預(yù)算修法：進(jìn)步與缺憾

/王畢強(qiáng)

對(duì)1994年出臺(tái)的預(yù)算法進(jìn)行修訂是久議之題，法律滯后于現(xiàn)實(shí)已是共識(shí)。2011年12月底，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議了預(yù)算法修正案(草案)。蹉跎十余年，中國(guó)的預(yù)算制度改革終于邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。專家建議，預(yù)算法修改，需要把預(yù)算“組織法”扭轉(zhuǎn)為預(yù)算“權(quán)責(zé)法”，成為人大約束政府行為的法。

全口徑細(xì)化預(yù)算

富蘭克林有句名言：人的一生有兩件事是不可避免的，一是死亡，一是納稅。我們可能什么都不是，但肯定是一個(gè)納稅人。公共預(yù)算資金無一例外來自公眾的貢獻(xiàn)。那么，政府怎么花這些錢的，就應(yīng)當(dāng)讓民眾知曉。事實(shí)上，政府預(yù)算“遮遮掩掩”和模棱兩可，一直廣受詬病。

“現(xiàn)在，我們的財(cái)政收入不是都納入預(yù)算的，有預(yù)算內(nèi)的，也有預(yù)算外的。像政府性基金收入，很大一塊，包括了各種收費(fèi)，甚至包括去年3.1萬(wàn)億的土地出讓金在內(nèi)，這都沒有納入預(yù)算。還有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入也沒列入預(yù)算，不是財(cái)政收入，更談不上預(yù)算監(jiān)督了?！?012年的人代會(huì)上，全國(guó)人大法制委員會(huì)副主任委員劉錫榮在審議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)呼吁，財(cái)政收入要全部納入預(yù)算，以確保預(yù)算的完整性。

據(jù)中央黨校政策研究室副主任周天勇測(cè)算，2010年中國(guó)政府實(shí)際總收入約15萬(wàn)億元，其中已納入預(yù)算收入的財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元，未納入預(yù)算收入的其他收入約6萬(wàn)億元，包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)拍賣收入、收費(fèi)和罰款收入，以及煙草利潤(rùn)等。

預(yù)算全口徑被視為本次修法的一項(xiàng)重要突破。此次國(guó)務(wù)院提交的《預(yù)算法修正案(草案)》（以下簡(jiǎn)稱草案）第一條原則就是，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。而現(xiàn)行預(yù)算法只對(duì)主要來源為稅收的政府公共預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范，政府的其他收支均不需要經(jīng)過各級(jí)人大的審議和監(jiān)督。

在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員高強(qiáng)看來，現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開缺乏明確規(guī)定。

記者了解到，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和人大常委會(huì)預(yù)算工委曾提出，政府從2011年開始將非稅收入納入預(yù)算，從2012年開始提交全國(guó)國(guó)有資本預(yù)算、試編社會(huì)保障預(yù)算，并從2012年起向全國(guó)人大報(bào)告地方土地出讓收支情況。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，只有全覆蓋的預(yù)算才能加強(qiáng)監(jiān)督。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算，都會(huì)在2012年以及草案審議通過之后，全部納入到預(yù)算的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

不過，國(guó)務(wù)院此次提交草案中并沒有明確規(guī)定上述收入如何納入預(yù)算，學(xué)者們認(rèn)為，這將削弱預(yù)算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度，也不利于各級(jí)人大履行預(yù)算監(jiān)督職能。

有關(guān)專家建議，此次修法應(yīng)明確怎樣處理政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的用途不應(yīng)以提高國(guó)企效益為主，應(yīng)主要用于改善民生和社會(huì)保障領(lǐng)域。將政府性基金預(yù)算納入預(yù)算收入，也不等于承認(rèn)各種政府性收費(fèi)的長(zhǎng)期合法性。還應(yīng)建立以公共預(yù)算為主的預(yù)算制度，政府除稅收以外的其他收入都要逐步減少。

