盛澤宇,彭 華

現(xiàn)代高校自治理念起源于西方中世紀(jì)，從高校作為自治性行會(huì)組織誕生的那一刻開始，就始終有兩種權(quán)力固定并內(nèi)化為其獨(dú)立發(fā)展的依據(jù)：一是自我抵御和排除來自外界干擾的權(quán)力，特別是國家公權(quán)力的不當(dāng)干涉；二是自主安排教育教學(xué)等內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)特定的教育目的。這兩種權(quán)力通常由國家通過明文法的形式確定下來，以保障高校自治權(quán)的合法性與有效性。然而隨著高校事務(wù)的日益增多，傳統(tǒng)高校權(quán)力邊界不斷擴(kuò)大，一些明顯逾越高校自治范圍的權(quán)力已不自覺地威脅甚至侵害到教育行政相對人的人身、財(cái)產(chǎn)、受教育等諸多權(quán)利，因此有必要通過國家公權(quán)力的適當(dāng)干預(yù)，來對這種偏離“正軌”的權(quán)力進(jìn)行矯正和引導(dǎo)，為相對人提供權(quán)益救濟(jì)渠道。

一、高校自治的內(nèi)涵與界限

高校自治理念歷史悠久，其伴隨著西方民主化和法治化的推進(jìn)而逐步得以確立和完善。一般認(rèn)為，高校自治是指高校作為一個(gè)法人團(tuán)體享有自主管理權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)特定的教育目的，可以自由地治理學(xué)校、自主地處理學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)、最小限度地接受來自外界的干擾和支配?，F(xiàn)代大學(xué)自治的內(nèi)涵至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面：首先，高校在組織上的獨(dú)立性。這主要解決的是高校辦學(xué)自主權(quán)的問題，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)高校獨(dú)立的法律人格，賦予高校在機(jī)構(gòu)建制、財(cái)政、人事等方面的自主權(quán)，這是高校進(jìn)行自我管理和學(xué)術(shù)研究的基本前提。其次，高校在內(nèi)部管理上的自主性。高校在遵循憲法、法律、行政法規(guī)等上位法的基礎(chǔ)上，有權(quán)制定校規(guī)校紀(jì)等內(nèi)部規(guī)章來規(guī)范自身權(quán)限內(nèi)的教育行政活動(dòng)，并以此為依據(jù)對教學(xué)管理、職員管理、基本行政事項(xiàng)等加以明晰和引導(dǎo)。這主要解決的是高校與教師、學(xué)生和其他職工的權(quán)利義務(wù)分配問題。再次，高校學(xué)術(shù)研究的自由性?！按髮W(xué)內(nèi)所進(jìn)行的教學(xué)、研究享有自治及自律的權(quán)限，教學(xué)及研究內(nèi)容如未逾越法律的界限，且不違反人性尊嚴(yán)，就應(yīng)享有充分自由的空間，不受大學(xué)內(nèi)部及外部的不必要干涉?！盵1]在以上三個(gè)層次的高校自治權(quán)中，高校內(nèi)部管理的自主性和學(xué)術(shù)研究的自由性因在實(shí)踐中司法審查的頻繁介入而頗具爭議，因此成為本文研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

高校自治的最終目的在于實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)自由需通過一定教育權(quán)利的享有和義務(wù)的履行來體現(xiàn)，這種權(quán)利和自由并不是無限的，在權(quán)利序列的位階中并不處于最高地位。因此，劃定合理而適當(dāng)?shù)倪吔缡潜ＷC學(xué)術(shù)自由穩(wěn)定有序和功效最大化的理想途徑。例如，學(xué)術(shù)自由的追求不能以犧牲他人憲法上的基本權(quán)利為代價(jià)，學(xué)術(shù)權(quán)利(力)的行使不能違反上位法而損害法治原則。因此，高校自治的界限指的是高校自治不僅要以憲法所規(guī)定的基本權(quán)利作為內(nèi)在限制，而且要受到法律的外在制約，以緩解現(xiàn)代高校自治權(quán)日益擴(kuò)張所帶來的權(quán)益沖突?；诟咝Ｗ灾蔚倪吔缋碚?，國家權(quán)力總是無可避免地參與到大學(xué)事務(wù)中來，對其功能發(fā)揮進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和引導(dǎo)，以確保高校自治符合國家法律法規(guī)以及總體教育政策、規(guī)劃。這種權(quán)力干預(yù)不僅體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力的管理上, 更體現(xiàn)于國家行政權(quán)對學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的總體調(diào)控和干涉中。因此，立法者一般預(yù)先設(shè)定高校在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有自主權(quán)。

