張文彬

（同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200092）

一、NGO在日本的發(fā)展歷程

NGO是英文單詞“non-governmental organization”的縮寫，一般譯為“非政府組織”，指除了政府、營利組織和政黨之外的各種社會團(tuán)體。在日本，NGO的概念與歐美略有不同，日本NGO是涵括在NPO①NPO一詞是英文“Non-Profit Organization”的縮寫，漢語直譯為“非營利組織”。NGO和NPO是從不同角度來說明社會團(tuán)體的性質(zhì)，中國傳統(tǒng)文化往往把這兩類組織稱為公益組織或慈善組織，根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》第2條規(guī)定，NPO、NGO和社會團(tuán)體三者內(nèi)涵互相交叉，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為沒有本質(zhì)區(qū)別。范疇之中的，指的是民間非營利組織中那些對發(fā)展、人權(quán)、環(huán)境、和平等世界范圍的問題表示關(guān)注、并致力于解決這些問題的超越國境的國際和國內(nèi)組織。一般情況下，NGO強(qiáng)調(diào)的是與政府的區(qū)別，NPO強(qiáng)調(diào)的是與企業(yè)的區(qū)別，但現(xiàn)實生活中，NGO、NPO經(jīng)?；煜褂茫疚膶烧咭膊蛔鰢?yán)格區(qū)分。

根據(jù)美國約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特.M.塞拉蒙（Lester.M.Salamon）教授的定義，NGO一般具有以下五個特點：一是組織性。組織性意味著有內(nèi)部規(guī)章制度，有負(fù)責(zé)人，有經(jīng)常性的活動。純粹的非正規(guī)的、臨時積聚在一起的人不能被認(rèn)為是非營利領(lǐng)域的一部分。組織應(yīng)該有根據(jù)國家法律注冊的合法身份，具有契約權(quán)，并使組織的管理者對組織的承諾負(fù)責(zé)；二是民間性。組織不是政府的一部分，也不是由政府官員主導(dǎo)的董事會領(lǐng)導(dǎo)，但這不意味著組織不能接受政府的資金支持；三是非利潤分配性。組織不是為其擁有者積累利潤，雖然可以盈利，但所得必須繼續(xù)用于組織的運營，而不是在其成員中進(jìn)行分配；四是自治性。組織能控制自己的活動，有不受外部控制的內(nèi)部管理程序；五是志愿性。無論是實際開展活動，還是在管理組織的事務(wù)中均有顯著程度的志愿參與特性［1］。

日本NGO的發(fā)展經(jīng)歷了幾個主要的轉(zhuǎn)折時期。1868年明治維新之后，日本國內(nèi)開始自上而下向國外先進(jìn)文明學(xué)習(xí)的過程，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了條件，標(biāo)志性事件是1896年《民法典》的頒布，其中第34條是關(guān)于組建公益法人的內(nèi)容。1945年二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，日本進(jìn)入NGO全面發(fā)展的時期，戰(zhàn)后的混亂使日本面臨堆積如山的地域社會問題，工會和婦女組織大量出現(xiàn)，與此同時，隨著60年代經(jīng)濟(jì)高度增長期的到來，物質(zhì)生活極大豐富的同時，產(chǎn)生了各種各樣的公害問題，于是環(huán)保組織、消費者保護(hù)組織和慈善基金會大批涌現(xiàn)出來。70年代末80年代初，日本的經(jīng)濟(jì)大國地位得以確立，國際社會要求其承擔(dān)更多的國際義務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)實力的日益雄厚，日本自身的大國意識、大國職責(zé)感也不斷加強(qiáng)，加上全球化的影響，非政府組織出現(xiàn)了國際化的趨勢。1995年1月的阪神大地震是NGO發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，由于震后政府救災(zāi)行動遲緩，各地民眾和非政府組織紛紛行動，在三個月中非營利組織、紅十字會、媒體共募集到1 600億日元的善款，此時日本媒體對民間團(tuán)體在救災(zāi)過程中發(fā)揮的作用給予了前所未有的關(guān)注，“非營利組織”、“非政府組織”成為家喻戶曉的新名詞［2］。1998年3月19日，《非營利組織法》（全稱為《特定非營利活動促進(jìn)法》）在日本全票通過，當(dāng)年12月1日生效，這部法律明確了非營利組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，減少了政府的裁量權(quán)，取消了財產(chǎn)限制，縮短了審批手續(xù)，給NGO的發(fā)展創(chuàng)造了更加寬松、更加積極的環(huán)境，直接促進(jìn)了大量NGO的誕生。如今，日本NGO的活動領(lǐng)域覆蓋了生活的方方面面，發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、日本政府對NGO發(fā)展的支持與援助