除了預(yù)算全口徑之外，另一項(xiàng)改進(jìn)是預(yù)算編制方面更加細(xì)化。

政府預(yù)算收支科目依次分為：類、款、項(xiàng)、目?，F(xiàn)在的政府預(yù)算基本上只編制到類，如文教有多少，農(nóng)業(yè)有多少，即使是細(xì)化到了第三級(jí)的“項(xiàng)”，以中央政府預(yù)算為例，各“項(xiàng)”中仍有很多預(yù)算都是數(shù)以幾百億元計(jì)的固定資產(chǎn)投資。人大在審議政府預(yù)算時(shí)并不知道這些錢具體用到了什么地方，更談不上有效監(jiān)督。

其結(jié)果必然是，讓人大的預(yù)算審批和監(jiān)督流于形式，而政府則可以隨意支配手中的資金。此外，由于中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不匹配，地方在資金上相對(duì)匱乏，加之以項(xiàng)目型為主的轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府要上馬一些項(xiàng)目，就需要找中央批項(xiàng)目要錢，于是就產(chǎn)生了被廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”。

吳曉靈表示，只有細(xì)化預(yù)算才能最終做到無預(yù)算不開支，才能減少“跑部錢進(jìn)”的腐敗和尋租問題。細(xì)化預(yù)算還能督促各級(jí)政府按“五年規(guī)劃”編制年度計(jì)劃，滾動(dòng)發(fā)展，減少上項(xiàng)目隨意性，從而形成讓項(xiàng)目等錢的正常預(yù)算路徑。

為了改善這些問題，本屆全國(guó)人大已經(jīng)要求政府在編制2009年預(yù)算時(shí)將關(guān)于民生、社會(huì)發(fā)展等重點(diǎn)支出落實(shí)到“款”；政府要力爭(zhēng)在2012年將中央本級(jí)預(yù)算重點(diǎn)支出編制到“項(xiàng)”；并于2012年初將中央本級(jí)75%的基建項(xiàng)目編入部門預(yù)算。

由于現(xiàn)行預(yù)算法在客觀上造成了預(yù)算編制粗糙，往往只有一個(gè)框架性的總數(shù)，預(yù)算款項(xiàng)層層下?lián)埽嬲掳l(fā)到具體使用資金的基層部門時(shí)，有時(shí)已經(jīng)到了三季度，這在一定程度上促成了年底突擊花錢的問題。

本屆全國(guó)人大要求政府將轉(zhuǎn)移支付和代編預(yù)算的安排支出，除少數(shù)特殊項(xiàng)目外，均應(yīng)在當(dāng)年6月30日前下達(dá)完畢。

預(yù)算全口徑之后，財(cái)政部門的權(quán)力會(huì)否更大？有學(xué)者建議加大對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度，推進(jìn)財(cái)政體制改革。

但此次提交的草案僅原則性規(guī)定，要健全財(cái)政管理體制，完善分稅制，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但對(duì)最為關(guān)鍵的分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的定義、范圍、改革具體步驟和操作細(xì)節(jié)等并未作出明確的規(guī)定。又比如地方自主發(fā)債權(quán)，草案規(guī)定，地方政府發(fā)債在經(jīng)地方人大批準(zhǔn)后，還須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院同時(shí)還會(huì)對(duì)地方發(fā)債總額進(jìn)行控制。這實(shí)際上是延續(xù)了現(xiàn)行地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的政策要點(diǎn)。

將監(jiān)督落到實(shí)處

近些年來，政府的財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，“三公”消費(fèi)居高不下，同時(shí)用于基本民生和社會(huì)公平的財(cái)政支出依然滯后，一些地方政府的基本財(cái)政支出也無法保障。有專家表示，現(xiàn)有預(yù)算制度的突出問題在于預(yù)算的規(guī)范和監(jiān)督，而不是進(jìn)一步賦予政府更多的預(yù)算權(quán)力。

預(yù)算公開是公眾參與、監(jiān)督預(yù)算的重要途徑，也是約束政府行為的有效手段。但在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員高強(qiáng)看來，現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開缺乏明確要求。