二、司法審查介入高校自治傳統(tǒng)理論之檢討

司法審查對于高校自治行為的介入，無論是在理論上還是在實(shí)踐中都存在諸多疑問，例如司法審查介入高校自治的必要性如何，其內(nèi)在前提是什么，應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的指導(dǎo)精神和基本原則，其審查范圍和強(qiáng)度如何界定等。對此，大陸法系國家在時(shí)代的變遷中提出了不同的理論，但是每種理論各自的局限性也較為明顯。

1.特別權(quán)力關(guān)系理論的時(shí)代局限

19世紀(jì)德國法學(xué)家所提出的特別權(quán)力關(guān)系理論在很大程度上成為近代高校自治的理論基礎(chǔ)?！八^特別權(quán)力關(guān)系(又稱特別服從關(guān)系、特別支配關(guān)系)是指國家或公共團(tuán)體等行政主體，為達(dá)公法上之特定目的，基于契約等特別之法律原因，在一定范圍內(nèi)對相對人有概括的命令、強(qiáng)制之權(quán)利，而另一方相對人卻負(fù)有服從、忍受之義務(wù)?！盵2]例如行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系，大學(xué)與學(xué)生、教師的關(guān)系等。在特別權(quán)力關(guān)系中，行政相對人的高度服從義務(wù)和行政主體的優(yōu)越地位相互呼應(yīng)，主要表現(xiàn)在：一是相對人義務(wù)的不確定性，二是限制法律保留原則的適用，三是相對人權(quán)利救濟(jì)途徑的缺失。相對人只能忍受行政主體給予的不利處置決定,而不能利用普通的民事訴訟或行政訴訟為法律救濟(jì)途徑予以救濟(jì),排除特別權(quán)力關(guān)系受司法審查的可能。特別權(quán)力關(guān)系理論過于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位和相對人的絕對服從義務(wù)，與現(xiàn)代法治行政理論相悖，與人權(quán)保障理念相沖突。基于這一明顯的時(shí)代局限性，現(xiàn)代各國已逐步實(shí)現(xiàn)了對該理論的揚(yáng)棄和修正。

2.基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系理論的區(qū)分困境

基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系理論是在對特別權(quán)力關(guān)系理論批判和修正的基礎(chǔ)上提出的。德國公法學(xué)家烏勒教授將特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)一步分為基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系，基礎(chǔ)關(guān)系指涉及行政主體和相對人之間特別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的基本事項(xiàng)。如學(xué)生入學(xué)許可、退學(xué)、開除，公務(wù)員資格的取得、喪失、降職等，對于這些事項(xiàng)，司法可以介入進(jìn)行審查，相對人可提起行政訴訟。管理關(guān)系中行政主體實(shí)施的行為一般不涉及相對人個(gè)人身份和法律地位的變動(dòng)。例如考試規(guī)定、錄取規(guī)則、考勤紀(jì)律等，這些措施因被視為行政主體的內(nèi)部行為而不能提起行政訴訟，限制法律保留原則的適用?；A(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系理論相對于特別權(quán)力關(guān)系理論有了長足的進(jìn)步。但是基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系在一定程度上存在交叉領(lǐng)域，兩者易發(fā)生混淆，例如學(xué)校的考試規(guī)定、錄取規(guī)定一般認(rèn)為是管理關(guān)系中的行為，但這些規(guī)定同樣會(huì)影響到學(xué)生的升學(xué)資格、錄取許可等，對當(dāng)事人的身份和地位產(chǎn)生重大影響，也可以被視為基礎(chǔ)關(guān)系中的行為。因此，基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系理論的困境在于如何界分兩者的交叉領(lǐng)域，這存在一定程度的困難。

