周嘉文

摘 要：隨著當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)已成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)多數(shù)由財(cái)政赤字轉(zhuǎn)化而來(lái)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支矛盾的綜合反映。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因，有助于在深層次認(rèn)識(shí)債務(wù)的基礎(chǔ)上找出切實(shí)可行的債務(wù)化解對(duì)策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展掃除攔路虎。本文對(duì)此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)；債務(wù)成因；化解對(duì)策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的整體情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人取得公共收入，并按照約定在給定時(shí)期內(nèi)對(duì)債權(quán)人一方的償付義務(wù)。當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻，到2016年底幾乎升至GDP 60%的警戒線，當(dāng)前財(cái)政政策上總的措施多是減稅降費(fèi)，因而債務(wù)嚴(yán)重狀況一時(shí)無(wú)法解決，大量債務(wù)會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)甚至導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)的嚴(yán)重后果。

從各省地方政府債務(wù)情況看，依據(jù)國(guó)家財(cái)政局預(yù)算司公布數(shù)據(jù)，截至2017年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)10.33萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)6.14萬(wàn)億元。如此巨額債務(wù)與地方政府有限償債能力極度不匹配，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的原因并找到可行的化解對(duì)策至關(guān)重要。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)特點(diǎn)

1.陳年老債滾存積累

20世紀(jì)90年代產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)至今，20多年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆遷合并，有些債權(quán)債務(wù)關(guān)系已模糊，債務(wù)界限難劃清，陳年老債積累嚴(yán)重。從最初盲目開辦企業(yè)遺留債務(wù)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成債務(wù)，從拖欠工資形成債務(wù)到籌資借款產(chǎn)生債務(wù)等等。有些地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為擔(dān)保貸款、政府和居民共同集資向企業(yè)或個(gè)人高息貸款，另有將自身財(cái)政收入作擔(dān)保進(jìn)行貸款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)借貸頭緒多、金額大、行為亂，一般年利率為8%―20%不等，這樣最終造成集體欠百姓的不能兌現(xiàn)，原本居民應(yīng)該交的不交，形成“三角債”的惡性循環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)仍無(wú)法遏制，還有些地方舊債不止，新債又不斷發(fā)生，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)收入耗散乃至為零，加之青壯年勞動(dòng)力外出打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的償債能力弱。集資借款的債務(wù)由于長(zhǎng)期積累，巨款利息又為償債增加了負(fù)擔(dān)，債務(wù)表面平靜的后邊，是掛賬計(jì)息的“滾雪球”，這個(gè)雪球越滾越大。

2.債務(wù)硬，債權(quán)軟

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)很多未能化解的多是“硬骨頭”，往后就越來(lái)越難解決，其中占一定比例的是個(gè)人欠款，有的欠款人搬遷、有的人因?yàn)椴淮_定因素而去世、也有的人身患疾病等無(wú)償債能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益不好，居民工資性收入少，個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，投資風(fēng)險(xiǎn)高，經(jīng)常發(fā)生債務(wù)無(wú)法償還的情況；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮，資金流出現(xiàn)問題，企業(yè)虧空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了讓企業(yè)繼續(xù)生存以帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)而借債幫助填補(bǔ)企業(yè)的空洞；還有部分企業(yè)破產(chǎn)倒閉，債務(wù)人失蹤，債權(quán)很難收回，以上這些都導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)呆壞賬占比高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)一側(cè)與集體相連，一側(cè)與居民相連，集體借債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、投資公益事業(yè)，卻得不到舉居民的認(rèn)可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體欠個(gè)人的債務(wù)又還不上，誘發(fā)債權(quán)人和債務(wù)人之間激烈的矛盾。債務(wù)是“鋼”，債權(quán)是“泥”，一頭硬一頭軟，依據(jù)現(xiàn)在的政策，稅費(fèi)改革中鎖定的債權(quán)不能清收，國(guó)家糧食直接補(bǔ)貼的資金不能抵繳，然而居民拖欠集體形成的債務(wù)如果再不清收，債務(wù)不能償還的同時(shí)還使得居民負(fù)擔(dān)不公，給新的居民承擔(dān)費(fèi)用征收帶來(lái)問題，又形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因探析

