深圳市委黨?！皠?chuàng)新社會(huì)管理”實(shí)驗(yàn)班

城中村自建房納入保障性住房體系研究

深圳市委黨?！皠?chuàng)新社會(huì)管理”實(shí)驗(yàn)班

一、深圳市保障性住房供需情況

“十二五”期間，結(jié)合人口規(guī)模變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障范圍調(diào)整，預(yù)計(jì)全市新增符合條件的戶籍住房困難人群約8萬戶，預(yù)計(jì)新增尚無自有住房的高級(jí)人才約1.4萬戶、中初級(jí)人才約12.6萬戶，合計(jì)14萬戶。

規(guī)劃期總需求：“十二五”期末，全市住房保障需求總規(guī)模約為35.8萬戶，其中符合條件的戶籍住房困難人群約8萬戶、人才約27.8萬戶。

但“十二五”期內(nèi)，深圳市計(jì)劃新增保障性住房?jī)H24萬套，總供給規(guī)模僅為總需求的67%。

目前深圳的土地資源緊缺，“十一五”時(shí)期已捉襟見肘，面對(duì)“十二五”期間對(duì)保障性住房的需求，各部門陷入無計(jì)可施的困境，表示“即使資金充足，也無處建房”。所以，深圳的土地供給情況與人口現(xiàn)狀，決定了深圳的保障性住房建設(shè)必須從提高土地及住房的使用效率上做文章。

二、深圳市城中村的現(xiàn)狀與住房建設(shè)方面存在的問題

（一）深圳市城中村的空間分布情況

目前，深圳市共有以原行政村為單位的城中村320個(gè)，其中有91個(gè)分布在福田、羅湖、南山、鹽田，229個(gè)分布在寶安、龍崗、坪山及光明新區(qū)。以自然村落為單位的城中村和舊村更多，共計(jì)2000個(gè)。截至2007年底，深圳市共有各類住房總量為25800萬平方米、558萬套（間）。其中，城中村私房35萬棟共計(jì)400萬套（間）、約1.2億平方米，占全市住房總面積的47%?？梢?，城中村自建房是深圳住房體系中不容忽視的重要構(gòu)成，探討通過改造、征用等方式，將其納入保障性住房體系，是一個(gè)有意義課題。

（二）城中村人口分布情況

城中村人口基本由兩部分組成：常住戶籍人口和暫住人口，戶籍人口比重小，外來人口比重占絕對(duì)多數(shù)。據(jù)2007年的數(shù)據(jù)顯示，全市城中村常住戶籍人口（以原住居民為主）為32.7萬，暫住人口近500萬，是常住人口的15倍多。

從各區(qū)城中村人口分布來看，寶安區(qū)數(shù)量最大，其次是龍崗區(qū)。原特區(qū)內(nèi)的城中村居民以福田區(qū)居多，尤其是暫住人口，遠(yuǎn)高于其他三區(qū)。就暫住人口與常住人口的比例而言，福田區(qū)的比例最高，暫住人口是常住人口的18倍，其次是南山區(qū)與寶安區(qū)，均超過15倍，最低是鹽田區(qū)，也有8倍（見表1）。

表1深圳市城中村常住人口與暫住人口匯總表

深圳市城中村居住人口約為442.3萬人，其中流動(dòng)人口331.7萬，常住人口110.6萬。根據(jù)深圳福田區(qū)房屋租賃管理所提供的數(shù)據(jù)，在城中村租住的人口以中青年為主，老年人和未成年人少，其中18歲以下的約占5%，18～30歲的約占70%，30-35歲的約占20%，45～60歲的約占4%，60歲以上的不到1%。相關(guān)數(shù)據(jù)還表明，30歲以下的租戶當(dāng)中女性所占比例高于男性，30歲以上的男性租客多于女性。

（三）深圳市城中村自建房建設(shè)存在的問題

土地權(quán)屬混雜、結(jié)構(gòu)失衡。有些城中村仍擁有集體土地，有些雖名義上已經(jīng)轉(zhuǎn)為國(guó)有，但未辦理土地征用手續(xù)，所以土地的處置權(quán)仍然歸村集體所有。由于部分城中村仍保留集體用地，村民依據(jù)土地管理法在兒女成年之后仍可申請(qǐng)新的宅基地，這就加劇了日后拆遷改造的難度。大部分城中村所在片區(qū)，土地利用結(jié)構(gòu)很不協(xié)調(diào)。近幾年，居住用地和商業(yè)用地有較大幅度的增長(zhǎng)，而教育、文化、衛(wèi)生、體育、綠地、道路廣場(chǎng)等社會(huì)公益性用地比例明顯偏低。

