鮑榮華，陳龍桂，周進(jìn)生

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國家發(fā)展改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038；3.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

1 我國礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)成

西方學(xué)者關(guān)于產(chǎn)權(quán)的共同認(rèn)識是：①產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，而且是排他性權(quán)利，它是能夠平等交易的法權(quán)，而不是不能進(jìn)入市場的特權(quán)。產(chǎn)權(quán)構(gòu)成市場機(jī)制的基礎(chǔ)和運動內(nèi)容，否則便沒有市場經(jīng)濟(jì)。②產(chǎn)權(quán)也是規(guī)定人們相互行為關(guān)系的一種規(guī)則，并且是市場經(jīng)濟(jì)社會最基本的規(guī)則。③產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，它可以分解為多種具體權(quán)利，并統(tǒng)一呈現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

中國學(xué)術(shù)界的觀點認(rèn)為：廣義產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、支配權(quán)，狹義產(chǎn)權(quán)是在市場交易中對財產(chǎn)的具體支配權(quán)，本質(zhì)是與生產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的對資產(chǎn)的支配權(quán)及相應(yīng)的責(zé)任限制。產(chǎn)權(quán)制度是規(guī)定財產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)中的運動規(guī)則，基本功能在于明晰產(chǎn)權(quán)，明確排他性，即明確與風(fēng)險責(zé)任相對應(yīng)的市場交易權(quán)利。

礦業(yè)產(chǎn)權(quán)是指礦產(chǎn)資源的所有權(quán)及礦業(yè)權(quán)，是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)基礎(chǔ)上，派生出的礦業(yè)權(quán)能的集合，礦業(yè)權(quán)乃礦產(chǎn)資源所有者保留部分收益權(quán)和處置權(quán)后授讓出去的權(quán)利，是對礦產(chǎn)資源進(jìn)行具體勘探、開采以及經(jīng)營的權(quán)利，是在一定時期、一定范圍的礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益和處置權(quán)利，區(qū)調(diào)等基礎(chǔ)地質(zhì)工作權(quán)應(yīng)屬于國外的非排他性勘測權(quán)，理論上不可以交易，而探礦權(quán)和采礦權(quán)則是排他性的，可以平等交易，而所有權(quán)是不能進(jìn)入市場的特權(quán)，所有權(quán)通過一定方式授讓出去的探礦權(quán)和采礦權(quán)構(gòu)成礦業(yè)權(quán)。

可見，礦業(yè)權(quán)是有限制條件的權(quán)利：第一，礦產(chǎn)資源所有者只是將其擁有的部分礦產(chǎn)資源讓渡給某個受讓主體，即只讓渡一定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源；第二，讓渡的是一定時期內(nèi)對這些礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益和處置權(quán)，期限到了所有者將會給與辦理延期或收回礦業(yè)權(quán)；第三，礦產(chǎn)資源所有者讓渡的只是一定時期、一定范圍的礦產(chǎn)資源的部分收益權(quán)及部分處置權(quán)利，所有者要保留向礦業(yè)權(quán)授讓者征收各種租、稅、費的權(quán)利，還要保留最終處置權(quán)。

礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度包括：礦產(chǎn)資源所有者登記勘測權(quán)、設(shè)置出讓探礦權(quán)和采礦權(quán)的方式及礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、維持、取消等一系列管理法規(guī)制度。由《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》、《物權(quán)法》、相應(yīng)的配套法規(guī)及臨時性的政策文件構(gòu)成了我國礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度體系。

2 我國探礦權(quán)、采礦權(quán)數(shù)量及其變化

近年,我國有效采礦權(quán)數(shù)量呈下降趨勢。改革開放初期，受“大礦大開，小礦放開，有水快流”的政策指導(dǎo)下，礦業(yè)權(quán)出讓過多過濫，1998年3個配套法規(guī)出臺之后，各省(市、區(qū))通過建章立制，整頓規(guī)范了礦業(yè)權(quán)，使采礦權(quán)數(shù)從最高的1994年的28.88萬宗減少至2006年的11.07萬宗，以至 2011年的10.6萬宗，而礦業(yè)總產(chǎn)能卻增加了2倍多。