1.財(cái)政體制的缺陷――財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

自分稅制財(cái)政體制改革后，中央和地方的財(cái)政占比日益變化，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入逐漸增加，地方財(cái)政收入逐漸減少。那么出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是什么呢？其中之一就是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。在地方財(cái)政逐漸向中央?yún)R聚的過程中，地方所要承擔(dān)的事權(quán)卻沒變，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民補(bǔ)貼等等，其中在義務(wù)教育這部分所投入的財(cái)力最大，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教師的工資發(fā)放，在有些較為貧困的地區(qū)，很多老師的工資仍然拖欠。農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的收入來(lái)源切斷，公共產(chǎn)品供給能力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，受到上級(jí)政府限制，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大大小小的事情都要匯報(bào)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性缺乏，不會(huì)主動(dòng)地招商引資來(lái)增加財(cái)政收入。由于層層政府之間的轉(zhuǎn)移支付力度不足，各級(jí)政府就只能靠自己來(lái)“解決”財(cái)政問題，造假，虛報(bào)等問題層出不窮。

2.片面追求形象工程而超前建設(shè)

壓力型行政體制，趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和不適宜的政績(jī)觀是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的直接原因。不完善的政績(jī)考核機(jī)制，為了謀求上位，為了向上級(jí)展示自己在位時(shí)的政績(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常不顧及本級(jí)財(cái)政能力，肆意借債用于“形象工程”。經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府業(yè)績(jī)的重要因素之一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是在位干部政績(jī)的表現(xiàn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)為了自身利益不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建設(shè)，例如在湖北鄂西山區(qū)的房縣斥資8000萬(wàn)元建造建行政中心，豪華辦公樓超批復(fù)投資3000多萬(wàn)元、超面積近1800平方米。而項(xiàng)目資金來(lái)自開發(fā)商先行墊資及政府出面借債等，因此將來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，還債的艱巨任務(wù)還是由政府擔(dān)任。這是一個(gè)典型的政績(jī)工程的舉債行為，像這樣的實(shí)例還有很多，“先用幾個(gè)億建，再用幾個(gè)億拆”、“整改艱難繼續(xù)消耗公共財(cái)政”、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等，雖然有些項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)經(jīng)發(fā)展短期內(nèi)有一定的作用，但如果不考慮自身實(shí)力進(jìn)行投資會(huì)導(dǎo)致政府舉債不斷增加。

3.減債措施不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)務(wù)管理制度不規(guī)范，長(zhǎng)期拖欠債務(wù)無(wú)法及時(shí)結(jié)清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陸續(xù)實(shí)施一系列減債措施，如湖南津市“兩清兩盤”的舉措、重慶銅梁的“還債體系”、四川的“自救模式”等，不過我們也應(yīng)看到各種減債政策都存在優(yōu)劣，很多對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏具體考核指標(biāo)，更多的只是涉及任用、離任審計(jì)及貪污挪用等方面的考核，較少對(duì)負(fù)債責(zé)任進(jìn)行追究，所以一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)沒有把減債視為一項(xiàng)任務(wù)切實(shí)開展。實(shí)際考核機(jī)制不完善，加之債務(wù)數(shù)額大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多對(duì)債務(wù)持等、望、推、拖的消極態(tài)度。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)表面看每年都能還銀行一部分貸款利息，但是第二年又進(jìn)行貸款，將所還利息貸回，會(huì)計(jì)做的賬目看似每年都有還債，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看負(fù)債總額卻不減反增。政府不能只做表面功夫，要真切制定科學(xué)的減債政策，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。