3.重要性理論的概念模糊

重要性理論是20世紀(jì)70年代德國聯(lián)邦憲法法院在“刑事執(zhí)行案”所作出的判決以及后來一系列教育行政案件的判決中逐步形成的，它的核心是將法律保留原則適用于特別權(quán)力關(guān)系。該理論的突出特點(diǎn)在于將教育行政事項(xiàng)的重要性以及對相對人的意義作為特別權(quán)力關(guān)系是否應(yīng)當(dāng)受到司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。“其在形式上不再界分‘基礎(chǔ)關(guān)系’和‘管理關(guān)系’，而是強(qiáng)調(diào)從實(shí)質(zhì)上分析某一特定的行政事項(xiàng)對相對人權(quán)利的影響程度。凡是‘重要事項(xiàng)’都必須由立法者以立法方式限制，不得由行政主體自行決定，相對人亦可獲得司法救濟(jì)?！盵3]雖然學(xué)者們對重要性理論的解釋采用了總體歸納和分類列舉的方式，但在實(shí)踐中仍然難以適用該理論解決所有問題。因?yàn)椤爸匾詷?biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)涵和外延無法用準(zhǔn)確的法律術(shù)語確定下來，仍然屬于法理上的“模糊地帶”，而分類列舉也難以涵蓋所有高校行政事項(xiàng)，這在一定程度上給法官帶來了案件認(rèn)定上的困難。

三、司法審查的有限性及理論依據(jù)

高校作為學(xué)術(shù)自由的“伊甸園”，“大學(xué)自治”和“教授治?！币丫哂杏凭玫臍v史傳統(tǒng)，這在一定程度上對司法權(quán)的介入有著無形的抵抗作用。司法權(quán)對高校自治的全面干預(yù)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，過度干預(yù)有損于大學(xué)獨(dú)立，只有保障其學(xué)術(shù)自由、辦學(xué)自主的權(quán)利，才能使之充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性。因此，司法權(quán)對高校事務(wù)糾紛的介入是一種“適可而止”的介入。司法審查有限性的理論依據(jù)集中體現(xiàn)在以下兩方面：

1.有限性之一：高校職能和體制的特殊性

司法審查介入高校自治有限性的理由首先在于高校作為教育機(jī)構(gòu)的職能特殊和體制特殊。高校具有培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三大職能，三種職能通過內(nèi)部自我調(diào)整、外部競爭博弈而呈現(xiàn)出總體上的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。高校職能的核心在于人才的培養(yǎng)，這離不開高校自我能動(dòng)性的充分發(fā)揮。高深學(xué)問的管理需要學(xué)校和學(xué)者們一定程度或很大程度的自主性。大學(xué)有權(quán)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值目標(biāo)去培養(yǎng)自己的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)擁有廣泛的自由裁量權(quán)。“可以這樣說，在某個(gè)理想狀態(tài)中的大學(xué)城里，學(xué)生們眼中最高的裁判者本來就應(yīng)該是身穿學(xué)袍的亞里士多德，而不是身穿法袍的包青天。用學(xué)者們的通俗說法即為，大學(xué)自治的精髓就在于：讓凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝，亞里士多德的歸亞里士多德?！盵4]

高校的體制可以分為內(nèi)部結(jié)構(gòu)體制和外部從屬體制。高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)體制主要是以校長為首的教育行政體制和以學(xué)者教授為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)體制，其中行政體制在我國高校占據(jù)主導(dǎo)地位。現(xiàn)代高校無論是在內(nèi)部結(jié)構(gòu)體制還是在外部從屬體制上的獨(dú)立性和自主性的趨勢日益明顯。從根本上講，高校在體制上不屬于行政機(jī)關(guān)系列，它一般通過內(nèi)部章程來進(jìn)行管理，享有管理上的自主權(quán)，這種自主性的權(quán)利自覺與不自覺地排斥著人民法院對其內(nèi)部事務(wù)的干涉。正是由于高等學(xué)校的這種特殊性，人民法院對其行政行為的司法審查非常謹(jǐn)慎。