建筑密度過大、違章建設(shè)嚴(yán)重。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，村民在城中村隨意搭建增建房屋，建筑密度過大，有的達(dá)到70%以上，有的甚至達(dá)到90%，“握手樓”、“貼面樓”、“一線天”現(xiàn)象十分常見。深圳福田區(qū)大部分城中村私宅的建筑容積率也已經(jīng)超過了4.0，平均建筑密度都在65%左右。長(zhǎng)期存在的“見縫插建”使城中村的建筑密度和空間形態(tài)處于失控狀態(tài)，住宅的日照間距難以滿足基本的衛(wèi)生和生活要求。除了村民日常生活不便之外，高密度的房屋在地震時(shí)危險(xiǎn)性也很大，即使小小的地震也會(huì)造成很嚴(yán)重的后果。

建筑質(zhì)量參差不齊，布局混亂。城中村的住宅建筑新舊混雜，等級(jí)差異較大，既有近期新建的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住房，衛(wèi)生設(shè)施較全，裝修較好，也有早期建造的磚混結(jié)構(gòu)住房，陳舊破爛，無衛(wèi)生設(shè)施。建筑高度參差不齊，呈無序分布狀態(tài)。

三、將城中村自建房納入保障性住房體系的困境分析

（一）數(shù)據(jù)陳舊

截至目前，大部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于2004年對(duì)城中村的普查工作，數(shù)據(jù)陳舊，未能真實(shí)反映目前情況。因此，應(yīng)盡快開展全市范圍的城中村自建房普查，抓緊開展對(duì)其現(xiàn)狀、問題、建筑的類型、范圍、質(zhì)量、空間分布進(jìn)行全面調(diào)查，作為政府的決策依據(jù)。

（二）資金壓力較大

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，深圳全市內(nèi)村集資房、股份公司集資房、小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)民房等房屋普查總量為35.7萬棟，建筑面積3.92億平米。全部納入保障性住房，并加以整治、改造，引入市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的話，需要巨量的資金投入，壓力較大。

（三）比較復(fù)雜

深圳市的城中村自建房中，相當(dāng)大的部分存在不同程度的歷史遺留問題，處理起來，過程比較復(fù)雜。例如有違反土地利用總體規(guī)劃、違反城市規(guī)劃、占用農(nóng)用地等情況的需要進(jìn)行相關(guān)行政處罰。對(duì)不符合建筑標(biāo)準(zhǔn)，沒有經(jīng)工程質(zhì)量和消防安全檢驗(yàn)合格的要處理好房屋質(zhì)量問題，等等。

（四）法規(guī)的缺乏

目前深圳市仍然缺乏較為具有針對(duì)性的相關(guān)法律法規(guī)或指導(dǎo)性文件。雖然《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第101號(hào)）等法律依據(jù)眾多，但并未對(duì)城中村自建房納入保障性住房的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行直接界定。

四、建議

（一）政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)，推動(dòng)原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織城中村自建房納入保障性住房的進(jìn)程

重慶市以“市出政策、區(qū)為主體，土地運(yùn)作，自求平衡”作為改造城中村的總體原則，各區(qū)政府主導(dǎo)城中村改造。借鑒重慶市經(jīng)驗(yàn)，深圳市政府也應(yīng)在這個(gè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，給政策給出路。一是制定政策、編制規(guī)劃及計(jì)劃，對(duì)改造進(jìn)行宏觀引導(dǎo)和調(diào)控；二是在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌安排下，充分調(diào)動(dòng)各區(qū)、各有關(guān)主管部門的積極性；三是建立一個(gè)責(zé)權(quán)明確、公開透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的辦事流程，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，提高審批效率。在深圳市各區(qū)選擇一兩個(gè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷改進(jìn)優(yōu)化操作思路，并積極推廣，為后續(xù)工作做好鋪墊。

