宋慧斌 張經(jīng)緯 鐘艷春

摘 要：隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的實施、各市城市總體規(guī)劃（2008年—2020年）的編制完成以及市級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法大隊的組建，山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法工作邁上了新的臺階，與此同時，隨著市場經(jīng)濟的進一步深化，多元利益主體追逐利益最大化的驅(qū)動，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法帶來了新課題，提出更高的要求。如違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)和規(guī)章，進行新建、改建、擴建和翻建建筑物、構(gòu)筑物、廣告、各類工程管線和其他工程設計的行為屢禁不止，執(zhí)法工作出現(xiàn)新難題，如何遏制違法建設，破解規(guī)劃管理執(zhí)法過程中存在的問題就成為當前工作的重點。文章從完善法律法規(guī)體系、強化宣傳教育、建立部門聯(lián)動機制激勵和約束機制等方面提出了對策。

關鍵詞：規(guī)劃管理 執(zhí)法 問題

中圖分類號:F290文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）01-229-01

一、山西規(guī)劃管理執(zhí)法問題的現(xiàn)狀分析與兄弟省市的借鑒

城鄉(xiāng)規(guī)劃是引導城鄉(xiāng)有序建設和發(fā)展的重要公共政策，科學編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃對于有效配置公共資源，保護資源環(huán)境，協(xié)調(diào)利益關系，維護社會公平，確保城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的作用，在整個城鄉(xiāng)建設中處于龍頭地位。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法主要是通過對違法建設的制止和依法查處來保障規(guī)劃實施的權威性、嚴肅性，確保城鄉(xiāng)建設的有序發(fā)展。違法建設的存在干擾城市秩序破壞城市規(guī)則，對城市構(gòu)成建設性破壞，浪費社會資源，加大了建設管理成本，形成社會不公，毒化社會風氣，激化社會矛盾，降低政府公信力，損害了廣大人民群眾的根本利益和社會公共利益，危害十分巨大。因此城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法在整個城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施中占有舉足輕重的作用。

但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法中出現(xiàn)難題，違法建設屢禁不止，甚至部分地區(qū)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是規(guī)劃管理立法方面上存在不完善的地方，許多規(guī)定過于原則化，為自由裁量留有較大空間。例如我省在對違法建設的行政處罰方面中處罰標準并未作出明確的法律規(guī)定。北京市按照違法建設所在區(qū)域及違法建設的性質(zhì)，制定出了處罰標準。根據(jù)土地地價情況，本市行政區(qū)域劃分為七類，其中，東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)被定為A類區(qū)域。依據(jù)違法建設對規(guī)劃的影響程度、情節(jié)輕重等具體情況，設置固定的系數(shù)，相應減輕或加重處罰。二是我省規(guī)劃編制工作與社會經(jīng)濟發(fā)展相比存在一定的滯后性，一些地區(qū)的總體規(guī)劃已經(jīng)嚴重落后于經(jīng)濟發(fā)展，而新的城市總體規(guī)劃還未制定，同時控制性詳細規(guī)劃并未做到全覆蓋，甚至一些地區(qū)并無編制控規(guī)，導致規(guī)劃管理執(zhí)法無規(guī)劃可依，規(guī)劃管理執(zhí)法成為一句空話。三是違法建設責任追究制度不健全，尤其是對違法建設的設計單位、建設單位、施工單位的行政責任追究制度并未建立。廣州市在違法建設查處條例中在對違法建設的建設單位、設計單位和施工單位的直接責任人和主管人員，屬行政監(jiān)察對象的，城市規(guī)劃部門和綜合行使城市管理行政處罰權機關可以向有管轄權的行政監(jiān)察機關提出行政處分建議。行政監(jiān)察機關查證屬實后，應當視情節(jié)輕重給予行政處分。四是在對違法建設的處罰力度過小，導致違法建設的守法成本高而違法成本低，尤其是在房地產(chǎn)開發(fā)領域，不斷出現(xiàn)越證，擅自加高、加胖。重慶市為加大違法建設查處力度，提高違法建設成本，在建設工程規(guī)劃違法建設處罰標準中對主城區(qū)（2737平方公里）內(nèi)的商品房工程違法建設行為，按違法建筑每平方米500元罰款；不能以面積計算的，按違法建設工程造價的50%罰款。對主城區(qū)外的商品房工程違法建設行為，按違法建筑每平方米不低于400元罰款；不能以面積計算的，按不低于違法建設工程造價的40%罰款。五是部門聯(lián)動機制并未建立。規(guī)劃管理執(zhí)法與土地、建設管理有密切關系，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域更加明顯。六是行政執(zhí)法部門在采取查封現(xiàn)場、強制拆除等行政強制措施時缺乏切實的執(zhí)法保障。七是相對注重對違法建設的行政執(zhí)法力度，缺乏對建設單位守法的激勵

