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        預(yù)算修法:進(jìn)步與缺憾

        2012-01-02 14:43:02
        浙江人大 2012年4期
        關(guān)鍵詞:預(yù)算法全國(guó)人大草案

        預(yù)算修法:進(jìn)步與缺憾

        /王畢強(qiáng)

        對(duì)1994年出臺(tái)的預(yù)算法進(jìn)行修訂是久議之題,法律滯后于現(xiàn)實(shí)已是共識(shí)。2011年12月底,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議了預(yù)算法修正案(草案)。蹉跎十余年,中國(guó)的預(yù)算制度改革終于邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。專家建議,預(yù)算法修改,需要把預(yù)算“組織法”扭轉(zhuǎn)為預(yù)算“權(quán)責(zé)法”,成為人大約束政府行為的法。

        全口徑細(xì)化預(yù)算

        富蘭克林有句名言:人的一生有兩件事是不可避免的,一是死亡,一是納稅。我們可能什么都不是,但肯定是一個(gè)納稅人。公共預(yù)算資金無一例外來自公眾的貢獻(xiàn)。那么,政府怎么花這些錢的,就應(yīng)當(dāng)讓民眾知曉。事實(shí)上,政府預(yù)算“遮遮掩掩”和模棱兩可,一直廣受詬病。

        “現(xiàn)在,我們的財(cái)政收入不是都納入預(yù)算的,有預(yù)算內(nèi)的,也有預(yù)算外的。像政府性基金收入,很大一塊,包括了各種收費(fèi),甚至包括去年3.1萬億的土地出讓金在內(nèi),這都沒有納入預(yù)算。還有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入也沒列入預(yù)算,不是財(cái)政收入,更談不上預(yù)算監(jiān)督了?!?012年的人代會(huì)上,全國(guó)人大法制委員會(huì)副主任委員劉錫榮在審議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)呼吁,財(cái)政收入要全部納入預(yù)算,以確保預(yù)算的完整性。

        據(jù)中央黨校政策研究室副主任周天勇測(cè)算,2010年中國(guó)政府實(shí)際總收入約15萬億元,其中已納入預(yù)算收入的財(cái)政收入8.3萬億元,未納入預(yù)算收入的其他收入約6萬億元,包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)拍賣收入、收費(fèi)和罰款收入,以及煙草利潤(rùn)等。

        預(yù)算全口徑被視為本次修法的一項(xiàng)重要突破。此次國(guó)務(wù)院提交的《預(yù)算法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱草案)第一條原則就是,增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。而現(xiàn)行預(yù)算法只對(duì)主要來源為稅收的政府公共預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范,政府的其他收支均不需要經(jīng)過各級(jí)人大的審議和監(jiān)督。

        在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員高強(qiáng)看來,現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開缺乏明確規(guī)定。

        記者了解到,全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和人大常委會(huì)預(yù)算工委曾提出,政府從2011年開始將非稅收入納入預(yù)算,從2012年開始提交全國(guó)國(guó)有資本預(yù)算、試編社會(huì)保障預(yù)算,并從2012年起向全國(guó)人大報(bào)告地方土地出讓收支情況。

        全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示,只有全覆蓋的預(yù)算才能加強(qiáng)監(jiān)督。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算,都會(huì)在2012年以及草案審議通過之后,全部納入到預(yù)算的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

        不過,國(guó)務(wù)院此次提交草案中并沒有明確規(guī)定上述收入如何納入預(yù)算,學(xué)者們認(rèn)為,這將削弱預(yù)算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度,也不利于各級(jí)人大履行預(yù)算監(jiān)督職能。

        有關(guān)專家建議,此次修法應(yīng)明確怎樣處理政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的用途不應(yīng)以提高國(guó)企效益為主,應(yīng)主要用于改善民生和社會(huì)保障領(lǐng)域。將政府性基金預(yù)算納入預(yù)算收入,也不等于承認(rèn)各種政府性收費(fèi)的長(zhǎng)期合法性。還應(yīng)建立以公共預(yù)算為主的預(yù)算制度,政府除稅收以外的其他收入都要逐步減少。

        除了預(yù)算全口徑之外,另一項(xiàng)改進(jìn)是預(yù)算編制方面更加細(xì)化。

        政府預(yù)算收支科目依次分為:類、款、項(xiàng)、目?,F(xiàn)在的政府預(yù)算基本上只編制到類,如文教有多少,農(nóng)業(yè)有多少,即使是細(xì)化到了第三級(jí)的“項(xiàng)”,以中央政府預(yù)算為例,各“項(xiàng)”中仍有很多預(yù)算都是數(shù)以幾百億元計(jì)的固定資產(chǎn)投資。人大在審議政府預(yù)算時(shí)并不知道這些錢具體用到了什么地方,更談不上有效監(jiān)督。