四、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的路徑選擇

1.合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系

各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配致使其相互推卸責(zé)任，政府部門不辦實(shí)事，居民訴求得不到滿足，這大大影響到人們對(duì)政府的信任感和生活的幸福感。所以，首先劃清政府之間的事權(quán)，界定責(zé)任，在此基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)，做到“一資一事”，財(cái)權(quán)大于事權(quán)可能會(huì)滋生腐敗，但財(cái)權(quán)小于事權(quán)不僅降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事積極性，還會(huì)損害百姓利益，原本給百姓的福利可能因?yàn)樨?cái)權(quán)的過少而被地方政府克扣。比如說(shuō)占地方政府大部分支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資應(yīng)該由中央政府承擔(dān)一部分，但現(xiàn)實(shí)是很大一部分資金給了國(guó)家高端學(xué)府，給高校老師做科研經(jīng)費(fèi)，學(xué)生在使用公共資產(chǎn)時(shí)也浪費(fèi)無(wú)度，如果將這部分錢能分一部分給地方教師工資，吸引優(yōu)秀人才去往鄉(xiāng)鎮(zhèn)。財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一后，還應(yīng)該配套完整的監(jiān)督管理體系，做到每一筆資金都有出處，每一筆支出都是合理的，并且使財(cái)政支出公開化、透明化，盡量讓地方的錢管地方的事。古人常說(shuō)，“又想馬兒跑，又想馬兒不吃草”，所以要權(quán)衡好這兩者的關(guān)系。

2.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、財(cái)務(wù)管理工作有著密切的關(guān)系。要想化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)，減少債務(wù)，必須從自身內(nèi)部入手。第一要管控“形象工程”，建立一套完整合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)管理體系至關(guān)重要。第二要建設(shè)出合理的政府財(cái)政支付結(jié)構(gòu)，做到每一筆支出都是合理的，都要對(duì)外公開，讓大眾來(lái)監(jiān)督政府工作，對(duì)于重大項(xiàng)目支出，一定要做好可行性方案的比較，切忌弄虛作假，最好上級(jí)政府都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置專門的項(xiàng)目監(jiān)督部門，只要發(fā)現(xiàn)有不合理的支出就要向上級(jí)政府匯報(bào)，然后派出檢查小組認(rèn)證。第三鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的力度要加大。對(duì)于利用手中職權(quán)，通過公款直接或者間接地為自己獲取利益的人，要果斷從政府中剔除。同時(shí)，通過財(cái)政的優(yōu)化管理，精簡(jiǎn)工作人員，將冗余的人派到需要的崗位，避免人浮于事。

3.注重債權(quán)債務(wù)重組等債務(wù)化解方案

國(guó)家出臺(tái)清理化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的配套文件，希望各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在摸清底數(shù)、分清責(zé)任后逐年化解債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與企業(yè)、企業(yè)與個(gè)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與個(gè)人之間存在著多種債務(wù)關(guān)系，必須進(jìn)行協(xié)調(diào)，或是債務(wù)人將資產(chǎn)給債權(quán)人來(lái)償還債務(wù)，或是債務(wù)人變債務(wù)為資本，同時(shí)債權(quán)人變債權(quán)為股權(quán)，引導(dǎo)建立新的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，通過債權(quán)債務(wù)置換、債務(wù)核銷、債務(wù)劃轉(zhuǎn)、債權(quán)股權(quán)化、債權(quán)出售等方式化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。鄉(xiāng)政府要考慮盤活已有資產(chǎn)，將資產(chǎn)抵債或者用資產(chǎn)變現(xiàn)款清償債務(wù)，一方面可以變現(xiàn)，收回資金償債，另一方面，對(duì)無(wú)限責(zé)任單位，資產(chǎn)變現(xiàn)仍不能全部抵債的，要繼續(xù)追究?jī)攤?zé)任。此外，還可以建立償債準(zhǔn)備金制度，每年從預(yù)算中留出部分資金，或者從支農(nóng)資金中取出部分經(jīng)費(fèi)，充實(shí)償債準(zhǔn)備金，在編制部門預(yù)算時(shí)，也要編制債務(wù)償還預(yù)算表，通過預(yù)算初步減少債務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中的存在已久，也已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定的制約因素，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債，充分認(rèn)識(shí)其現(xiàn)狀，客觀分析它形成原因，進(jìn)而提出有效減債政策，有助于緩解干群關(guān)系和基層政權(quán)的穩(wěn)定。不同地區(qū)負(fù)債形成的原因各有不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要根據(jù)本地實(shí)際情況采取不同的化解對(duì)策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個(gè)社會(huì)問題，治病還應(yīng)該根治，治標(biāo)還需治本，只有治標(biāo)與治本相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的解決也指日可待，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也會(huì)更有效的行使。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）