眾所周知，NGO作為彌補“政府失靈”的有效方式，主要在政府不愿涉足、或沒有能力涉足的領(lǐng)域發(fā)揮作用。歷史上，NGO曾一度作為壓力集團(tuán)與日本政府的不當(dāng)行政作斗爭，如舉行反戰(zhàn)運動、為受環(huán)境污染迫害的民眾維權(quán)等等，因此直到20世紀(jì)80年代末以前，日本政府對非政府組織的態(tài)度基本可以用疑慮和監(jiān)督來概括。90年代以后，日本社會突出特征是伴隨著全球化與信息化，出現(xiàn)了環(huán)境惡化、少子化和高齡化等社會問題，由于NGO在處理國際或國內(nèi)事務(wù)時，沒有政府或企業(yè)的利害關(guān)系問題，具備應(yīng)對靈便和易見成效等特點，因此各國非政府組織作為本國政府的重要實施機(jī)構(gòu)和伙伴逐漸受到重視，各國對NGO的活動予以高度評價成了國際社會普遍的價值觀，對NGO發(fā)展相對滯后的日本來說，無疑是一種強(qiáng)勁的推動力。日本政府逐漸認(rèn)識到社會發(fā)展不僅需要政府力量，還需要多樣化的NGO活動，市民的自發(fā)行動有助于增進(jìn)社會活力，保證公民權(quán)利的真正履行，因此在對待NGO的態(tài)度方面由消極戒備轉(zhuǎn)為積極扶持，并通過各種各樣的具體措施，支持民間活動的開展，促進(jìn)NGO的發(fā)展。

日本外務(wù)?。ㄏ喈?dāng)于中國的外交部）作為與NGO存在密切聯(lián)系的政府部門之一，對NGO的國際協(xié)作活動給予了各種各樣的行政扶持，具有一定的典型意義。從2000年開始外務(wù)省對“政府開發(fā)援助”（ODA）的方式進(jìn)行了改革，進(jìn)一步加強(qiáng)與開展國際性活動的NGO之間的關(guān)系，有力地推動了NGO的蓬勃發(fā)展，目前外務(wù)省大多數(shù)對外援助項目都通過與NGO的合作來實現(xiàn)。具體來說，外務(wù)省對NGO的支持與援助主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是制度和行政監(jiān)督指導(dǎo)。自上世紀(jì)90年代以來，NGO為減少開展國際協(xié)作事業(yè)的障礙，通過各種渠道與日本政府部門保持對話，而日本政府為切實加強(qiáng)對NGO的指導(dǎo)，借助NGO之手有效實施“政府開發(fā)援助”也急需一個能與NGO經(jīng)常交換信息和意見的渠道，于是1995年由“日本民間非營利組織國際協(xié)作中心”牽頭設(shè)置了外務(wù)省和非政府組織的“定期協(xié)議會”。定期協(xié)議會每年約召開3～4次，主要圍繞非政府組織的國際協(xié)作活動及政府扶持方向等問題開展活動。2002年外務(wù)省設(shè)置了“非政府組織大使”職位，參與到國際性非政府組織的活動中，了解和收集NGO的信息，并在非政府組織中宣傳和貫徹政府的主張，扮演了政府與非政府組織的對話窗口和關(guān)系協(xié)調(diào)人的角色。此外，外務(wù)省政務(wù)網(wǎng)站還適時向社會公布非政府組織的有關(guān)活動信息，向非政府組織提供咨詢服務(wù)，進(jìn)一步發(fā)揮了導(dǎo)向作用。