（二）全面開展城中村調(diào)查研究，編制計(jì)劃，有序發(fā)展

依據(jù)重慶市城中村改造計(jì)劃，2012年主城61個(gè)“城中村”將全部消失，至2011年將拆遷余下19個(gè)片區(qū)、53個(gè)“城中村”。計(jì)劃完成房屋拆遷面積420萬平方米，安置人員15381人。借鑒重慶市經(jīng)驗(yàn)，深圳市目前共有以原行政村為單位的城中村320個(gè)，相關(guān)部門應(yīng)開展調(diào)研，加強(qiáng)信息管理建設(shè)，準(zhǔn)確掌握自建房的基本情況，作為政府決策依據(jù)。另外，各區(qū)政府應(yīng)制訂年度工作計(jì)劃，通過沒收、有條件地征收收購和整體租賃等方式，通過查處、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、幫助改善房屋及社區(qū)配套質(zhì)量等手段，以利益共享為原則，激勵(lì)相關(guān)權(quán)利主體將城中村住房資源納入保障性住房體系。

（三）構(gòu)建全市一攬子融資計(jì)劃，緩解資金壓力

一方面，通過充分利用保障性住房專項(xiàng)資金、全市年度土地出讓凈收益中不低于10%的資金、租售保障性住房及其配套設(shè)施回收的資金等，納入融資主體名下。另一方面，通過將現(xiàn)有保障性物業(yè)產(chǎn)權(quán)如公共租賃住房及其相關(guān)配套產(chǎn)權(quán)、公共租賃住房建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一登記在融資主體名下，通過以融資主體名下土地使用權(quán)或物業(yè)抵押獲取銀行貸款，充分發(fā)揮保障性住房資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，借鑒香港“領(lǐng)匯基金”經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)有可出租的保障性住房、配建商業(yè)和停車場(chǎng)等打包上市，交由其他公司經(jīng)營(yíng)獲取資金。逐步實(shí)現(xiàn)融資多元化從而有效解決所面臨的資金壓力。

（四）出臺(tái)《深圳市城中村自建房納入保障性住房實(shí)施辦法》，完善相關(guān)法規(guī)

重慶市在改造城中村過程中，不斷完善包括結(jié)合戶籍制度改革引導(dǎo)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移、規(guī)范探索留地安置方式等政策。借鑒重慶市經(jīng)驗(yàn)，深圳市政府應(yīng)依據(jù)《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《物權(quán)法》及其配套法規(guī)，盡快出臺(tái)《深圳市城中村自建房納入保障性住房實(shí)施辦法》等相關(guān)法規(guī)，明確納入標(biāo)準(zhǔn)和方式，資金籌集，運(yùn)作模式以及配套政策。另外，需進(jìn)一步完善保障性住房相關(guān)法規(guī)，明確城中村自建房為籌集保障性住房主渠道之一。政策法規(guī)相銜接以便有效地解決過程中涉及的不同主體之間的權(quán)屬及財(cái)產(chǎn)關(guān)系。做到有法有章可循，依法依規(guī)辦事。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，綜合整治違法違章用地和建設(shè)行為

重慶市從城市發(fā)展戰(zhàn)略、切實(shí)改善民生的高度統(tǒng)籌謀劃城中村改造工作，堅(jiān)持“改防結(jié)合、以防為主”的改造策略，組織相關(guān)部門對(duì)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法違章用地和建設(shè)行為進(jìn)行綜合整治，切實(shí)打擊不法行為。深圳市應(yīng)參照重慶市經(jīng)驗(yàn)，各相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)監(jiān)督，避免中間可能出現(xiàn)的違法行為。各區(qū)政府應(yīng)當(dāng)由質(zhì)檢、消防、安全等方面專業(yè)人員和市民代表組成質(zhì)量審核小組，組織對(duì)擬被征收、沒收和收購的房屋進(jìn)行全面檢驗(yàn)，經(jīng)質(zhì)量審核小組檢驗(yàn)為不合格的，不得列為征收、沒收和收購用作保障房對(duì)象。

根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的基本原則，結(jié)合深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)際情況，探討原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建房納入保障性住房體系，并開展相關(guān)調(diào)研，為全面清理、甄別處理農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑，強(qiáng)化土地資源管理，進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障工作，改善人居環(huán)境提供有效依據(jù)。

（執(zhí)筆：方志民、胡玉芳、吳曉琪）