2.有限性之二：高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)合性

我國高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要特征在于行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力并存的二元化模式，行政權(quán)力集中于以校長為首的高校內(nèi)部行政系統(tǒng)，而學(xué)術(shù)權(quán)力以學(xué)者、教師所倡導(dǎo)的“學(xué)術(shù)自治”為代表。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的并存導(dǎo)致我國高校內(nèi)部行政組織和學(xué)術(shù)組織“相互融合、盤根錯(cuò)節(jié)”的現(xiàn)象。在這樣一種權(quán)力模式下，行政權(quán)力作為外在結(jié)構(gòu)形式以支撐高校組織系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而學(xué)術(shù)權(quán)力更多的是作為一種內(nèi)在力量和精神指引主導(dǎo)著高校的發(fā)展進(jìn)程與方向。高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的融合并不意味著兩者沒有獨(dú)立的存在空間，學(xué)術(shù)權(quán)力因其高度專業(yè)性、復(fù)雜性和排他性而與行政權(quán)力存在較大分歧。“高校的學(xué)術(shù)權(quán)力屬于專家學(xué)者的學(xué)術(shù)水平和專長，其正當(dāng)性和權(quán)威性在于專業(yè)知識和學(xué)術(shù)能力及其自律道德，而非職務(wù)或職位?！盵5]非學(xué)術(shù)專業(yè)人士的非理性、非兼容的外部思維不應(yīng)當(dāng)參與到學(xué)術(shù)自由的實(shí)質(zhì)選擇過程中來，無論其職務(wù)和地位高低都不應(yīng)當(dāng)“越俎代庖”地取得當(dāng)然權(quán)威性，否則有違法治公正原則。由于高校權(quán)力結(jié)構(gòu)的特殊性以及學(xué)術(shù)權(quán)力不同于行政權(quán)力的特殊性，對高校的司法審查范圍有其局限性，學(xué)術(shù)權(quán)力因區(qū)別于行政權(quán)力的特殊性質(zhì)，一般難以接受司法審查。無論是“田永訴北京科技大學(xué)案”，還是“劉燕文訴北京大學(xué)案”，相比于一般行政案件法院對行政行為在實(shí)體、程序上的全面審查，在這兩個(gè)案件中，法院的司法審查具有明顯的特殊性：一是只審查形式問題，即高校的行為是否具備完備的形式要件，是否遵循正當(dāng)法律程序原則；二是不涉及實(shí)質(zhì)問題，即高校不予頒發(fā)學(xué)位證書行為本身是否合法，進(jìn)而可以聯(lián)系到學(xué)術(shù)評定委員會(huì)的評定結(jié)論是否合理、合法，對于這些實(shí)體內(nèi)容，法院一般不涉足；三是司法矯正的間接性，即法院的判決在試圖糾正學(xué)校行為方面，不是直接代替學(xué)術(shù)評定委員會(huì)作出評定結(jié)論，進(jìn)而強(qiáng)制要求學(xué)校頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)業(yè)證書，而是將這種實(shí)質(zhì)性學(xué)術(shù)問題的審查權(quán)交給學(xué)校自身，建議和引導(dǎo)其重新進(jìn)行學(xué)術(shù)評定，而對于重新評定后的結(jié)果如何，不再加以干涉，充分尊重了高校自治和學(xué)術(shù)自由。

四、司法審查基本原則和具體范圍的重構(gòu)