        其結(jié)果必然是,讓人大的預(yù)算審批和監(jiān)督流于形式,而政府則可以隨意支配手中的資金。此外,由于中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不匹配,地方在資金上相對(duì)匱乏,加之以項(xiàng)目型為主的轉(zhuǎn)移支付制度,地方政府要上馬一些項(xiàng)目,就需要找中央批項(xiàng)目要錢,于是就產(chǎn)生了被廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”。

        吳曉靈表示,只有細(xì)化預(yù)算才能最終做到無預(yù)算不開支,才能減少“跑部錢進(jìn)”的腐敗和尋租問題。細(xì)化預(yù)算還能督促各級(jí)政府按“五年規(guī)劃”編制年度計(jì)劃,滾動(dòng)發(fā)展,減少上項(xiàng)目隨意性,從而形成讓項(xiàng)目等錢的正常預(yù)算路徑。

        為了改善這些問題,本屆全國(guó)人大已經(jīng)要求政府在編制2009年預(yù)算時(shí)將關(guān)于民生、社會(huì)發(fā)展等重點(diǎn)支出落實(shí)到“款”;政府要力爭(zhēng)在2012年將中央本級(jí)預(yù)算重點(diǎn)支出編制到“項(xiàng)”;并于2012年初將中央本級(jí)75%的基建項(xiàng)目編入部門預(yù)算。

        由于現(xiàn)行預(yù)算法在客觀上造成了預(yù)算編制粗糙,往往只有一個(gè)框架性的總數(shù),預(yù)算款項(xiàng)層層下?lián)?,真正下發(fā)到具體使用資金的基層部門時(shí),有時(shí)已經(jīng)到了三季度,這在一定程度上促成了年底突擊花錢的問題。

        本屆全國(guó)人大要求政府將轉(zhuǎn)移支付和代編預(yù)算的安排支出,除少數(shù)特殊項(xiàng)目外,均應(yīng)在當(dāng)年6月30日前下達(dá)完畢。

        預(yù)算全口徑之后,財(cái)政部門的權(quán)力會(huì)否更大?有學(xué)者建議加大對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度,推進(jìn)財(cái)政體制改革。

        但此次提交的草案僅原則性規(guī)定,要健全財(cái)政管理體制,完善分稅制,規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,但對(duì)最為關(guān)鍵的分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的定義、范圍、改革具體步驟和操作細(xì)節(jié)等并未作出明確的規(guī)定。又比如地方自主發(fā)債權(quán),草案規(guī)定,地方政府發(fā)債在經(jīng)地方人大批準(zhǔn)后,還須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),國(guó)務(wù)院同時(shí)還會(huì)對(duì)地方發(fā)債總額進(jìn)行控制。這實(shí)際上是延續(xù)了現(xiàn)行地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的政策要點(diǎn)。

        將監(jiān)督落到實(shí)處

        近些年來,政府的財(cái)政收入高速增長(zhǎng),“三公”消費(fèi)居高不下,同時(shí)用于基本民生和社會(huì)公平的財(cái)政支出依然滯后,一些地方政府的基本財(cái)政支出也無法保障。有專家表示,現(xiàn)有預(yù)算制度的突出問題在于預(yù)算的規(guī)范和監(jiān)督,而不是進(jìn)一步賦予政府更多的預(yù)算權(quán)力。

        預(yù)算公開是公眾參與、監(jiān)督預(yù)算的重要途徑,也是約束政府行為的有效手段。但在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員高強(qiáng)看來,現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開缺乏明確要求。

        全國(guó)人大常委會(huì)在預(yù)算公開方面做出了一些努力,要求中央和地方政府在預(yù)算批準(zhǔn)后15日內(nèi)向社會(huì)公開,并逐步向社會(huì)公開部門預(yù)算。2011年98個(gè)中央政府部門向人大提交了預(yù)算案,其中90個(gè)部門向社會(huì)公開了部門預(yù)算。

        草案規(guī)定,除涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容外,各級(jí)政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會(huì)公開。

        北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文肯定了本次預(yù)算修法在預(yù)算公開方面做出的改進(jìn)。但他認(rèn)為,草案中規(guī)定了預(yù)算中涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容不予公開,這就需要對(duì)“國(guó)家秘密”進(jìn)行盡可能明確的限定。公共財(cái)政不需要保密的就盡量不要保密,不能以國(guó)家秘密為由抗衡預(yù)算公開。

        同時(shí),預(yù)算公開的內(nèi)容應(yīng)盡量細(xì)化到預(yù)算案的具體款和項(xiàng),在寫法上應(yīng)讓中等文化水平的公眾都能讀懂預(yù)算報(bào)告,這樣才能起到監(jiān)督政府財(cái)政收支的作用?!斑@幾年政府在財(cái)政預(yù)算完整性、精細(xì)化和透明度方面做了大量工作,但是離公眾真正能夠徹底看清楚政府的錢從哪里來,每一筆錢都花到哪里去,花的效益怎么樣還有很大的差距?!眳菚造`表示,這些都有待于今后進(jìn)一步深化改革來完成,也有賴于人大不斷發(fā)揮審查和監(jiān)督功能。