我國新立采礦權(quán)也呈下降趨勢，從2006年的16745宗下降至2011年的5951宗；有償出讓采礦權(quán)也呈下降趨勢，從2006年的14636宗降至2011年的5474宗，探轉(zhuǎn)采為476宗，協(xié)議出讓595宗，招、拍、掛出讓4879宗。

探礦許可總數(shù)呈上升趨勢。截至2011年底，全國勘查許可證總數(shù)3.58萬個，比2006年增長27.52％，新立勘查許可證1344個，申請審批為806宗，協(xié)議出讓108宗，招、拍、掛出讓430宗。

非油氣礦業(yè)權(quán)出讓總數(shù)。截至2011年底，全國共有探礦權(quán)35152個，勘查面積75.91萬km2，其中，34個重要礦種30782個，占全國的87.6％，前5位分別是金、銅、鉛、鋅、鐵、煤。全國非油氣采礦權(quán)共有106632個，設(shè)計生產(chǎn)規(guī)模147.18億t，其中，34個重要礦種24893個，占全國的23.3％，前5位分別是煤、鐵、金、鉛鋅、礦泉水。煤炭探礦權(quán)共有2000多個；煤炭采礦權(quán)1.3萬個左右。

油氣礦業(yè)權(quán)審批。2011年共受理油氣(含煤層氣)探礦權(quán)申請438個，批準(zhǔn)481個(含2011年以前受理的申請)，面積201.8萬km2；受理采礦權(quán)申請15個，批準(zhǔn)10個，面積2769 km2。截至2011年12月31日，全國共有油氣礦業(yè)權(quán)1740個，面積435萬km2，其中探礦權(quán)1085個，面積423.3萬km2(含煤層氣98個，面積5.3萬km2)；采礦權(quán)655個，面積11.7萬km2(含煤層氣9個，面積1292km2)。

“十一五”期間，共轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)12267宗，合同金額637.9億元，較“十五”末，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)增加34％，合同金額增加1.75倍。

3 目前我國礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

3.1 缺乏穩(wěn)定的管理思想和長效調(diào)控機(jī)制

我國礦業(yè)權(quán)出讓管理忽緊忽松，一會放一會收，管理思想不穩(wěn)定。前些年盲目鼓勵大開發(fā)，大量中小規(guī)模出讓采礦權(quán)，導(dǎo)致了礦業(yè)開發(fā)秩序的混亂，近些年又進(jìn)行煤炭、鎢礦、稀土開發(fā)的治理整頓、整合工作，臨時組織力量進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，缺乏穩(wěn)定的延續(xù)性的管理思想、長期有效的調(diào)控機(jī)制。

3.2 采礦權(quán)出讓和已有探礦權(quán)結(jié)合不夠緊密

我國《礦產(chǎn)資源法》(1996年)第三條規(guī)定：“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記?！边@種規(guī)定是過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下探采分離制度造成的延續(xù)，它給礦業(yè)權(quán)出讓和管理帶來了一系列問題。

目前，我國的由探礦權(quán)轉(zhuǎn)成采礦權(quán)的比例較少，大部分要通過協(xié)議出讓、招拍掛形式有償出讓。好多礦產(chǎn)地的一個探礦權(quán)勘探的一個礦產(chǎn)地后來設(shè)定了多個采礦權(quán)。

一些采礦權(quán)出讓和探礦權(quán)脫離，導(dǎo)致礦山數(shù)量過多、規(guī)模過小。

探礦權(quán)人找到和探明的礦的礦業(yè)權(quán)具有整體性，應(yīng)作為一個整體或按科學(xué)方式分成2～3個礦山進(jìn)行開發(fā)，同時應(yīng)該保證探礦權(quán)向采礦權(quán)的自然轉(zhuǎn)化，即探勘權(quán)持有人將擁有采礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)、保留權(quán)，除非其放棄權(quán)利，否則不應(yīng)將采礦權(quán)授予他人。