二是資金資助。日本外務(wù)省先后設(shè)立了“NGO事業(yè)輔助金”、“草根無償資金合作”、“民間非營利組織緊急人道主義無償支援”、“日本NGO無償支援資金合作”、“國際志愿者存款”等項目，以財政手段資助非政府組織的活動［3］。目前，2011年最新的日本NGO無償支援資金合作預(yù)算已經(jīng)做出，計劃對保健、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的NGO對外合作項目以每年1億日元的規(guī)模無償支援3年［4］。諸如此類的資金資助是日本外務(wù)省扶植NGO國際合作事業(yè)的重要方式。但不可否認(rèn)的是，從政府那里獲取資助的申請手續(xù)比較繁瑣，需要提交會計審計等多種報告材料，外務(wù)省審查、批準(zhǔn)申請的過程最短也需1個月的時間，而且只有特定對象事業(yè)才有申請資格，所以很多NGO寧可選擇從企業(yè)或個人那里獲得捐贈。但是，為了避免政府對NGO的資金支持只是某些特定領(lǐng)域NGO的專享權(quán)利的現(xiàn)象，日本政府在法人稅征收上采取了“原則上非課稅”的準(zhǔn)則，對非政府組織給予各種各樣的稅收優(yōu)惠政策（見表1）。例如會費、捐款（費用以外）不課稅，開展活動的收入一般不課稅。雖然對公益法人從事33種行業(yè)的營利活動的收入仍需課稅，但相對于營利法人30%的稅率，公益法人營利活動稅率減輕為22%，并允許收益事業(yè)收入的20%可視同捐贈轉(zhuǎn)入非收益事業(yè)收入不予課稅，稅收上的優(yōu)惠直接促進(jìn)了NGO的健康發(fā)展。

表1 日本不同法人類別的法人稅稅制

三是人才培養(yǎng)。外務(wù)省每年都會舉行不同主題的“NGO研究會”，“NGO研究會”的主要目的是幫助NGO提高事業(yè)執(zhí)行能力和專業(yè)性，以調(diào)查研究、研討會、論壇等形式提出具體的改善措施和增強(qiáng)組織能力的方案等。2011年“NGO研究會”的主要議題是：“MDGs”（千年發(fā)展目標(biāo)）、“國際合作中的平等貿(mào)易”、“企業(yè)與NGO的合作”、“大學(xué)與NGO的合作”以及“國際合作中NGO的作用”。2007年開始，外務(wù)省創(chuàng)立了NGO長期學(xué)習(xí)項目，主要是將日本NGO的中堅力量派遣到發(fā)展較成熟的歐美NGO內(nèi)部或國際組織中學(xué)習(xí)，針對每個NGO的實際需要進(jìn)行長期培訓(xùn)。通過活動戰(zhàn)略、事業(yè)管理、組織運營等實務(wù)方面的學(xué)習(xí)，切實提高NGO的能力。與此同時，外務(wù)省還設(shè)立了NGO專業(yè)調(diào)查員制度、NGO咨詢員制度等，幫助非政府組織培養(yǎng)專門的國際合作人才［3］。

以上幾點可以看出，日本政府與NGO之間已經(jīng)建立起一種相互協(xié)作的伙伴關(guān)系，這種伙伴關(guān)系的形成并不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了幾個重要的發(fā)展階段。首先是“目標(biāo)一致”階段，目標(biāo)的一致是開展合作的第一步，日本政府在制定“政府開發(fā)援助”政策時會邀請NGO參加，把民眾以及活躍在援助現(xiàn)場的NGO的意見反映給決策方，使政策的制定更加客觀、更加具有針對性；其次是“關(guān)系平等”階段，與歐美的NGO相比，在資金來源方面日本NGO相對欠缺，不得不依靠來自政府方面的資助，因此在日本或多或少仍然存在著權(quán)力和政策對NGO行動干預(yù)的情況，目前，期望NGO與政府建立起絕對的平等關(guān)系還是不現(xiàn)實的，但是作為公民社會主要推動力量的NGO，在發(fā)揮協(xié)調(diào)社會關(guān)系、爭取公眾利益和關(guān)注人類發(fā)展等方面，基本形成了與政府間相對動態(tài)的平等關(guān)系；維持動態(tài)平等離不開NGO與政府之間的相互理解，因此第三個階段便是“相互理解”階段，如同上一節(jié)分析的那樣，日本外務(wù)省與NGO之間建立起了多種溝通渠道，例如開展“定期協(xié)議會”、設(shè)立“非政府組織大使”職位等，前聯(lián)合國難民署高級專員緒方貞子建議日本政府應(yīng)鼓勵非政府組織參與聯(lián)合國行動，通過參與聯(lián)合國的人道援助和重建活動，樹立日本良好的國際形象［5］。盡管目前條件下通過NGO參與國際事務(wù)來實現(xiàn)日本政治大國的愿望還非常遙遠(yuǎn)，但是NGO與政府之間的溝通與協(xié)作確實能發(fā)揮他們的互補作用，使其盡可能為國家利益服務(wù)；最后是“信息公開”階段，這里指的信息公開不只是公開NGO的活動內(nèi)容，而是讓民眾知曉NGO與政府合作的效果和影響，每次政府支援或?qū)ν夂献黜椖拷Y(jié)束后，NGO都需要把實際效果以報告文書的形式提交上來，并對所得數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，提出長期的規(guī)劃與合作目標(biāo)。只有在信息和資料完全公開的情況下，才能保證社會輿論監(jiān)督的客觀評價，從而為進(jìn)一步的合作創(chuàng)造條件［6］。

