朱琰 王一峰 肖斐斐 向啟

從美國1933年設(shè)立首個存款保險制度至今，已有超過110個國家建立了存款保險制度，部分原因在于銀行業(yè)危機對存款保險的促進。存款保險制度通過保護存款人利益，維護了金融體系的穩(wěn)定，多數(shù)國家在利率市場化之前或之間建立了存款保險制度，其有利于金融自由化的進一步深入。

存款保險制度的發(fā)展

銀行業(yè)危機促使存款保險制度大規(guī)模建立。存款保險制度與銀行法規(guī)、中央銀行最后借款人制度一起構(gòu)成了國際上公認的金融安全網(wǎng)。美國1933年通過立法，成為第一個建立存款保險制度的國家，此后存款保險制度逐漸得到國際認可，并得到大規(guī)模發(fā)展。截至2011年3月，世界上共有111個國家建立了顯性存款保險制度。1960年之前美國是世界上唯一建立存款保險制度的國家，1961年印度成為第二個建立存款保險制度的國家，而存款保險制度得到國際認可并大規(guī)模建立則在20世紀90年代以后，與世界銀行業(yè)危機次數(shù)相關(guān)性較強。80年代各國銀行所統(tǒng)計的嚴重系統(tǒng)性銀行危機達到45次，90年代全球爆發(fā)了63次嚴重的銀行危機。與此對應，1990年只有34個國家建立存款保險制度，2000年達到71個國家，增長209%。進入21世紀，陸續(xù)有32個國家建立存款保險制度，在2008年金融危機后建立存款保險制度的國家數(shù)目占這些國家數(shù)的44.1%。

存款保險制度為利率市場化護航。利率市場化后銀行間經(jīng)營差異擴大，銀行業(yè)風險上升。通過建立完善的顯性存款保險制度，可有效降低擠兌風險，促進中小銀行與大型銀行公平競爭，維護金融穩(wěn)定。從各國經(jīng)驗看，部分國家均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險制度，從而有利于利率市場化以及金融自由化的進一步深入。

存款保險制度通過保護存款人利益，維護了金融體系穩(wěn)定。作為金融安全網(wǎng)的一部分，存款保險的基本作用在于預防銀行擠兌和保護小存款人利益。隨著經(jīng)濟金融發(fā)展，存款保險體系的作用有所演變，可分為：保護大多數(shù)小額存款人的利益；提高公眾對金融體系的信心，保證銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定；通過建立對問題銀行的處置規(guī)則，提供一種有序的處理破產(chǎn)機構(gòu)的機制，避免危機的擴大。

典型國家和地區(qū)的保險制度經(jīng)驗

美國存款保險制度

目前美國的存款保險由美國存款保險公司統(tǒng)一運作和管理，1950年《銀行法》賦予其相對獨立法律地位，直接對國會負責。美國實行強制與自愿結(jié)合的存款保險制度，用以降低銀行的逆向選擇對存款保險制度的不利影響。由于參保銀行相比未參保銀行有更好的競爭優(yōu)勢，目前大部分存款機構(gòu)，包括國民銀行、州注冊銀行、住房儲蓄銀行、儲蓄協(xié)會、外國銀行在美分支機構(gòu)都加入了存款保險。存款保險涵蓋了大部分的存款品種，但對于股權(quán)、債券、互助基金、生命保險、年金、市政債券、保管箱、國債以及國庫券等不予保障，對本國銀行的國外分支也不予保障。聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）按賬戶確定保險限額，每個存款人在同一家投保機構(gòu)按同一類型賬戶合并計算的存款保險限額為25萬美元，并可隨著經(jīng)濟形勢及通貨膨脹進行調(diào)整。

存款保險制度不斷完善適應銀行業(yè)發(fā)展。自1934年建立FDIC后，1980年之前是存款保險制度平穩(wěn)發(fā)展的時期。1981年后，隨著美國金融改革的深入與銀行業(yè)發(fā)展，存款保險制度進行了多次改革。這些改革包括不斷提高存款保險限額以應對經(jīng)濟發(fā)展與通貨膨脹、采用風險差異費率以減少道德風險的產(chǎn)生、確立存款保險基金儲備比例的浮動區(qū)間以緩解周期性危機壓力、擴大存款保險限額、返還保費減少銀行負擔以及進一步擴大FDIC監(jiān)管與處理銀行的權(quán)力。美國聯(lián)邦存款保險公司74年來的運作實踐證明這一模式基本上實現(xiàn)了維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定和保持公眾信心的目標，成為其他國家設(shè)計存款保險制度的樣本。