設(shè)立采礦權(quán)太多，導(dǎo)致了某些資源的過度開發(fā)。2007年，全國有煤炭礦產(chǎn)地2700多個，而小型以下礦山就有23141個，平均一個礦產(chǎn)地開8個以上的小礦；一個礦產(chǎn)地多證開發(fā)，既使開發(fā)速度過快，又浪費資源，因為不同的許可證之間還要留有隔離帶。我國煤礦產(chǎn)地以大型為主，但開采規(guī)模偏小。我國煤炭大型礦山儲量占63％，而過去大型以上礦山產(chǎn)量只有48％，小型礦山儲量所占比例為28％，而過去小煤礦產(chǎn)量所占比例卻高達(dá)36％。導(dǎo)致了某些煤炭資源的過度開發(fā)。由于礦山企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，管理困難，造成一系列的資源、環(huán)境、安全問題。我國目前大中型礦山數(shù)量占全國礦山總數(shù)的10％以下，大部分都是小型礦山，小礦山太多，造成了資源的分割散和過度開發(fā)，同時在建礦山時投資也比較低，很難達(dá)到技術(shù)、環(huán)境、安全標(biāo)準(zhǔn)，給以后的開發(fā)、監(jiān)督管理帶來了很多隱患。

3.3 探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓定位成市場行為對合理開發(fā)利用不利

前些年一些專家學(xué)者撰文，把國家“出讓”探礦權(quán)、采礦權(quán)列入礦業(yè)權(quán)一級市場，將礦業(yè)權(quán)“轉(zhuǎn)讓”列入礦業(yè)權(quán)二級市場，后來成為人們的習(xí)慣認(rèn)識。其實，礦業(yè)權(quán)出讓是國家依法行政管理的重要方面，主要應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家通過行政審批出讓礦業(yè)權(quán)，而不應(yīng)認(rèn)為是出賣礦業(yè)權(quán)，在礦業(yè)權(quán)出讓時，既要考慮權(quán)利主體利益，也要考慮國家利益和社會公共利益。因為礦產(chǎn)資源是有限性的、不可再生的，具有戰(zhàn)略性和政治性，關(guān)乎國家的整體和長遠(yuǎn)利益，礦業(yè)權(quán)的立法宗旨是，不僅需要保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的利益，同時要考慮國家整體和長遠(yuǎn)利益及社會公共利益，必須通過統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格控制、限制性許可使用、嚴(yán)格監(jiān)督管理，在不影響或少影響環(huán)境基礎(chǔ)上，節(jié)約可持續(xù)科學(xué)合理開發(fā)利用，而不是誰給錢、誰出錢多就賣給誰，無限度地出讓礦業(yè)權(quán)。實際上，主要以市場方式出讓采礦權(quán)，容易導(dǎo)致采礦權(quán)過多、過小、過濫，出讓失控等問題。

國外對礦產(chǎn)開發(fā)方案、環(huán)境影響評估報告的評價、審查是非常嚴(yán)格的，很多時候管理人員要親自去做勘查、研究工作的，很多企業(yè)雖然取得了探礦權(quán)，投入了大量的資金做找礦勘探工作，找到及探明了大量經(jīng)濟(jì)可采資源，但當(dāng)?shù)毓芾聿块T從環(huán)境等各個方面考慮，未必能批準(zhǔn)采礦權(quán)，在探礦權(quán)人的權(quán)利有效期內(nèi)，也不會批給別人。很多資源大國是不主張快速開發(fā)本國資源的。而我國過去有些地區(qū)，為了增加財政收入，把中小礦采礦權(quán)都有償出讓了，把一些大礦也切成小塊有償出讓了采礦權(quán)，據(jù)統(tǒng)計，我國目前出讓的每個采礦權(quán)的平均價款只有300萬～500萬元/宗。導(dǎo)致采礦權(quán)過多、過小、過濫。過去我國山西小煤礦開采混亂，就是這方面的典型例子，現(xiàn)在內(nèi)蒙要步后塵，陜西管得比較好。今后新疆煤炭開發(fā)要防止這方面問題出現(xiàn)。