通過政府對NGO的支援與合作，有效地提高了NGO在日本經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的作用，使其在推進(jìn)政治民主化、滿足公民需要、構(gòu)建和諧社會、解決跨國境難題等方面成為不可缺少的重要角色。

三、從綠色和平組織對福島核輻射事件的調(diào)查看NGO的作用

綠色和平組織是以環(huán)保工作為主的國際性非政府組織，總部設(shè)在荷蘭的阿姆斯特丹，在多國設(shè)有分部，1971年綠色和平組織成立之時設(shè)立了日本分部，對保護(hù)物種多樣性、節(jié)約能源、消除有毒物質(zhì)侵害、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面做出了突出貢獻(xiàn)。日本關(guān)東大地震之后，針對福島核輻射對環(huán)境造成的污染，綠色和平組織迅速做出行動，從2011年3月26日開始，綠色和平組織對大氣、食品和土壤、海洋污染等先后進(jìn)行了5次調(diào)查，并制作出詳細(xì)的調(diào)查報告，現(xiàn)以第二次調(diào)查為例，簡要評述綠色和平組織對福島核輻射事件的調(diào)查內(nèi)容及成效。

2011年4月4日到10日，綠色和平組織對福島第一核電站西北地區(qū)230個地點的蔬菜、土壤和大氣污染進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在距離第一核電站20公里隔離區(qū)以外的南相馬市1公斤菠菜中放射性銫的含量為4萬零240貝克勒爾，福島市為15萬2 340貝克勒爾，分別是厚生勞動省規(guī)定數(shù)值的20倍和75倍，距離第一核電站30公里的飯館村空氣中的核輻射量達(dá)每小時20毫西弗，相當(dāng)于正常水平的20萬倍。在對核污染數(shù)據(jù)和原因做出科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，綠色和平組織呼吁政府不應(yīng)該僅僅以距離遠(yuǎn)近劃分隔離區(qū)域，而是根據(jù)風(fēng)向和地形重新劃分。與此同時，綠色和平組織在調(diào)查過程中還發(fā)現(xiàn)，盡管綠色和平組織的調(diào)查得到了大多數(shù)農(nóng)民和學(xué)校的支持，很多災(zāi)區(qū)居民仍然對調(diào)查活動持恐懼態(tài)度，很多農(nóng)民在他們離開時都特別囑咐“千萬不要把到過此地調(diào)查的事情公布出去”，可見人們對調(diào)查的作用和性質(zhì)并未完全理解。于是2011年4月11日第二次調(diào)查結(jié)束后，綠色和平組織舉行了記者發(fā)布會，向政府提出了3條意見和建議：一是為了居民的安全和健康，希望政府盡快擴(kuò)大避難范圍；二是呼吁政府在確定具體避難區(qū)域時，根據(jù)地形、風(fēng)向、放射量等因素進(jìn)行綜合分析，并盡快做出合理決策；三是希望東京電力公司以調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對受災(zāi)居民做出應(yīng)有的補償［7］。

綠色和平組織作為獨立于政府的第三方機(jī)構(gòu)，以科學(xué)的態(tài)度收集了大氣、食品和土壤的污染數(shù)據(jù)，成為矯正頻繁出現(xiàn)遲報和自相矛盾的日本保安院的信息來源；與此同時，綠色和平組織的調(diào)查數(shù)據(jù)也成為受農(nóng)藥和自來水污染之苦的災(zāi)民向東京電力公司尋求賠償?shù)挠辛ψC據(jù)；通過高度透明的情報分析，既保護(hù)了核輻射地區(qū)的居民健康和周邊環(huán)境，又向民眾傳達(dá)了合理避難的良好建議。針對綠色和平組織的調(diào)查結(jié)果，盡管日本政府并未馬上作出回應(yīng)，但是從福島核輻射事件爆發(fā)以來政府采取的每一步改善措施來看，以綠色和平組織為代表的NGO確實起到了信息透明、動員各方面力量、代表公民社會力量矯正政府行為的重要作用。