FDIC具有明顯的監(jiān)督管理職能。美國存款保險最大特點在于FDIC具有強大的監(jiān)管職能，F(xiàn)DIC目前是州非聯(lián)儲成員銀行的主監(jiān)管者，同時是所有參加存款保險的銀行與儲貸機構(gòu)的輔助性監(jiān)管者。FDIC的工作主要包括一下三點。

一是對投保銀行的檢查監(jiān)督。這是FDIC最重要的日常工作和事前監(jiān)管手段，這種事前檢查管理的目的是確保銀行經(jīng)營的安全與穩(wěn)定，避免銀行倒閉事件，增強公眾對金融體系信心，體現(xiàn)了美國存款保險制度的“風險最小化原則”。FIDC具有：第一，審批職能。參加存款保險須由FDIC審定符合條件才能參保，銀行增設(shè)與合并也必須經(jīng)FDIC同意。第二，檢查監(jiān)督職能。FDIC除了定期與不定期對投保機構(gòu)進行檢查外，還要對美聯(lián)儲和貨幣監(jiān)理局的檢查報告作選擇性復查。第三，處罰職能。對檢查中或其他渠道發(fā)現(xiàn)的問題，F(xiàn)DIC可以采取從規(guī)勸到責令停業(yè)的處罰方式。

二是對問題銀行的處理。FDIC采取統(tǒng)一的評級方法，對投保機構(gòu)的CAMEL五大指標進行考核，根據(jù)相應的具體分支評定投保機構(gòu)的綜合等級，分為綜合一級至綜合五級，其中，綜合三級至五級為問題銀行。由FDIC對問題銀行進行重點監(jiān)控，包含對此類銀行改進管理的具體要求。

三是對破產(chǎn)銀行的處理。FDIC是唯一有權(quán)處理銀行破產(chǎn)事件的聯(lián)邦機構(gòu)，作為破產(chǎn)銀行的接收者，F(xiàn)DIC根據(jù)成本較小的原則，處理破產(chǎn)銀行的主要方式有三種：首先是直接理賠。FDIC整理該銀行賬冊，按存款保險最高賠償限額等規(guī)定盡快賠付存款人的被保險存款。采用這一方式會造成銀行服務(wù)的中斷，同時保險基金損失較大。1969～1981年間108家破產(chǎn)銀行的處理中，F(xiàn)DIC只對其中的1/3采用了直接理賠方式，且這些銀行的平均總資產(chǎn)只有1040萬美元，平均存款較少。其次是收購與承擔。收購與承擔是指當投保銀行破產(chǎn)倒閉后，由另一家經(jīng)營穩(wěn)健的銀行承擔倒閉銀行的全部債務(wù)并購買其部分或全部資產(chǎn)。存款人和其他債權(quán)人得到全額保護，也不會導致銀行服務(wù)的中斷，保險基金的損失較小。收購與承擔是FDIC的主要救助方式。最后是過橋經(jīng)營。當投保銀行破產(chǎn)后，由FDIC聘任的董事會取代原有董事會進行管理，F(xiàn)DIC提供必要的資金以使其能運轉(zhuǎn)至安排收購與承擔方式處理或恢復至正常運作。法律規(guī)定FDIC最多只能經(jīng)營2年，經(jīng)營期后必須把此銀行的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給他人。

風險調(diào)整保險費率合理分配保費負擔。在1991年以前，美國的銀行保費是按照固定費率收取的，目前采用的是根據(jù)風險調(diào)整的差別費率。從2007年開始，銀行的保費按季繳納，每次所繳納的費用根據(jù)上一季度存款的日均余額以及該銀行的適用費率計算得到。風險調(diào)整的保險費率可減少投保銀行的道德風險，減少經(jīng)營良好銀行的保險費用負擔。