3.4 礦產(chǎn)資源法律規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于管理實際

礦產(chǎn)資源法規(guī)法律體系建設(shè)是我國礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的核心部分。我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系自1986年《礦產(chǎn)資源法》頒發(fā)實施，1996年進(jìn)行了第一次修正后，再未改動。自2001年加入WTO以來，我國經(jīng)濟(jì)形勢及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用形勢都發(fā)生了很大變化，我國市場化程度提高，逐步融入世界經(jīng)濟(jì)一體化浪潮之中，實施的很多礦產(chǎn)資源管理政策、規(guī)定已超過現(xiàn)行法規(guī)，《礦產(chǎn)資源法》等法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際管理政策、規(guī)定。

4 完善我國礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的對策建議

4.1 分成主要礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn)、普通礦產(chǎn)，制定不同的法律規(guī)定及礦業(yè)權(quán)管理辦法

將煤、鐵、錳、鉻、鋁、白銀、鈦、鎳、鉛、鋅、釩、錫、銻、鉑族、硫、磷、白云石、菱鎂礦、金剛石、高鋁黏土、石膏、石棉、水泥灰?guī)r等能源、金屬，以及價值大、儲量多有特別用途的礦產(chǎn)劃為重要礦產(chǎn)，由省級以上管理，要有限制的成較大規(guī)模出讓礦業(yè)權(quán)。

將石油、天然氣、銅、黃金、鎢、錫、銻、鉬、稀土、鉀鹽、銦、鋰、鈾、螢石、重晶石、石墨等列入戰(zhàn)略礦種，規(guī)定由國家級主管部門統(tǒng)一管理。

其余礦產(chǎn)，如砂石、石料等為普通礦產(chǎn)，可以由縣級管理，出賣開采權(quán)。

4.2 將勘測和探礦劃分成兩個階段，分別授予勘測證和探礦證；采礦權(quán)分為采礦保留權(quán)和采礦權(quán)，分別頒發(fā)許可證。規(guī)定只有排他性勘查許可證持有者才能取得采礦權(quán)

區(qū)調(diào)、大范圍普查找礦的許可證應(yīng)該是非排他性的，應(yīng)規(guī)定這種許可證持有者不能自由處置其勘探行為中開采的產(chǎn)品，其探礦權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓。建議將勘測和探礦劃分成兩個階段，分別授予勘測許可證和探礦許可證；同時將采礦權(quán)分成采礦權(quán)保留權(quán)和采礦權(quán)，以保證探礦權(quán)持有者擁有優(yōu)先采礦權(quán)，為探礦權(quán)持有人留一個在勘探完畢申請開采權(quán)之前的準(zhǔn)備時間，使其能有兩年左右的時間在資金、技術(shù)方面做準(zhǔn)備。規(guī)定只有排它性勘查許可證持有者才能從礦產(chǎn)資源管理部門獲得采礦權(quán)，其他公司企業(yè)不能獲得采礦權(quán)(此條適用主要礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn))。

4.3 嚴(yán)格控制采礦權(quán)出讓，出讓前管理部門要做充分的調(diào)查評價，禁止出讓對環(huán)境、資源、市場影響大的采礦權(quán)

要求采礦權(quán)申請者提出開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評估報告、勘查報告、環(huán)境恢復(fù)方案、抵押金等。采礦申請報上后，要進(jìn)行公示，管理機(jī)關(guān)要有充分的人力、財力、物力，去進(jìn)行實地調(diào)查、勘測，然后再做可行性評估、論證，并且要充分征求礦產(chǎn)資源所在地政府和居民的意見，經(jīng)過充分協(xié)調(diào)，確定有沒有大問題和障礙后，才能給予批準(zhǔn)與否的答復(fù)，簽訂采礦租約，政府管理部門要嚴(yán)格控制采礦權(quán)出讓，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約、可持續(xù)開發(fā)利用(此條適用主要礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn))。