四、思考與借鑒

當(dāng)前我國非政府組織的發(fā)展正面臨難得的機(jī)遇，現(xiàn)代化建設(shè)和社會利益格局的變化凸顯了非政府組織的作用，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放，還是社會進(jìn)步和人的全面發(fā)展方面，都對非政府組織提出了現(xiàn)實又迫切的要求。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公民對公共服務(wù)的需求增大，社會管理體制改革使非政府組織在經(jīng)濟(jì)社會中扮演了更加重要的角色，發(fā)揮出更大的作用。如何在新形勢下探索非政府組織的改革之路，認(rèn)真借鑒國外經(jīng)驗尤其是鄰國日本的經(jīng)驗，同時結(jié)合我國國情，是順應(yīng)時代發(fā)展要求、促進(jìn)民間組織成長的有效途徑之一。

包括日本在內(nèi)的東亞國家，有著強(qiáng)政府的歷史傳統(tǒng)，公眾習(xí)慣于依賴政府，在這種歷史文化背景下，NPO（NGO）普遍存在資金不足、人才匱乏、規(guī)模有限、能力偏弱等問題，離開政府的支持難以生存。日本政府在促進(jìn)NPO（NGO）發(fā)展方面的支持和支援是全方位的［8］，我國NGO的發(fā)展路徑與日本相似，同樣離不開政府對NGO的支持，所以在本文的結(jié)尾部分，結(jié)合NGO與日本公民社會的現(xiàn)狀，聯(lián)系NGO在我國改革開放進(jìn)程中的作用，思考如何在資金、政策以及溝通渠道等方面促進(jìn)我國NGO發(fā)展的具體改進(jìn)方案是非常必要的。

首先，在資金支持方面，我國NGO目前的資金來源渠道主要有政府撥款、成員會費、社會各界捐助以及非營利目的的服務(wù)所得等。從目前現(xiàn)狀看，政府撥款仍然是NGO發(fā)展的主要經(jīng)費來源。雖然有學(xué)者懷疑這樣會影響和阻礙NGO的獨立性，使NGO成為政府的派出機(jī)構(gòu)，但事實上政府的財政撥款不失為NGO發(fā)展的契機(jī)。NGO的根本目的是要向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在NGO發(fā)展的初級階段，資金來源缺乏使我國相當(dāng)一部分NGO面臨著嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī)。如果能夠通過直接撥款或減免稅費等政策讓NGO得以正常運轉(zhuǎn)，不但可以保證其向政府和社會提供必要的產(chǎn)品和服務(wù)，而且可以充分發(fā)揮其促進(jìn)社會發(fā)展的“杠桿效應(yīng)”，因此現(xiàn)階段政府對NGO的資金支持不但是非常必要的，也是直接影響NGO存續(xù)的關(guān)鍵因素之一。但是隨著NGO的發(fā)展成熟，在繼續(xù)對NGO提供資金支持的同時，還需要在保持其主體性、自主性上花費更多功夫。日本NPO（NGO）中心事務(wù)局局長田尻佳史曾經(jīng)講過：為保證市民自發(fā)的活動，政府與民間的不同作用應(yīng)該明確區(qū)分［8］。NGO的作用之一是發(fā)現(xiàn)政府的問題、提供解決問題的建議，因此政府的支持和援助不能代替NGO的自立，不能侵蝕NGO的自主。必須為政府援助行為劃定一個合理的邊界，這也是考察一個國家NGO發(fā)展是否達(dá)到成熟階段的重要標(biāo)志。

其次，加強(qiáng)政府與NGO之間的信息溝通。這方面需要根據(jù)兩種不同性質(zhì)NGO的特點進(jìn)行分析。我國NGO的發(fā)展存在著不同于歐美或日本NGO的自身特點，即從起源上講，可以分為民間NGO與官辦NGO兩種。對于官辦NGO而言，由于過去是在政府扶植下建立起來的，與政府部門之間有著天然的聯(lián)系，因此不存在信息溝通方面的問題，但正是由于官辦NGO的這種行政化傾向，使其很難發(fā)揮出應(yīng)有的功效，也無法有效實現(xiàn)增進(jìn)各級政府與民間和諧溝通、增進(jìn)政府治理能力的最終目的。對于這一類NGO而言，保證其獨立自主的運作、實現(xiàn)去行政化是改革的方向和著力點。而對于成長于民間的NGO而言，因其擁有的獨具特色的專業(yè)性、靈活性和深入社會的能力，可以與政府優(yōu)勢互補，提供更有效率的公共服務(wù)。但是，由于登記注冊等方面的限制，大量民間NGO實際上處于無政府管理的狀態(tài)，這一現(xiàn)象的存在使其很難在爭取政府援助、匯聚人才以及向政府反映自身訴求和建議方面發(fā)揮優(yōu)勢，長遠(yuǎn)來看顯然不利于他們的健康發(fā)展。如何建立起政府與NGO之間良好的合作關(guān)系？除了進(jìn)一步健全NGO管理的法律法規(guī)之外，還可以借鑒日本的做法，開辟出NGO與政府交換信息和意見的獨立渠道，如舉辦“定期協(xié)議會”等，為NGO有組織、理性地表達(dá)訴求，參與社區(qū)、地區(qū)、國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供舞臺。