全國(guó)人大常委會(huì)在預(yù)算公開方面做出了一些努力，要求中央和地方政府在預(yù)算批準(zhǔn)后15日內(nèi)向社會(huì)公開，并逐步向社會(huì)公開部門預(yù)算。2011年98個(gè)中央政府部門向人大提交了預(yù)算案，其中90個(gè)部門向社會(huì)公開了部門預(yù)算。

草案規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容外，各級(jí)政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會(huì)公開。

北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文肯定了本次預(yù)算修法在預(yù)算公開方面做出的改進(jìn)。但他認(rèn)為，草案中規(guī)定了預(yù)算中涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容不予公開，這就需要對(duì)“國(guó)家秘密”進(jìn)行盡可能明確的限定。公共財(cái)政不需要保密的就盡量不要保密，不能以國(guó)家秘密為由抗衡預(yù)算公開。

同時(shí)，預(yù)算公開的內(nèi)容應(yīng)盡量細(xì)化到預(yù)算案的具體款和項(xiàng)，在寫法上應(yīng)讓中等文化水平的公眾都能讀懂預(yù)算報(bào)告，這樣才能起到監(jiān)督政府財(cái)政收支的作用?！斑@幾年政府在財(cái)政預(yù)算完整性、精細(xì)化和透明度方面做了大量工作，但是離公眾真正能夠徹底看清楚政府的錢從哪里來，每一筆錢都花到哪里去，花的效益怎么樣還有很大的差距?！眳菚造`表示，這些都有待于今后進(jìn)一步深化改革來完成，也有賴于人大不斷發(fā)揮審查和監(jiān)督功能。

由于缺乏充足的審議時(shí)間，厚厚的一大本預(yù)算草案，往往令許多人大代表看不出“門道”。

據(jù)悉，草案對(duì)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督作出了規(guī)定，但對(duì)人大預(yù)算審議的時(shí)間，預(yù)算審議和監(jiān)督的復(fù)議制度，以及人大預(yù)算工作部門的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員組成等尚未進(jìn)一步明確。

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而按慣例，厚厚一本預(yù)算草案通常是在人大開會(huì)當(dāng)天發(fā)給人大代表，部分代表連看都看不完，更不要說提出有針對(duì)性的審議意見。

有人大代表建議，應(yīng)把預(yù)算草案在人大開會(huì)審議前一段時(shí)間（如提前一個(gè)月）下發(fā)給人大代表，以便于人大代表研究或者咨詢專業(yè)人士意見，從而提高人大審議和監(jiān)督預(yù)算的效果。

預(yù)算調(diào)整也是嚴(yán)肅預(yù)算制度的一個(gè)重要方面?，F(xiàn)實(shí)中，政府部門往往會(huì)將同一預(yù)算大類中的不同科目預(yù)算資金隨意調(diào)劑使用，這不但讓預(yù)算制度形同虛設(shè)，更大的危害則是不能保證本就不多的民生預(yù)算資金的?？顚Ｓ?。比如某些地方政府將同屬于教育大類的貧困地區(qū)校舍修繕預(yù)算，挪作建設(shè)當(dāng)?shù)亟逃块T的樓堂館所。

因此，學(xué)者們指出，草案中應(yīng)規(guī)定政府提出預(yù)算調(diào)整，必須經(jīng)人大審議批準(zhǔn)后方可實(shí)施，并將人大審議的范圍擴(kuò)大到科目間的預(yù)算調(diào)整。在實(shí)際審議過程中，人大如發(fā)現(xiàn)預(yù)算草案不合理，可以命令行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)整。

此外，應(yīng)考慮將預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予立法機(jī)關(guān)，由人大直接調(diào)整。未來的重大預(yù)決算、政府撥款都應(yīng)由人大審批，人大機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、議事議程也應(yīng)做出改進(jìn)。從長(zhǎng)期來看，可由人大直接參與，乃至主導(dǎo)預(yù)算的編制工作。

除了落實(shí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)外，法律責(zé)任也是決定修改后的預(yù)算法能否得到切實(shí)執(zhí)行的關(guān)鍵。而現(xiàn)行預(yù)算法在預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究方面缺乏可操作性。