司法程序本身的公正性和透明性并不代表司法權(quán)對于另一種權(quán)力或事務(wù)的干預(yù)必然會(huì)實(shí)現(xiàn)正義的效果，司法權(quán)也會(huì)帶來粗暴和實(shí)質(zhì)上的非正義，其對高校自治的過度干預(yù)將適得其反地破壞學(xué)術(shù)自由和司法權(quán)的預(yù)設(shè)目的。但是，畏縮和軟弱的司法介入也會(huì)使司法審查的目的落空，對高校行政權(quán)力的監(jiān)督和制約起不到實(shí)際的作用。因此，問題的關(guān)鍵在于如何確定一個(gè)合理的司法審查強(qiáng)度，以保持兩者的等量平衡，兼顧學(xué)術(shù)自由和司法正義的實(shí)現(xiàn)。筆者以為，確定如下司法審查的基本原則并在此指導(dǎo)下對司法審查的具體范圍重新進(jìn)行界定，將有利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.司法審查介入高校自治的基本原則

(1)法律保留原則。“法律保留原則是指憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和組織不得代為規(guī)定。行政權(quán)的作用僅在有法律明確規(guī)定的情況下，才可以為之。換言之，如果沒有法律授權(quán)即不能合法作成行政行為。”[6]法律保留原則主要針對的是高校內(nèi)部規(guī)章等抽象行政行為。首先，高校在制定規(guī)章和其他內(nèi)部規(guī)則時(shí)，如果法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)沒有相關(guān)規(guī)定，則高校不能進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)設(shè)，規(guī)定“上位法”沒有的內(nèi)容來限制或剝奪相對人的權(quán)利。其次，高校章程和其他內(nèi)部規(guī)則無論是具體內(nèi)容還是內(nèi)在精神都必須與國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等兼容，不能相互沖突。違反法律保留原則的后果是高校規(guī)章和其他規(guī)則歸于無效，法院在司法審查中應(yīng)當(dāng)直接適用憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等“上位法”。在高校自治中適用法律保留原則的目的在于彰顯監(jiān)督和控制高校行政權(quán)力、保護(hù)教育行政相對人合法權(quán)益的基本價(jià)值取向。

(2)學(xué)術(shù)節(jié)制原則。學(xué)術(shù)節(jié)制原則成功運(yùn)用于美國司法實(shí)踐中，雖然美國司法機(jī)關(guān)對教育行政權(quán)力享有廣泛的司法權(quán)，涉及高校的行政案件也非常繁雜，但是美國素來有尊重學(xué)術(shù)自由、追求高校自治的優(yōu)良傳統(tǒng)，因此學(xué)術(shù)節(jié)制原則被廣泛運(yùn)用于高校涉訴案件中，以防范司法權(quán)力對高校自治的過分干預(yù)。所謂學(xué)術(shù)節(jié)制原則，特指法院對那些雖在其管轄內(nèi)的案件，但拒絕介入學(xué)術(shù)程序及代替學(xué)術(shù)官員做出判斷的一種態(tài)度。它表明了美國司法界對學(xué)術(shù)自治的尊重。當(dāng)法官被要求審查一個(gè)純粹學(xué)術(shù)判斷的時(shí)候，只要不能證明學(xué)校有根本未作學(xué)術(shù)判斷等嚴(yán)重偏離公認(rèn)學(xué)術(shù)準(zhǔn)則的行為，就不能對其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容加以審查。學(xué)術(shù)節(jié)制原則應(yīng)當(dāng)引入我國司法實(shí)踐，其理論基點(diǎn)除了前文所述的我國高校“二元化”權(quán)力結(jié)構(gòu)、學(xué)術(shù)權(quán)力因區(qū)別于行政權(quán)力而難以接受司法審查外，還與高校學(xué)術(shù)評價(jià)權(quán)利的內(nèi)部劃分有關(guān)。一些學(xué)者認(rèn)為，我國高校學(xué)術(shù)評價(jià)行為按照其性質(zhì)劃分，可以進(jìn)一步區(qū)分為學(xué)術(shù)行為和法律行為，兩者既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系?！扒罢呷缭u議標(biāo)準(zhǔn)的確定，是學(xué)術(shù)權(quán)力享有者基于自身的學(xué)識所進(jìn)行的判斷，此種判斷完全依靠學(xué)者自由心證，是不應(yīng)受到外界干預(yù)的，只有保證學(xué)術(shù)權(quán)力享有者享有獨(dú)立評價(jià)的權(quán)力，才能保障學(xué)術(shù)自由。后者如分?jǐn)?shù)的計(jì)算、評議委員會(huì)的組成、評議的程序等都是法律行為，是可以按照法律、法規(guī)來進(jìn)行判斷的，理應(yīng)符合依法行政的原則。”[7]這一經(jīng)驗(yàn)來源于法、德兩國行政法院的判例，同樣在我國一些高校涉訴案件中有所體現(xiàn)。例如前文所述的“田永訴北京科技大學(xué)案”和“劉燕文訴北京大學(xué)案”，在一定程度上就體現(xiàn)了司法節(jié)制原則。