存款保險制度有效降低了銀行倒閉數(shù)量。20世紀20年代，美國每年平均倒閉銀行500家左右，“大蕭條”使得30年代初上升為2000家。1933年銀行倒閉數(shù)達到3000家左右，同年聯(lián)邦存款保險制度建立，有效提供了銀行救助，降低了銀行倒閉數(shù)量。在最初的十年里，每年倒閉的銀行大約有50家；其后從1945～1980年，平均每年只有5家左右銀行倒閉。

日本存款保險制度

泡沫經(jīng)濟破滅促使JDIC擴充資金來源。日本存款保險制度自20世紀70年代初建立并實施后的20年內(nèi)在保護存款人利益，維護金融業(yè)良好信用、秩序與穩(wěn)定方面起了很好的作用，但90年代初日本經(jīng)濟泡沫的破滅，大批金融機構(gòu)陷入困境甚至破產(chǎn)，促使日本存款保險制度進一步改革與完善。為了應對危機，1996年至2005年3月，日本存款保險公司（JDIC）采取全面保險制度，所有存款人的存款都能得到JDIC的全額保險，2005年4月起恢復有限保險制度。為了應對危機期間巨額保費支出，JDIC不斷擴充存款保險基金資金來源，如提高保費費率，提高央行借款，發(fā)行JDIC債券等。JDIC在應對銀行危機期間實行全額保險的經(jīng)驗穩(wěn)定了金融市場，其發(fā)行債券融資的方式也值得借鑒。

一是大幅提高保費費率。日本目前采用的是統(tǒng)一的費率體系。每年年初，日本銀行業(yè)根據(jù)上一年的存款平均余額以及日本存款保險公司公布的費率計算當年保費并進行上繳。1996年起JDIC的加權(quán)保險費率大幅提高至0.084%并一直維持。2006年，法律規(guī)定的調(diào)整方向發(fā)生了改變，保險費率開始有所下調(diào)，其中結(jié)算存款的保險費率降為0.11%，而一般存款的保險費率則調(diào)回至0.08%。

二是借款與債券發(fā)行融資彌補存款保險支出激增。1996～2005年期間JDIC援助銀行家數(shù)猛增，保險基金支出大幅高于保費收入。JDIC通過向中央銀行或私人機構(gòu)借款（一年期）以及發(fā)行JDIC債券（兩年期、四年期以及七年期）籌集資金，并隨市場情況及時調(diào)整融資政策。

“付款箱”型存款保險制度事前監(jiān)督職能較弱。對比美國存款保險制度，銀行監(jiān)管由貨幣監(jiān)理局（OCC）、聯(lián)邦儲蓄機構(gòu)監(jiān)管局（OTS）以及FDIC共同承擔，F(xiàn)DIC還可與其他監(jiān)管機構(gòu)共享信息，監(jiān)管能力較強。日本的金融安全網(wǎng)中，最后貸款人角色由日本央行擔任，銀行監(jiān)管由日本金融廳（FAS）負責，JDIC只負責破產(chǎn)銀行清算與存款保險兩大職能。這種“付款箱”型的存款保險制度，事前監(jiān)督的缺乏使得存款保險制度未能防范日本泡沫經(jīng)濟破滅后銀行危機。

德國存款保險制度

德國金融體系特點包括：德國商業(yè)銀行為全能銀行；三大商業(yè)銀行即德意志銀行、德斯德納銀行和科瑪茲銀行占主導地位；商業(yè)銀行與企業(yè)關(guān)系密切，銀行參股企業(yè)并對經(jīng)營有影響力。由此形成了三大體系分立、行業(yè)協(xié)會主導的獨特存款保險制度。

三大銀行體系分別建立存款保險制度。德國存款保險制度非常獨特，由非官方自愿存款保險體系和政府強制性存款保險體系構(gòu)成。前者是指由德國國內(nèi)三大銀行集團根據(jù)各自的需要在1974年以后建立的三個獨立運作體系，后者則是適應歐盟在1994年實施的成員國均要建立強制性存款保險制度規(guī)定要求而于1998年8月建立起來的。

