiàn)有投資水平與治理實際需求的關(guān)系，要統(tǒng)籌措施布設(shè)，創(chuàng)新技術(shù)，合理控制工程造價。

4．1 要進一步加強組織領(lǐng)導和部門協(xié)作

各級水利水保部門要高度重視水土保持重點工程建設(shè)工作，不斷強化組織領(lǐng)導，層層落實工作責任，在項目選點、方案編制、工程建設(shè)和監(jiān)督檢查等方面加強指導、做好服務(wù)。同時，要與發(fā)改、財政等有關(guān)部門繼續(xù)做好溝通協(xié)調(diào)，爭取在項目審批、計劃安排、配套資金落實等方面得到更大支持。

4．2 要不斷創(chuàng)新和完善機制

各地要引入前期競爭立項機制，把項目安排到治理最迫切、當?shù)仡I(lǐng)導最重視的地方;要建立項目建設(shè)管理目標責任制，縣、鄉(xiāng)、村三級層層簽訂責任狀，明確工作目標任務(wù);要用好用足國家政策，根據(jù)項目特點，探索組織受益群眾或選擇專業(yè)化隊伍的施工方式;要建立項目考評機制，制定考評標準，嚴格定期考核，根據(jù)考核結(jié)果進行獎優(yōu)罰劣，切實調(diào)動項目縣的積極性。今后，國家將每年組織考評組對各省區(qū)項目年度實施情況進行考核評估，考評結(jié)果與下年計劃安排進行掛鉤。

4．3 要進一步規(guī)范和加強項目管理

一是程序要到位。各省要按照有關(guān)建設(shè)管理辦法的要求，扎實推行項目責任主體負責制、工程合同制、建設(shè)監(jiān)理制、資金報賬制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和建后管護責任制等制度，嚴格按項目建設(shè)管理程序開展工作。二是設(shè)計要到位。要強化前期工作質(zhì)量和深度，圖斑勾繪務(wù)必要進行實地勘測。三是督查要到位。要建立隨機、分級督查機制，流域機構(gòu)和各省區(qū)水利水保部門要加強檢查指導。四是基礎(chǔ)工作要到位。加強監(jiān)測工作，做好項目效益監(jiān)測，并規(guī)范檔案管理和信息報送工作。

4．4 要繼續(xù)抓好典型建設(shè)，加大工程宣傳力度

各地要樹立精品意識，通過整合相關(guān)項目資金，打造高標準、好效益、受歡迎的精品工程，充分發(fā)揮工程的示范帶動作用。抓好項目宣傳，在治理區(qū)布設(shè)工程固定標牌，樹立工程品牌形象;借助各類新聞媒體，宣傳水土流失治理的重要意義、優(yōu)惠政策、成功經(jīng)驗和明顯成效，擴大工程的社會影響。

4．5 要加快2011年中央預(yù)算內(nèi)工程建設(shè)進度

認真查找影響工程建設(shè)進度的制約因素，不拖不等，盡快研究解決，加快工程進度，確保工程如期完成。

4．6 要做好項目儲備工作

根據(jù)有關(guān)規(guī)劃及近些年項目安排情況，要超前謀劃前期審批、招標投標等相關(guān)工作，做好項目儲備，并確保工作經(jīng)費。