(3)以程序?qū)彶闉橹鳌⒂邢迣?shí)體審查原則?；诟咝?quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)合性以及學(xué)術(shù)節(jié)制原則，法院在高校涉訴案件中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查高校行政行為是否遵守法定程序，如果沒有法定程序，其行為過程是否符合正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則具體表現(xiàn)在高校自治中，要求高校在做出影響學(xué)生、教師等相對人權(quán)利之前，應(yīng)當(dāng)通過恰當(dāng)方式及時(shí)告知相對人本人或者其代理人，同時(shí)說明做出該行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，并且要認(rèn)真聽取相對人的質(zhì)疑、辯駁和意見，在此基礎(chǔ)上才可以合法作成行政行為，同時(shí)告知相對人尋求權(quán)利救濟(jì)的途徑。對于高校做出的嚴(yán)重影響相對人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利的行政行為，例如開除學(xué)籍、按退學(xué)處理、留級降級處分等，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的聽證程序來保證該種行為的合法性與合理性。所謂實(shí)體審查是指審查具體行政行為的內(nèi)容是否合法，其重要內(nèi)容包括：審查被訴具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)是否真實(shí)存在，證據(jù)是否充分。對高校自治行為的有限實(shí)體審查原則主要表現(xiàn)在兩方面：一是審查范圍的有限性，即并非對所有高校自治行為都享有不容置疑的審查權(quán)，而應(yīng)當(dāng)在一定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上劃定適當(dāng)范圍，這一點(diǎn)將在后文詳細(xì)論述。二是審查程度的有限性，即應(yīng)當(dāng)將一項(xiàng)高校行為區(qū)分為法律問題和事實(shí)問題，法院主要審查法律問題，而對事實(shí)問題的正確與否，法院不予過分關(guān)注，應(yīng)當(dāng)尊重高校專業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威，法院不能直接代替高校做出事實(shí)問題的判定。

(4)復(fù)議前置原則。我國《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟?！笨梢?，我國采取的是復(fù)議前置和相對人選擇救濟(jì)方式的程序原則來為相對人提供權(quán)利救濟(jì)的。法律此類規(guī)定的主要目的有兩點(diǎn)：一是行政主體的管理行為一般涉及行政專門事項(xiàng)，具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，法官在此方面缺乏專門經(jīng)驗(yàn)，交由行政機(jī)關(guān)去進(jìn)行審查和判斷，將有利于糾紛的及時(shí)解決，符合行政效率原則。二是因行政行為的錯(cuò)誤或瑕疵而引發(fā)的行政糾紛，如果由行政系統(tǒng)內(nèi)部先行處理，及時(shí)糾正自身錯(cuò)誤的行政行為，將促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的自我改善和依法行政意識的提高。對于涉及高校行政行為糾紛的案件，將復(fù)議前置程序作為司法審查介入的前提條件，將有利于實(shí)現(xiàn)上述立法目的。