二、破解規(guī)劃管理執(zhí)法難題的措施與對策

鑒于上述城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法中存在的難題，導致我省規(guī)劃管理執(zhí)法工作不容樂觀，最近幾年一些地區(qū)違法建設呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。如何破解規(guī)劃管理執(zhí)法難題，建立具有山西特色的規(guī)劃管理執(zhí)法機制，從源頭上遏制違法建設的蔓延就成為擺在我們面前的一個重要課題。

（一）完善相關法規(guī)制度

加快制定與國家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》相配套的法規(guī)制度，提高其科學性和適應性，制定具有可操作性的程序性制約規(guī)定，清晰準確界定法律責任與義務。

（二）加強宣傳教育

開展城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的專題學習教育，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃龍頭作用和違法建設危害的宣傳，提高規(guī)劃管理人員的廉潔自律意識和全社會規(guī)劃守法意識。同時注重規(guī)劃管理執(zhí)法人員的雙重作用，既要充當法律的執(zhí)行者、違法建設的斗爭者，也要充當規(guī)劃管理知識的傳播者，深入建設工地、深入到老百姓中間，宣傳規(guī)劃的龍頭作用和違法建設的危害性，使全社會形成規(guī)劃守法意識。

（三）建立規(guī)劃、國土、建設和公安等部門聯(lián)動機制

1.建立規(guī)劃、國土、建設等多部門聯(lián)動機制。在土地儲備階段，由規(guī)劃國土資源部門梳理形成儲備土地數(shù)據(jù)，房屋管理部門提早介入，預測遠期市場供應量。在土地出讓階段，由規(guī)劃、國土資源、房屋管理部門加強溝通，共同參與形成出讓合同數(shù)據(jù)，明確規(guī)劃國土資源部門作為簽訂合同的主體，及時將出讓合同內(nèi)容、約定的開竣工時間等各種技術參數(shù)抄報房屋管理部門。在開發(fā)建設過程中，房屋管理部門及時將實際開竣工情況、開發(fā)進度情況反饋至規(guī)劃國土資源部門，由其按出讓合同約定的條款加強監(jiān)管，同時將房地產(chǎn)市場分析情況及時反饋給規(guī)劃國土資源部門，為下階段科學制定土地儲備計劃提供依據(jù)。

2.建立規(guī)劃公安聯(lián)動機制。一是規(guī)劃部門在執(zhí)法過程中，需要公安部門介入的，公安部門應派員參加；對涉嫌規(guī)劃犯罪的案件，規(guī)劃部門應及時向公安部門移送，便于公安部門盡早掌握案情，做好刑事偵查工作。二是對規(guī)劃違法案件每月會商一次，通報近期規(guī)劃違法案件查處情況，在查處規(guī)劃違法案件上尋找合力點。

（四）建立規(guī)劃守法激勵機制

從經(jīng)濟學角度上看，任何行為都是需要付出成本的，守法行為也需要成本，守法成本是指遵循法律所需要付出的代價。守法成本具體包括行為成本和機會成本，行為成本的大小一般由法律自身所決定，一般情況下，以作為的方式履行守法義務的行為，需要付出行為成本，比如給車輛上牌、繳納行政收費、工廠安裝使用治污設備等等。機會成本是人們被迫在稀缺物品之間作出選擇時所需要付出的成本，是將資源用于某一方面而不能用于其它方面所放棄的收益，或者說，機會成本是采取某種而非另一種行動所放棄的機會的成本。在存在法律規(guī)范的前提下，人們的行為決策通常只有兩種可能即守法和不守法，從一種極端的機會成本角度上看，不守法的收益即為守法的成本。因此，守法意味著承擔守法的成本，如果沒有相應的補償，“經(jīng)濟人”不會有守法的動力，所以需要我們探索一套規(guī)劃守法的激勵制度。比如，對于需要付出高額守法成本的守法行為，給與適當補償；對于長期守法的公民或社會組織，適當給予一定的獎勵作為激勵，努力構(gòu)建誠信守法的社會環(huán)境。

[基金項目：2010年度山西省高等學校哲學社會科學研究項目《山西城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法問題研究》（項目編號：20102224）成果之一]

（作者單位：宋慧斌，山西輕工職業(yè)技術學院；張經(jīng)緯，太原市規(guī)劃局；鐘艷春，山西輕工職業(yè)技術學院 山西太原 030000）

（責編：賈偉）