德國的非官方存款保險制度是在不同銀行集團內(nèi)引入銀行間自愿存款保險的基礎(chǔ)上形成的。早在20世紀初，德國三大銀行集團就已經(jīng)分別成立了德國銀行聯(lián)邦協(xié)會、德國儲蓄銀行聯(lián)邦協(xié)會、德國城鄉(xiāng)合作銀行聯(lián)邦協(xié)會，一方面為了保護成員銀行和存款人的利益，另一方面也希望在貨幣、信貸和資本市場等有關(guān)業(yè)務(wù)上與金融管理當局起到溝通橋梁作用。三個協(xié)會形成三個保護體系，各自相對獨立，各銀行機構(gòu)自愿參加。

行業(yè)協(xié)會主導非官方存款保險制度。德國的存款保險體系分四部分組成，即商業(yè)銀行保護系統(tǒng)、儲蓄銀行保護系統(tǒng)、信用合作銀行保護系統(tǒng)以及官方建立的強制銀行保護系統(tǒng)。盡管從20世紀50年代開始德國就出現(xiàn)了一些地區(qū)性存款保險組織，但直到1974年郝斯塔特銀行倒閉后德國才建起了現(xiàn)行的自愿存款保險制度，并在此基礎(chǔ)上還建立了流動性聯(lián)合銀行（LCB），以便向有清償力但暫時缺乏流動性的銀行提供流動性支持。1998年，為了適應歐盟存款保險指引和歐盟投資人補償指引要求，德國才頒布實施了存款擔保和投資人補償法，開始在原有存款保險之外建立了一個新的制度，從此結(jié)束了非官方制度一統(tǒng)天下的局面。對于那些沒有加入存款保險機制的金融機構(gòu)，將受到1998年成立的德國銀行賠償機構(gòu)有限公司的保護。根據(jù)法律和按照1994年歐盟原則條例設(shè)定的最低標準，該機構(gòu)對每個存款戶存款的90%給予保護，但每個存款戶的最高保障額為2萬歐元。

我國香港地區(qū)存款保險制度

2004年香港立法會通過了《存款保障條例》，存款保障委員會于同年成立，香港存款保險制度正式確立。在1992年國際商業(yè)信貸銀行倒閉后，香港就對此進行了探索，在此期間，曾推出小存戶優(yōu)先索償計劃（1995年）并先后進行兩次公眾咨詢活動（2000年及2002年），存款保障再度被提上日程。到香港立法會通過存款保障條例、存款保障委員會成立，已歷時12年之久。

香港存款保障計劃具備以下主要特點：除非獲存款保障委員會豁免，否則所有持牌銀行均須參與存保計劃，成為計劃成員；有限制持牌銀行及接受存款公司為非存保計劃成員；補償上限設(shè)定為每家計劃成員每名存款人50萬港元；用作抵押的存款亦受保障；港元、人民幣及外幣存款均得到保障；存保會向計劃成員收取保費（供款），建立存保基金，基金的規(guī)模為有關(guān)存款總額的0.25%，約為35億港元。

存?；鸬哪繕怂绞倾y行業(yè)受保障存款總額的0.25%。存保會已從外匯基金取得備用信貸，用以當銀行倒閉時向存款人發(fā)放補償。信貸額度足夠應付兩家中型銀行同時倒閉。存保會會每年向計劃成員收取供款一次。個別計劃成員的供款是根據(jù)存放于計劃成員受保障存款的金額及由金管局給予的監(jiān)管評級厘定。存保基金只能投資于保本且高流動性的資產(chǎn)。

我國存款保險制度實施的幾點猜想

中國的存款保險制度將伴隨利率市場化的進程逐步建立和完善，為了防范風險維護安全，存款保險制度的建立將早于利率市場化的最終實現(xiàn)。我國從提出建立存款保險至今已20年，目前各種條件均已具備，預計在今明兩年內(nèi)會有實質(zhì)性推進，但在銀行和存款人的風險意識改變之前，存款保險制度的完善期可能較長，存款隱形擔保也可能存在較長時間。我們對存款保險制度構(gòu)建的要素有如下猜想：

由政府設(shè)立和管理存款保險機構(gòu)。由政府和央行出面設(shè)立一個非營利性的存款保險機構(gòu)負責整個存款保險制度的具體運作。存款保險基金的初始資金由政府和央行的注資以及金融機構(gòu)的首期保費共同構(gòu)成。