再次，加強(qiáng)政府對NGO的政策指導(dǎo)。從現(xiàn)有的社會組織結(jié)構(gòu)來看，以中國共產(chǎn)黨為核心的各種黨團(tuán)組織和政府組織在社會發(fā)展方面起著主導(dǎo)性的作用，這一特點決定了NGO與政府合作的豐富內(nèi)涵。NGO雖然具有一定的獨立性，但并不意味著可以完全無視政府的主導(dǎo)地位。政府與NGO的關(guān)系并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，更不是管制與被管制的關(guān)系，而是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。由于中日兩國NGO所處的發(fā)展階段不同，我國NGO多由知識分子或社會精英領(lǐng)導(dǎo)，工作人員多是充滿精力和熱情的年輕人；而日本NGO的領(lǐng)導(dǎo)人多為公民意識較強(qiáng)的普通人，工作人員多是有著豐富社會閱歷和人生經(jīng)驗的中高年齡層的人［9］。盡管年輕人擁有中老年人所少有的熱情和活力，可以為了環(huán)保事業(yè)、社會保障事業(yè)等無私地奉獻(xiàn)自己的青春和汗水，但是年輕人又是不斷流動的，一旦熱情減退或基本的生存問題受到威脅后很容易退出這一領(lǐng)域。因此從長遠(yuǎn)看，為了鞏固這一領(lǐng)域的從業(yè)群體，政府在就業(yè)政策和福利保障政策方面應(yīng)對NGO有所傾斜，并為其參與到公民社會的建設(shè)實踐中指出明確方向。其次，從近年來NGO在救災(zāi)、凈化環(huán)境、維護(hù)社會公平等領(lǐng)域的表現(xiàn)來看，確實展示出了不可替代的重要作用，但是社會公眾對NGO活動的參與度并不高。究其原因，如果從官辦NGO和民間NGO兩條路徑進(jìn)行分析，便會發(fā)現(xiàn)有些官辦性質(zhì)的NGO在政府行政執(zhí)法與公眾利益沖突時，無法承擔(dān)公眾利益監(jiān)護(hù)人的角色而與公眾之間產(chǎn)生一定距離；有些成長于民間的NGO盡管對參與社會公共事務(wù)充滿熱情，但因資金和法律政策的制約，在應(yīng)對一些技術(shù)含量較高或需要協(xié)調(diào)多部門才能完成的項目時顯得束手無策。因此政府在政策指導(dǎo)方面，還應(yīng)盡量關(guān)注NGO的工作重心和工作目標(biāo)是否與改革開放的發(fā)展目標(biāo)相一致，如果能夠在維護(hù)公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面產(chǎn)生積極作用，就應(yīng)盡量減少其他部門對NGO活動的干預(yù)和控制，并幫助NGO培養(yǎng)各類專門性人才，切實提高他們的工作能力。

盡管中國和日本在政治體制和發(fā)展方式上存在很大區(qū)別，中國NGO的發(fā)展也必然同諸多中國經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)一樣具有“中國模式”的特征，但由于我們同屬亞洲文化，日本NGO的發(fā)展特點和組織運營方式以及面臨的新課題，對未來中國NGO的發(fā)展也可以提供一定的參考與借鑒［10］。通過考察NGO與日本公民社會的發(fā)展我們可以得出結(jié)論，形成政府與NGO的合作關(guān)系是促進(jìn)NGO發(fā)展的關(guān)鍵因素，只有這樣，才能在公民社會的建設(shè)過程中維護(hù)社會主義和諧社會的動態(tài)平衡。

［1］［美］萊斯特·M.塞拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［2］李瑜青，劉根華.日本的民間組織［J］.社會，2002（12）：42.

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