4.4 建立礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)日常監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督礦山企業(yè)健全采礦成本，依市場規(guī)律開發(fā)

近些年，我國社會資金大量涌人礦產(chǎn)采、選、冶行業(yè)，尤其是煤炭、油氣及貴金屬和有色金屬業(yè)，盲目建廠、礦，造成過度開采，冶煉和加工能力過剩，有些甚至在國外礦山紛紛停產(chǎn)關(guān)閉的情況下還大量生產(chǎn)，一些優(yōu)勢礦產(chǎn)大量開采，其產(chǎn)品廉價供應(yīng)其他國家，導(dǎo)致我國優(yōu)勢資源的快速耗竭，環(huán)境嚴(yán)重污染，我國的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)脫離了市場供需規(guī)律，畸形發(fā)展。主要原因之一，是我國礦產(chǎn)品成本構(gòu)成不全，導(dǎo)致礦山企業(yè)的非正常經(jīng)營，惡性競爭，我國的礦產(chǎn)品成本中有五個方面投入缺失或不足，包括：①找礦、勘探費用；②環(huán)境污染防治投入；③安全設(shè)施投入；④機(jī)械和技術(shù)建設(shè)投入；⑤勞動力投入。

礦業(yè)開發(fā)成本大量缺失，使我國礦業(yè)畸形發(fā)展，國內(nèi)狂熱炒賣探礦權(quán)、采礦權(quán)，盲目投資礦山和冶煉廠，礦產(chǎn)資源過度開發(fā)，低價出口，礦產(chǎn)資源快速耗竭，礦山環(huán)境污染嚴(yán)重。外國對我國進(jìn)行反傾銷制裁。亟須健全監(jiān)督管理法律制度，使礦業(yè)企業(yè)依法建設(shè)、開發(fā)，補(bǔ)全礦業(yè)投入，使我國礦山企業(yè)與外國企業(yè)在同一起跑線上競爭。

規(guī)定哪個機(jī)構(gòu)批出的礦業(yè)權(quán)就由哪個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，出了問題就追究其責(zé)任。

4.5 完善礦業(yè)權(quán)出讓法規(guī)制度，嚴(yán)格管理探礦權(quán)和采礦權(quán)的出讓。

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)尚不完善，一是現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)尚不能完全滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從《礦產(chǎn)資源法》第一次修訂至今已過去十幾年，在我國2001年加入WTO后，市場經(jīng)濟(jì)廣泛發(fā)展，我國的社會經(jīng)濟(jì)形勢、礦業(yè)形勢和法制環(huán)境發(fā)生重大變化，而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律和法規(guī)未能及時作出相應(yīng)調(diào)整。二是，礦業(yè)權(quán)的法律制度的核心是《礦產(chǎn)資源法》，其很多規(guī)定過于原則，一些基本的、重要的法律規(guī)定只見于較低層次的法規(guī)文件，有的只能依據(jù)國務(wù)院相關(guān)部門及國土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整，法規(guī)層次低，規(guī)定散亂，不便于執(zhí)行。三是礦業(yè)產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性、關(guān)聯(lián)性不夠。如一般法與特別法、下位法與上位法、中央層次與部門、地方法規(guī)文件之間的協(xié)調(diào)性不好，導(dǎo)致執(zhí)法效率的低下。

我國對礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的宏觀控制和管理，主要在礦業(yè)權(quán)的出讓環(huán)節(jié)，其次才是后續(xù)的勘探、開采環(huán)節(jié)監(jiān)督，我國必須盡快完善礦業(yè)權(quán)出讓的法規(guī)制度，嚴(yán)格控制探礦權(quán)和采礦權(quán)的出讓。國家政府出讓礦業(yè)權(quán)時要嚴(yán)格控制規(guī)模、數(shù)量，同時要嚴(yán)格考察受讓主體資格。避免盲目出讓，只注重出讓，而不控制國家整體開發(fā)規(guī)模，疏于跟蹤管理的錯誤做法重演。主要礦種和戰(zhàn)略礦產(chǎn)不能出讓小礦采礦權(quán)。

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