強制參保，保險范圍主要為一般性儲蓄存款。預計我國將采取強制保險的方式。保險范圍涵蓋納入一般性儲蓄存款考核的活期存款和定期存款，代表大多數(shù)存款者的利益。對財政性存款、協(xié)議存款、同業(yè)存款等，則可以暫時不納入存款保險范圍，等以后存款保險基金理賠能力增強后再逐步歸實行強制性保險原則。同時也為了保障公平競爭、避免逆向選擇和道德風險，因此有必要將在國內(nèi)依法吸收存款的所有金融機構(gòu)，包括國有銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行、信用社、郵政儲蓄銀行以及外資銀行在華的法人子公司等都納入保險體系中。

合理賠付限額在20～30萬元之間。本著有效保護中小儲戶利益，同時降低道德風險，我國也將采取限額賠付的方式。測算存款保險限額與人均GDP、人均收入關(guān)系，2011年我國人均GDP達3.5萬元，城鎮(zhèn)居民人均收入近2.4萬元，考慮到國內(nèi)居民儲蓄傾向較高，因此存款保額的上限可以較世界主要國家存款限額與人均GDP比值4的水平較高一些，因此我們認為20～30萬元是比較適合的區(qū)間。

由分類差別費率逐步向風險差別費率過渡。考慮到中國金融體系的現(xiàn)狀，預計我國將先實行簡化的分類差別保險費率（按商業(yè)銀行屬性分為國有大行、股份制銀行、城商行和信用社，分別適用不同的費率水平），條件具備后再過渡到風險差別費率或更為可行。參照國外存款保險費率經(jīng)驗，我們認為存款保險制度推行初期0.04%～0.12%的差別費率水平或較為合適，比如對國有大行、股份制銀行和城商行農(nóng)信社三類群體分別實行0.05%、0.08%和0.12%的費率水平。

存款保險基金將由政府注資、保費收入共同組成。根據(jù)國際存款保險的經(jīng)驗，存款保險基金的來源主要包括自有資金、收取保費、投資收入和借款等方面。我們認為我國存款保險基金的初期基金將由國家財政和商業(yè)銀行保費共同組成，之后的來源包括銀行保費、投資收入等。為達到保險基金目標規(guī)模，可以設(shè)定較長過渡期安排（如五年），用以減輕商業(yè)銀行需支付的保費水平。在保險基金達到目標規(guī)模后，適當降低保險費率。

存款保險制度對銀行業(yè)績沖擊比較有限。由于存款保險的上限設(shè)定為20～30萬元，假設(shè)按照按單一儲戶作為賠付對象，擁有超過保險限額的客戶具有分散存款到不同銀行的動力。但我們預計這種存款搬家的幅度將較為溫和，主要因為：一是中國絕大部分居民的儲蓄存款小于30萬元。據(jù)央行2005年的調(diào)查，存款在20萬元以下的賬戶數(shù)占全部賬戶數(shù)的99.3%。對于大部分存款小于20萬元的客戶來說，不存在轉(zhuǎn)移存款的動機。二是從中期來看，中國主要商業(yè)銀行仍然擁有隱性的政府擔保，客戶對存款安全性的擔憂不會加劇。三是高凈值客戶將在服務(wù)和安全性之間取舍。存款余額較高的客戶目前在各銀行均能享受到優(yōu)于普通客戶的VIP服務(wù)，若這部分VIP客戶將存款分散到不同銀行，將失去上述特殊服務(wù)和優(yōu)惠，高凈值客戶需要在服務(wù)和安全性之間取舍。

存款保險制度可能發(fā)展成為重要的監(jiān)管工具。短期內(nèi)央行會以簡單分類作為劃分存款保險費率的依據(jù)。但中長期來看，實行風險差別費率就賦予了未來的中國式存款保險公司以一定的監(jiān)管權(quán)限，存款保險制度與銀行經(jīng)營風險掛鉤，使得銀行業(yè)未來受到來自中央銀行的監(jiān)管也將進一步加強。

（作者單位：中信證券研究部）