張維宸

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

改革開放30多年來，雖然我國礦業(yè)權市場建設得以逐步建立并不斷完善，2003年以來礦業(yè)權出讓開始以招拍掛有償出讓為主，但以競爭手段取得的礦業(yè)權數量占社會總礦業(yè)權數量的比例還不是很高，同時受計劃經濟遺留思想的束縛，礦業(yè)權出讓市場建設還有待進一步完善，出讓規(guī)則也有待進一步健全，出讓方式也需要充分發(fā)掘市場配置資源的優(yōu)勢，以更好體現礦產資源的價值。

據統計，2002～2008年，全國以市場競爭方式出讓的探礦權，由46宗增長到542宗，探礦權價款由5359萬元增長到63.19億元，2009年全國招標、拍賣、掛牌出讓探礦權580個，招標、拍賣、掛牌出讓探礦權價款19.13億元，其中2007年采用競爭方式出讓的探礦權占當年出讓探礦權總數的比例最高，但仍不足全年出讓探礦權總數的1/3。全國以市場競爭方式出讓的采礦權，從2002年的4774宗增長到2006年的14636宗，2006年采用競爭方式出讓的采礦權占當年出讓采礦權總數的比例最高，也不足當年出讓采礦權總數的1/2，出讓價款由2002年的5359萬元增長到2006年的422380.21萬元，2008年采用招標、拍賣、掛牌出讓的采礦權7696宗，2008年出讓價款40.34億元。2009年招標、拍賣、掛牌出讓采礦權955個，出讓價款38.22億元。

1 礦業(yè)權網上出讓的意義

市場機制要求在相對穩(wěn)定的法律環(huán)境下，最大限度地以經濟主體自覺競爭，并以“討價還價”的方式來實現交易雙方的收益。但長期以來，由于礦業(yè)權出讓市場缺少競爭要素，不僅使有償取得脫離了市場機制，沒有達到激勵的目的，而且使作為礦產資源所有者的國家利益受到了損害。

從法學意義上講，“交易”是指有形或無形資產權利主體的變更。而從經濟學意義上講，“交易”是指資源在有形意義上的“轉移”。礦業(yè)權交易是指礦業(yè)權在不同主體間的“轉移”。單從礦業(yè)權交易市場建設來看，我國的礦業(yè)權出讓和轉讓市場經歷了從無到有的過程，1996年前都是無償行政授予，1996～2003年為有償行政授予為主，招標授予為輔階段，2003年至今是招、拍、掛有償出讓為主，協議有償出讓及申請在先出讓為輔階段；雖然我國現行礦業(yè)法律、行政法規(guī)并未規(guī)定礦業(yè)權的出讓要在特定的交易場所或交易機構進行。但是2010年以來，隨著礦業(yè)權交易有形市場的逐漸建立，尤其是2011年推出了礦業(yè)權網上出讓試點，礦業(yè)權出讓還將經歷從有形市場到無形市場的過程，估計這個階段將持續(xù)較長時間。而目前由于政府的法律規(guī)制，作為我國礦業(yè)權一級市場的礦業(yè)權出讓市場，受“看得見的手”影響的程度更大，多采用申請授予等方式，即使采用拍賣方式，競拍者之間合謀或競拍者與拍賣者(政府官員)合謀的可能性也非常大。2010年以來，隨著礦業(yè)權出讓和轉讓有形市場的逐步建立，同時在大力整合礦業(yè)權基礎上，礦業(yè)權市場受國際金融危機影響稍稍降溫，從而為試點礦業(yè)權網上交易創(chuàng)造了絕佳時空條件。五省(區(qū))礦業(yè)權網上出讓試點是深入學習中央領導同志對國土資源管理工作重要講話后管理制度的大膽創(chuàng)新，同時也是深化資源要素價格改革的重要舉措，有利于確保礦業(yè)權有償出讓制度的進一步落實。