2.司法審查介入高校自治的具體范圍

(1)介入前提：高校行政權(quán)的范圍。界定高校行政權(quán)的范圍是明確司法審查具體對象的邏輯起點(diǎn)，因?yàn)樵趯?shí)踐中，高校既可以作為行政法律關(guān)系主體，也可以作為民事法律關(guān)系主體，既可以以行政主體的身份做出一項(xiàng)行政行為，也可以作為平等民事主體從事民事活動(dòng)。對于高校涉訴案件所提起的行政訴訟必然以高校的行政行為為審查對象，而高校行為是否應(yīng)當(dāng)定性為行政行為需以高校行政權(quán)的行使為判斷依據(jù)。因此，高校行使行政權(quán)的范圍實(shí)際上決定了司法審查介入高校自治的廣度。而對于如何準(zhǔn)確界定高校行政權(quán)的行使范圍，一是要在時(shí)間上確定存在行政法律關(guān)系的起點(diǎn)和終點(diǎn)，二是要在行政與民事法律關(guān)系并存時(shí)準(zhǔn)確劃清兩者界限。對此，有學(xué)者結(jié)合我國《教育法》第28條和行政權(quán)力的基本特征界定了高校行政權(quán)力的范圍，認(rèn)為《教育法》第28條第3 項(xiàng)規(guī)定的招生權(quán)；第4 項(xiàng)規(guī)定的學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)；第5 項(xiàng)規(guī)定的頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)；第6項(xiàng)規(guī)定的聘任教師及獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)等，都具有明顯的單方面意志性和強(qiáng)制性，符合行政權(quán)力的主要特征，因而性質(zhì)上應(yīng)屬于行政權(quán)力或公共管理權(quán)力。[8]筆者贊同這一觀點(diǎn)，但對于《教育法》第28條第9項(xiàng)“法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利”，這實(shí)質(zhì)上為高校行政權(quán)力的行使提供了廣闊的空間，因此應(yīng)當(dāng)在制度上明確：除了《教育法》第28 條規(guī)定的高校幾項(xiàng)主要行政權(quán)力外，高校實(shí)施的其他具有單方面意志性和強(qiáng)制性、符合行政權(quán)力主要特征的行為都應(yīng)當(dāng)定性為行使行政權(quán)力的行為。

(2)介入依據(jù)：司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上講，根據(jù)上述高校行政權(quán)力范圍的界定，凡是高校行使行政權(quán)力的行為，一般都應(yīng)納入到司法審查的范圍。在行政訴訟的準(zhǔn)入門檻上，司法審查也僅針對高校行政權(quán)力下的行政行為。但是，這種界定方法未免過于粗陋，既難以對非法定化和非類型化的高校行政行為進(jìn)行司法審查，也無法在司法實(shí)踐中為法院審理具體案件提供定型化和統(tǒng)一化的適用依據(jù)，有可能導(dǎo)致“相同案件卻出現(xiàn)不同結(jié)果”的現(xiàn)象。因此，針對高校涉訴案件而建立明確的審查標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要。對此，理論界持有不同觀點(diǎn)。一些學(xué)者主張確立如下標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合下述標(biāo)準(zhǔn)之一的，司法審查都應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入：第一，被訴高校學(xué)生管理行為是否足以改變學(xué)生的在學(xué)身份。第二，被訴高校學(xué)生管理行為是否具有外部性。第三，被訴高校學(xué)生管理行為是否對學(xué)生的公民基本權(quán)益有重大影響。[9]還有學(xué)者主張采取“重要權(quán)利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)” 以及“可導(dǎo)致嚴(yán)重后果具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)”，并分別對其內(nèi)涵和外延進(jìn)行了細(xì)致分析。筆者以為，可以確立如下司法審查標(biāo)準(zhǔn)，在保證司法權(quán)對高校行政權(quán)監(jiān)督和制約的基礎(chǔ)上，又不妨害高校自治與學(xué)術(shù)自由：其一，高校行為是否限制或剝奪了憲法、法律等賦予相對人的基本權(quán)利(如受教育權(quán)、人身財(cái)產(chǎn)權(quán)等)。其二，高校行為是否對相對人的基礎(chǔ)身份和地位有重大影響(如行政處分、職稱評定等)。其三，高校行為是否嚴(yán)重影響或高度妨害到相對人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)(如學(xué)業(yè)評價(jià)、授予學(xué)位、入學(xué)、升學(xué)等)。只要高校行為符合其中至少一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，司法審查的介入就具備了合理的依據(jù)。