無疑，要使修改后的預(yù)算法真正成為有約束力的法律，就必須確定預(yù)算相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)，并對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，建立可追究責(zé)任的問責(zé)制度，還要建立預(yù)算行政復(fù)議等可救濟(jì)、可訴的法律途徑。為此，應(yīng)加大對(duì)預(yù)算違法行為的處罰力度，責(zé)任人除了承擔(dān)行政責(zé)任，還應(yīng)根據(jù)其違法的性質(zhì)和程度不同，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任。

“預(yù)算法修法標(biāo)志我國(guó)預(yù)算法制建設(shè)和公共財(cái)政管理進(jìn)入一個(gè)新階段。今后工作的關(guān)鍵是增強(qiáng)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)，對(duì)違反預(yù)算法行為嚴(yán)格執(zhí)法，追究責(zé)任。”高強(qiáng)表示。

推進(jìn)公眾參與立法

預(yù)算事關(guān)每個(gè)公民的切身利益，若相關(guān)法律草案未公開征求意見就提交全國(guó)人大審議，難免會(huì)受到部門立法的束縛，造成立法程序上的缺失。

全國(guó)人大有關(guān)人士表示，草案由行政部門主導(dǎo)起草后，專家學(xué)者的參與程度較低。以往的立法經(jīng)驗(yàn)表明，法律起草部門一般是在起草完成后，再向?qū)＜覍W(xué)者征求意見建議。據(jù)悉，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)在本次常委會(huì)會(huì)議結(jié)束前一天，即2011年12月30日，邀請(qǐng)了有關(guān)學(xué)者討論預(yù)算審查等事宜，這被認(rèn)為是間接為草案征求意見。

高強(qiáng)表示，全國(guó)人大常委會(huì)將依慣例，在草案審議過程中向社會(huì)公開征求意見，并會(huì)根據(jù)征集到的意見對(duì)草案加以修改完善。

近年來，全國(guó)人大在立法公開方面已有顯著進(jìn)步。除向公眾公開征求審議法律草案意見之外，人大常委會(huì)歷次會(huì)議的主要議程和內(nèi)容，都會(huì)在全國(guó)人大官方網(wǎng)站同步公開，并允許人大常委會(huì)選定的十余家主要中央媒體旁聽、報(bào)道。

但記者注意到，在全國(guó)人大的官方網(wǎng)站上，本次人大常委會(huì)的專題中沒有列出預(yù)算法修正案（草案）這一重要法案。記者還了解到，本次人大常委會(huì)并沒有向由其選定的主要中央媒體開放草案的分組審議。

就目前而言，中央主要媒體對(duì)草案的報(bào)道，僅限于2011年12月26日本次常委會(huì)開幕當(dāng)天轉(zhuǎn)發(fā)的新華社程序性通稿的結(jié)尾部分。這與同樣是本次常委會(huì)審議的重要法律案——《刑事訴訟法修正案（草案）》各家媒體鋪天蓋地的報(bào)道，形成了鮮明對(duì)比。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光直言，目前中國(guó)財(cái)政預(yù)算及其相關(guān)領(lǐng)域暴露出的問題，如控制政府規(guī)模、壓縮政府支出、減輕賦稅征收、規(guī)范政府財(cái)政行為等等，都不是依靠政府的“自我革命”能夠完成的，因此預(yù)算法的修訂，必須在外部強(qiáng)力約束之下進(jìn)行。而這也正是中國(guó)財(cái)政制度最為缺憾的部分?！坝行У耐獠考s束力存在，才有可能形成對(duì)政府及其財(cái)政活動(dòng)的根本性的控制與約束?！?/p>

盡管還有不少爭(zhēng)議和缺憾，但是只要往前走，就有希望。已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)一審的預(yù)算法修正案(草案)，能否在之后的審議修改中進(jìn)一步得到完善，從而發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)憲法”的威力，人們充滿期待。

攝影蔡榮章