從法律的角度看，礦業(yè)權出讓市場由國家壟斷，充分體現了國家作為礦產資源所有者的意志和權益[1]。在礦業(yè)權出讓市場，由政府以礦產資源所有者的身份，把礦業(yè)權投入市場運行，表現為政府與礦業(yè)權使用者之間的交易關系。網上出讓制度通過對權利狀況的公開，使得潛在的交易者可以對權利的歸屬及其他事項獲得較為準確、充分的信息，降低交易成本。在礦業(yè)權的價值不確定的前提條件下，交易者可以通過獲得的信息對交易做出合理的預測、評估，從而做出相應的行為，從而有助于礦業(yè)權的優(yōu)化配置，有助于政府對礦業(yè)權人肩負的法定義務進行監(jiān)督，從而推動我國礦業(yè)經濟的發(fā)展。網上交易能讓很多隱性的問題暴露出來，使地方政府遠離礦產資源開發(fā)環(huán)節(jié)，使礦業(yè)權出讓更陽光，網上出讓形成了礦產監(jiān)管的國土資源、工商、稅務、財政、發(fā)改委、監(jiān)察部門等共同責任機制，減少了潛在糾紛。

2 在條件具備的情況下，未來礦業(yè)權市場建設的發(fā)展趨勢很可能是網上出讓為主，有形市場出讓為輔

2.1 礦業(yè)權的物權性質決定了其網上出讓的可行性

由于礦業(yè)權是一種用益物權，權利人在依法取得的勘查許可證、采礦許可證規(guī)定的范圍內享有勘查、開采礦產資源的權利，但是探礦權不是物權，其客體只是一種知識產權，而采礦權也僅僅作為一種特別法上的物權，具有諸多用益物權的屬性，在某種程度上具有不完全的自物權和他物權屬性。這就決定了以實物形態(tài)的礦業(yè)權交易方式已經不能完全適應時代需要，礦業(yè)權出讓市場基礎產品和交易方式需要進行重新定位，逐漸以標準化的類似證券產品來進行交易。

2.2 礦業(yè)權網上出讓是市場經濟體制的必然產物

雖然作為部門規(guī)章的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》，已經突破了我國現行礦業(yè)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，存在明顯違憲之嫌。在該暫行規(guī)定確立的礦業(yè)權流轉制度被正式納入法律、法規(guī)之前，其在法律上的正當性受到質疑也是在所難免的。但是這又恰恰是計劃經濟向市場經濟轉型過程中必然會出現的一種現象。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善，尤其是社會主義市場經濟體制的法律法規(guī)不斷健全，礦業(yè)權出讓將更趨規(guī)范。

2.3 礦業(yè)權網上出讓比有形市場出讓更規(guī)范，但又離不開有形市場支持

礦業(yè)權網上出讓只肩負著礦業(yè)權出讓的運作功能。由于各地情況不同，不能一味強調和“國際接軌”而忽略了中國特色，不能認為有了網上出讓平臺，就對有形市場的建設采取放任自流，甚至決定有形市場可有可無。未來礦業(yè)權出讓市場或將借鑒證券、期貨、國有產權交易等要素市場體系建設的經驗，形成監(jiān)管層、運營層、經紀層“三層分立、相互制約”的礦業(yè)權出讓市場體系。針對不同的礦業(yè)權受讓人，設置不同的運作模式、掛牌標準、風險程度、監(jiān)管體系等，形成相互補充、相互競爭、相互聯系，構成完整和統一的市場體系。其實，網上出讓作為礦業(yè)權出讓交易的一種形式與有形市場交易本質上并沒有多大差別，都是為了以市場定價為基準完成礦業(yè)權出讓交易，網上交易或許是礦業(yè)權交易變革的未來，但網上交易的每一個環(huán)節(jié)都需要有相應的規(guī)則來約束，時刻離不開有形市場的支持。國土資源部2010年9月14日下發(fā)了《關于建立健全礦業(yè)權有形市場的通知》，要求各省市礦業(yè)主管部門充分認識建立健全礦業(yè)權有形市場的重要性和緊迫性，加快建立和完善礦業(yè)權有形市場，推進礦業(yè)權出讓轉讓進場公開。2011年國土資源部辦公廳發(fā)出《關于礦業(yè)權出讓網上交易試點工作方案的通知》，將在遼寧、福建、湖南、貴州、寧夏等五省(區(qū))開展礦業(yè)權網上出讓試點?？梢韵胂螅谖磥淼牡V業(yè)權網上出讓過程中，國土資源管理機關在委托代理、審查受理登記、信息披露掛牌上市、征集受讓方、組織交易、成交簽約、結算交割、出具礦業(yè)權交易鑒證、礦業(yè)權登記等方面需提前給出不同于有形市場交易的預案，以防造成礦產資源所有者權益的流失。