(3)附帶審查：介入高校抽象行政行為的必要性。目前，抽象行政行為在我國行政訴訟中不具有可訴性，但是這并意味著法院對抽象行政行為沒有任何程度的審查權(quán)?！缎姓V訟法》第五十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照有關(guān)機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的規(guī)章。這實(shí)質(zhì)上是一種不完整意義的司法審查權(quán)，法院不能直接審理和裁判規(guī)章的合法性。違法行政行為往往建立在不合法抽象行政行為的基礎(chǔ)之上，認(rèn)定和糾正違法行政行為必須以對相關(guān)規(guī)范性文件的審查和判斷為前提，否則，不僅在個(gè)案中難以判斷具體行政行為的違法性與否，而且在糾正錯(cuò)誤的具體行政行為的同時(shí)，如果不觸及其依據(jù)，只能具有個(gè)案效力以應(yīng)對侵權(quán)的表層問題，難以從根源上清除違法行政行為的“病灶”，從而促進(jìn)依法行政。因此，司法審查對高校抽象行政行為的介入有其必要性。對于高校抽象行政行為司法審查的具體方式，可以借鑒《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定?！缎姓?fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請”。因此，法院在審理高校涉訴案件時(shí)，如果相對人對高校具體行政行為所依據(jù)的內(nèi)部章程等提出異議，或者人民法院認(rèn)為審查該內(nèi)部章程是裁判此案的前提，都應(yīng)當(dāng)在審理具體行政行為的同時(shí)，附帶性地對高校抽象行政行為進(jìn)行合憲性與合法性審查。

五、結(jié)語

高校自治對司法審查權(quán)的介入始終有一種不自覺的內(nèi)在抵抗性，它們本身是作為具有對抗性的矛盾存在于高校事務(wù)糾紛之中?，F(xiàn)代高校自治的基本趨勢是民主化和去行政化，單純強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大自主管理權(quán)已不符合現(xiàn)代高等教育發(fā)展的基本理念?，F(xiàn)代教育行政強(qiáng)調(diào)平衡是教育行政的基本價(jià)值取向，行政權(quán)力與個(gè)人( 法人) 權(quán)利都是相對的，學(xué)術(shù)自由不能超越普通的公民權(quán)，不能免除對憲法的忠誠。因此，高校自治并不能夠排除國家公權(quán)力的干預(yù)和監(jiān)督，其行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)處于司法陽光的照耀之下，這是確保高校“依法治?！薄⒑侠硇姓谋匾獥l件。但是，國家權(quán)力的監(jiān)督必須是適度的，不能侵害大學(xué)自治，否則，大學(xué)自治制度建立的初衷就會(huì)遭受破壞。正如賀衛(wèi)方教授在點(diǎn)評劉燕文案時(shí)曾不無憂慮地說: “對于這起訴訟，我曾經(jīng)有一點(diǎn)顧忌，那就是，擔(dān)心外部權(quán)力借此機(jī)會(huì)，以司法的名義干涉大學(xué)的獨(dú)立，對學(xué)術(shù)自由與獨(dú)立是否會(huì)產(chǎn)生某種不良的影響？司法的陽光照耀到科學(xué)的殿堂，司法的陽光絕對不僅僅是陽光，有時(shí)可能是粗暴的、不那么令人愉快的急風(fēng)暴雨，有可能對科學(xué)的殿堂有某種負(fù)面的影響，這個(gè)問題也是值得我們考慮的。”[10]因此，國家權(quán)力對大學(xué)自治的監(jiān)督應(yīng)是一種有限度的監(jiān)督，司法審查對高校自治的介入也是一種有限度的介入，通過有限度的監(jiān)督和介入進(jìn)而尋求和實(shí)現(xiàn)高校自律管理、學(xué)生權(quán)益保障、司法有效監(jiān)督三者之間的動(dòng)態(tài)平衡，才是符合正義的。

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