李建新

納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制分析

李建新

自改革開(kāi)放后，中國(guó)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，人民的民主權(quán)利也得到提升。與此同時(shí)，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行方式也得到重大轉(zhuǎn)變，建立公共財(cái)政一時(shí)成為舉國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。公共財(cái)政的最重要特性在于國(guó)家以管理者身份取得的收入應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿。而稅收作為國(guó)家取得收入的四個(gè)來(lái)源稅、利、債、費(fèi)中最基本的一個(gè)，其運(yùn)用是否符合國(guó)民意愿更具現(xiàn)實(shí)意義。如果納稅人在履行完自己的納稅義務(wù)后，對(duì)自己繳納的稅金如何使用和分配一無(wú)所知，稅收制度信用更無(wú)從說(shuō)起。

很多發(fā)達(dá)國(guó)家以法律形式或判例形式確立了納稅人對(duì)稅款的監(jiān)督管理權(quán)，而我國(guó)在這方面還僅僅是剛剛起步，隨著納稅人權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)，深入研究納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制是十分必要的。

一、納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制的概念與問(wèn)題

（一）納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制的概念

何謂納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制，說(shuō)白了是一個(gè)用稅監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題。用稅監(jiān)督權(quán)從狹義上說(shuō)是指納稅人對(duì)稅款用途、使用方式及使用效率監(jiān)督的權(quán)利，廣義上還應(yīng)包括納稅人對(duì)稅金如何使用的建議權(quán)和對(duì)違法支出稅金行為的管理權(quán)。這些權(quán)利并非新的，而是憲法的自然而合理的延伸。國(guó)民應(yīng)能夠有效參與民主決策，人民才是國(guó)家的主人，只有國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民，人民才能夠真正當(dāng)家做主。據(jù)此而言，稅收的收支應(yīng)滿足保障人民的基本權(quán)利，同樣的道理，我們不用質(zhì)疑納稅人是否該擁有這份權(quán)利，一切質(zhì)疑的人簡(jiǎn)直是沒(méi)有民主權(quán)利意識(shí)的人。

（二）納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制的問(wèn)題

我國(guó)用稅現(xiàn)狀存在三方面的問(wèn)題，分別是：

1、支大于收，且超出嚴(yán)重。這個(gè)結(jié)論可從歷年的統(tǒng)計(jì)年鑒中得出。雖然我國(guó)財(cái)政赤字比值仍未越過(guò)警戒線，但其有日漸膨脹的趨勢(shì)，而且在國(guó)際上赤字規(guī)模也不算低。究其原因，這是自然選擇的結(jié)果，作為發(fā)展中國(guó)家，以赤字拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向來(lái)是我們的慣用手段，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)自不必說(shuō)，能否讓經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定才是實(shí)行這一手段更應(yīng)考慮的后果。

2、支出越位缺位并存。許多本不應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)，這大量占用公共資金，使國(guó)家應(yīng)予保證的支出難以實(shí)施，在越位的同時(shí)又造成缺位，讓財(cái)政利用變得缺乏效率，從而達(dá)不到預(yù)期效果。

二、納稅人監(jiān)督政府用稅現(xiàn)狀

我國(guó)目前沒(méi)有對(duì)用稅監(jiān)督權(quán)做出明確規(guī)定的法律，有的只是零星散見(jiàn)于一些稅收的程序法及地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的服務(wù)條例中，而且這些規(guī)定也比較含糊籠統(tǒng)，不系統(tǒng)，不全面。雖然我們國(guó)家在納稅人權(quán)利保護(hù)方面也積極做了很多努力，其中最突出的表現(xiàn)就是對(duì)《稅收征管法》的修訂，該法第八條以及其他相應(yīng)的條款規(guī)定了納稅人享有包括知情權(quán)、保密權(quán)等十幾項(xiàng)權(quán)利，但遺憾的是，其中并沒(méi)有規(guī)定納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)，對(duì)知情權(quán)也僅限于規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)向稅務(wù)機(jī)關(guān)了解國(guó)家稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及與納稅程序有關(guān)的情況”，依法監(jiān)督方面規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)控告和檢舉稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員的違法違紀(jì)行為”。監(jiān)督范圍的過(guò)于限制使權(quán)利保障收效甚微。另外還存在著其他問(wèn)題，比如當(dāng)納稅人發(fā)現(xiàn)稅金使用不當(dāng)?shù)臅r(shí)候，又該怎樣來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益呢？難道將國(guó)家機(jī)關(guān)告上法庭嗎？不解決這個(gè)問(wèn)題，任何保證納稅人權(quán)利的話不過(guò)是句空想的口號(hào)罷了。

在這方面，我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距是很大的。究其原因主要有兩點(diǎn)，首先是西方發(fā)達(dá)國(guó)家更具人本意識(shí)，他們重視納稅人權(quán)力的本質(zhì)，將納稅人的權(quán)利直接建立在憲政的基礎(chǔ)之上，確立于憲法所規(guī)定的基本權(quán)利、基本法理之上，并在民主、人權(quán)與法治的整體推進(jìn)中得到全面建設(shè)和發(fā)展，并最終依靠憲政為其提供制度保障，同時(shí)在憲法層面確立納稅人的權(quán)利和地位，有助于真正實(shí)現(xiàn)納稅人權(quán)利與國(guó)家權(quán)利的制約。其次，西方發(fā)達(dá)國(guó)家更重視對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保障，在人類最早的憲法性文件中的很多條文中都規(guī)定了關(guān)于財(cái)產(chǎn)保護(hù)和賦稅有關(guān)的問(wèn)題，在西方人的觀念里，對(duì)稅金使用進(jìn)行監(jiān)督就等同于對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