2.4 礦業(yè)權網上出讓亟待市場交易規(guī)則的支持

因為礦業(yè)權出讓具有被動性的特征，礦業(yè)權的出讓必須在礦業(yè)權申請人提出申請之后，礦業(yè)主管機關才可能授予礦業(yè)權，礦業(yè)權主管部門不得依職權主動行使，并且要經過申請、受理、審查、作出決定等環(huán)節(jié)。亟待加快礦業(yè)權出讓的市場準入規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則的制定，否則礦業(yè)權網上出讓仍會延續(xù)過去的出讓交易模式，只是為礦業(yè)權出讓多加了一層“朦朧感”而已。

3 礦業(yè)權網上出讓的利弊及對網上出讓的建議

3.1 礦業(yè)權網上出讓應確定一個理性的成交價區(qū)間

目前，礦業(yè)權市場出讓的制度及配套的礦業(yè)權市場出讓交易平臺基本建立， 但無論是從硬件建設還是軟件管理，還不能完全適應當前經濟和社會發(fā)展需求。相比有形市場出讓形式，網上出讓突破了交易時間和空間的限制，降低了買賣雙方的交易費用，提高了市場的效率，增加了市場的競爭性和開放性。與有形市場出讓方式相比，網上出讓是一個更為開放、進入門檻更低的交易平臺，它為社會資本參與礦產資源勘查開發(fā)提供了更為平等的機會。但由于礦業(yè)權網上出讓具有虛擬性、跨地域性，加上礦業(yè)權出讓的性質和特殊性，礦業(yè)權網上出讓很可能會出現以逐利為目的，追求價高效應，由此出現網上違約、網上欺詐、網上逃稅、追責困難等問題也是在所難免的。而由于礦業(yè)權出讓的性質和特殊性，礦業(yè)權出讓絕不能以逐利為目的，追求價高效應，而應從國家權益、社會效益、礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面進行理性考核。所以，礦業(yè)權網上出讓成交價應確保在一個理性區(qū)間內，既要確定出讓的底價，也應確定出讓的最高預警干預價。

3.2 加強礦業(yè)權出讓市場建設理論創(chuàng)新研究，加快出臺《礦業(yè)權網上出讓指導意見》

礦業(yè)權網上出讓作為一種新型交易形式，其交易形式之特殊，是原先的大量有關礦業(yè)權出讓的法律法規(guī)無所顧及的，從而使人們對礦業(yè)權網上出讓的安全性產生疑慮。在我國礦業(yè)權出讓市場理論研究仍然比較匱乏的情況下[2]，針對礦業(yè)權網上出讓的安全性問題，建議從國家權益、社會效益、礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面來加強礦業(yè)權出讓市場建設理論創(chuàng)新研究，加快出臺《礦業(yè)權網上出讓指導意見》，對網上出讓的電子認證服務、網上支付、知識產權、網絡安全、網上交易流程、交易各方責任認定原則等方面做細致明確的規(guī)定，將礦業(yè)權網上出讓真正納入礦業(yè)權管理體系的規(guī)制范圍之中。

3.3 礦業(yè)權網上出讓需要得到《礦產資源法》的支持

面對網絡交易的跨地域性，行政主體的管轄權的傳統確定原則受到了重大挑戰(zhàn)。我國《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。但是在互聯網虛擬的世界里，礦業(yè)權網上出讓一旦出現違法行為，傳統的行政主體管轄權的確定原則對于礦業(yè)權網上出讓的行政管理來說是不合適的?，F在我們對于礦業(yè)權網上出讓的違法犯罪行為應當如何處理，需要新的礦業(yè)權相關法律法規(guī)作出規(guī)定和解釋。而且，由于現代市場經濟是法治經濟，無論怎樣，政府規(guī)制應該在現有的法律框架下進行，不能和現有的法律、法規(guī)相抵觸[3]。而隨著信息化技術逐漸融入礦業(yè)權管理，建議在《礦產資源法》及相關法律制度的修訂過程中，將礦產資源信息管理作為單獨一章進行規(guī)定，以適應不斷發(fā)展的信息化技術和市場經濟的需要，使對礦業(yè)權網上出讓的行政管理有法可依。

3.4 礦業(yè)權網上出讓需要公眾的廣泛認可和采用

建議加強礦產資源勘查開發(fā)投資相關法律法規(guī)政策培訓和宣傳，加強礦業(yè)權網上交易的培訓，讓更多的人深知投資礦產資源勘查開發(fā)有風險，投資需謹慎。在礦業(yè)權網上出讓過程中，除了一些關系國計民生的礦產資源外，都可以采用網上出讓的方式進行，以確保礦業(yè)權一級市場的健康發(fā)展和礦業(yè)權申請人的平等知情權。

3.5 礦業(yè)權網上出讓仍需要政府監(jiān)管

從規(guī)范國家礦業(yè)權交易市場、加強礦業(yè)權市場監(jiān)督管理和建設礦業(yè)權惡意炒作的角度出發(fā)，最終應培育和規(guī)范礦業(yè)權網上交易市場，要求礦業(yè)權全部網上公開交易，逐步淡化政府既是國家利益的代表，又是經營者的雙重身份。政府更重要的工作是做好“售后服務”，開通探礦權、采礦權辦理“綠色通道”，保證礦業(yè)權競得人如期取得勘查許可證或采礦許可證，保證礦業(yè)權競得人的利益。但在礦業(yè)權的網上出讓過程中，國家仍要進行必要的監(jiān)管，比如對礦業(yè)權申請人的資質、技術、資金、環(huán)境影響等都進行嚴格的把關，目的是創(chuàng)造一個和諧的礦業(yè)權網上出讓市場，體現國家公法主體的職能，使礦業(yè)活動盡量不造成或者少造成不良的影響。當前礦山環(huán)境存在的主要問題是一些礦業(yè)主管部門監(jiān)管不到位，在礦業(yè)權的出讓和轉讓過程中，沒有認真審查礦業(yè)權受讓方的資質條件，致使一些不具備資質的受讓人取得礦業(yè)權。

4 結論

制度與交易成本有著一定的關系。如何建構礦業(yè)權管理制度，降低礦業(yè)權交易成本，尤其是信息成本，使礦業(yè)權交易更加透明，已經成為當前礦政管理的重要著力點之一。礦業(yè)權網上出讓制度的建立，適應了市場經濟體制，可以使當事人為避免利益受損而拒絕礦業(yè)權交易，從而使礦產資源無法通過交易有效地進行配置，造成礦產資源的浪費。同時，礦業(yè)權網上出讓制度的推廣還需要相關制度的建立和完善，需要公眾的認可和支持。

[1] 邢新田.礦業(yè)權市場矛盾關系研究[J].中國國土資源經濟,2010(9):17-20.

[2] 樊春輝,李曉莉.礦業(yè)權一級市場建設的思考與對策[J].中國國土資源經濟,2011(2):24-26.

[3] 晏波.政府規(guī)制礦業(yè)權交易對礦業(yè)權市場的影響[J].中國礦業(yè),2010,19(11):30-33.