而我國(guó)在建國(guó)以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，納稅人根本沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體的地位，而且由于工資收入普遍偏低，根本達(dá)不到起征點(diǎn)，大多數(shù)的人是不納稅的，因此普通人的納稅意識(shí)很薄弱，更別說(shuō)主動(dòng)行使用稅監(jiān)督權(quán)了，改革開(kāi)放以來(lái)，人民收入普遍提高，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的呼聲也越來(lái)越高，但是相對(duì)于中國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化的國(guó)家本位的觀念，其影響程度并不高。想要將用稅監(jiān)督權(quán)提高到憲政層面上，徹底改變國(guó)人頭腦中固有的舊觀念，還是很困難的。

三、構(gòu)建納稅人監(jiān)督政府用稅機(jī)制的建議

首先從立法的角度保護(hù)納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)，目前有很多國(guó)家都表明了這方面的信心和決心，并通過(guò)立法形式對(duì)納稅人權(quán)利做了規(guī)定，其中尤其強(qiáng)調(diào)納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)為納稅人的基本權(quán)利。而我國(guó)現(xiàn)存稅法體系還存在著諸多問(wèn)題，如稅收立法層次低、缺乏明確性和可操作性等，因此，應(yīng)當(dāng)制定一部稅收基本法來(lái)解決這些問(wèn)題，同時(shí)，應(yīng)更明確用稅監(jiān)督權(quán)，相對(duì)于知情權(quán)來(lái)說(shuō)，用稅監(jiān)督權(quán)能更直觀地體現(xiàn)納稅人對(duì)于國(guó)家稅金支出的監(jiān)督和管理。

其次，修改《預(yù)算法》，以保證用稅監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)。我國(guó)《預(yù)算法》改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：政府預(yù)算必須覆蓋其全部的公共收支，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財(cái)政活動(dòng)，切實(shí)保證政府預(yù)算的完整性；政府預(yù)算收支必須按照統(tǒng)一的程序來(lái)計(jì)算和編制，所有政府部門的收支都要以總額列入預(yù)算，以切實(shí)保證政府預(yù)算的統(tǒng)一性；各種收支的性質(zhì)必須明確地區(qū)分，不能摻雜混同，切實(shí)保證政府預(yù)算的可靠性；全部政府收支必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審議，而且要采取一定形式向社會(huì)公布，切實(shí)保證政府預(yù)算的公開(kāi)性。尤其是公開(kāi)性更值得強(qiáng)調(diào)，我國(guó)目前的政府預(yù)算，盡管也要通過(guò)一定的渠道向社會(huì)公布，但它除了未能覆蓋全部政府收支的缺憾外，還比較粗放、難以讀懂。所以，在保證政府預(yù)算公開(kāi)透明的前提下，讓人民代表和全體社會(huì)成員能夠讀懂并有效實(shí)施監(jiān)督。

再次，擴(kuò)大納稅人訴權(quán)的范圍，將間接侵犯納稅人個(gè)人權(quán)益以及侵犯納稅人整體利益的行為作為納稅人訴訟的客體。2001年修改的《稅收征管法》第八條規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)，對(duì)于違法支出稅金的行為是否能提起行政訴訟并沒(méi)有明確說(shuō)明，當(dāng)納稅人真正發(fā)現(xiàn)違法用稅的情況時(shí)，可能會(huì)因無(wú)法找到合適的救濟(jì)措施而茫然不知所措。因此，我國(guó)要從廣義上理解納稅人訴訟的概念。目前很多國(guó)家普遍采用不同的方式允許納稅人對(duì)不公平的稅制以及違法支出稅金的行為向法院提起訴訟。

最后，加大宣傳力度，提高納稅人權(quán)利意識(shí)。近年來(lái)，我國(guó)各地對(duì)于稅法宣傳上投入了不少的人力、物力，也取得了一定的成效，納稅人對(duì)于納稅意識(shí)和征稅人的征稅水平都有了普遍的提高，但是對(duì)于納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)卻很淡漠，社會(huì)對(duì)于納稅人用稅監(jiān)督權(quán)的宣傳十分薄弱。針對(duì)這樣的情況，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：首先，學(xué)者和媒體要加強(qiáng)用稅監(jiān)督權(quán)的宣傳力度，推動(dòng)用稅監(jiān)督權(quán)這一基本權(quán)利在法律中盡快地加以明確地規(guī)定；其次，增強(qiáng)“權(quán)利意識(shí)”的教育，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，通過(guò)免費(fèi)培訓(xùn)、發(fā)放資料等方式多方面進(jìn)行宣傳；最后，應(yīng)當(dāng)從基礎(chǔ)教育階段就培養(yǎng)學(xué)生的賦稅觀念。

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