        由于缺乏充足的審議時(shí)間,厚厚的一大本預(yù)算草案,往往令許多人大代表看不出“門道”。

        據(jù)悉,草案對(duì)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行,規(guī)范預(yù)算調(diào)整,完善預(yù)算審查監(jiān)督作出了規(guī)定,但對(duì)人大預(yù)算審議的時(shí)間,預(yù)算審議和監(jiān)督的復(fù)議制度,以及人大預(yù)算工作部門的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員組成等尚未進(jìn)一步明確。

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        而按慣例,厚厚一本預(yù)算草案通常是在人大開會(huì)當(dāng)天發(fā)給人大代表,部分代表連看都看不完,更不要說提出有針對(duì)性的審議意見。

        有人大代表建議,應(yīng)把預(yù)算草案在人大開會(huì)審議前一段時(shí)間(如提前一個(gè)月)下發(fā)給人大代表,以便于人大代表研究或者咨詢專業(yè)人士意見,從而提高人大審議和監(jiān)督預(yù)算的效果。

        預(yù)算調(diào)整也是嚴(yán)肅預(yù)算制度的一個(gè)重要方面?,F(xiàn)實(shí)中,政府部門往往會(huì)將同一預(yù)算大類中的不同科目預(yù)算資金隨意調(diào)劑使用,這不但讓預(yù)算制度形同虛設(shè),更大的危害則是不能保證本就不多的民生預(yù)算資金的??顚S?。比如某些地方政府將同屬于教育大類的貧困地區(qū)校舍修繕預(yù)算,挪作建設(shè)當(dāng)?shù)亟逃块T的樓堂館所。

        因此,學(xué)者們指出,草案中應(yīng)規(guī)定政府提出預(yù)算調(diào)整,必須經(jīng)人大審議批準(zhǔn)后方可實(shí)施,并將人大審議的范圍擴(kuò)大到科目間的預(yù)算調(diào)整。在實(shí)際審議過程中,人大如發(fā)現(xiàn)預(yù)算草案不合理,可以命令行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)整。

        此外,應(yīng)考慮將預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予立法機(jī)關(guān),由人大直接調(diào)整。未來的重大預(yù)決算、政府撥款都應(yīng)由人大審批,人大機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、議事議程也應(yīng)做出改進(jìn)。從長(zhǎng)期來看,可由人大直接參與,乃至主導(dǎo)預(yù)算的編制工作。

        除了落實(shí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)外,法律責(zé)任也是決定修改后的預(yù)算法能否得到切實(shí)執(zhí)行的關(guān)鍵。而現(xiàn)行預(yù)算法在預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究方面缺乏可操作性。

        無疑,要使修改后的預(yù)算法真正成為有約束力的法律,就必須確定預(yù)算相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù),并對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化,建立可追究責(zé)任的問責(zé)制度,還要建立預(yù)算行政復(fù)議等可救濟(jì)、可訴的法律途徑。為此,應(yīng)加大對(duì)預(yù)算違法行為的處罰力度,責(zé)任人除了承擔(dān)行政責(zé)任,還應(yīng)根據(jù)其違法的性質(zhì)和程度不同,承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任。

        “預(yù)算法修法標(biāo)志我國(guó)預(yù)算法制建設(shè)和公共財(cái)政管理進(jìn)入一個(gè)新階段。今后工作的關(guān)鍵是增強(qiáng)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威,堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái),對(duì)違反預(yù)算法行為嚴(yán)格執(zhí)法,追究責(zé)任?!备邚?qiáng)表示。

        推進(jìn)公眾參與立法

        預(yù)算事關(guān)每個(gè)公民的切身利益,若相關(guān)法律草案未公開征求意見就提交全國(guó)人大審議,難免會(huì)受到部門立法的束縛,造成立法程序上的缺失。

        全國(guó)人大有關(guān)人士表示,草案由行政部門主導(dǎo)起草后,專家學(xué)者的參與程度較低。以往的立法經(jīng)驗(yàn)表明,法律起草部門一般是在起草完成后,再向?qū)<覍W(xué)者征求意見建議。據(jù)悉,全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)在本次常委會(huì)會(huì)議結(jié)束前一天,即2011年12月30日,邀請(qǐng)了有關(guān)學(xué)者討論預(yù)算審查等事宜,這被認(rèn)為是間接為草案征求意見。

        高強(qiáng)表示,全國(guó)人大常委會(huì)將依慣例,在草案審議過程中向社會(huì)公開征求意見,并會(huì)根據(jù)征集到的意見對(duì)草案加以修改完善。

        近年來,全國(guó)人大在立法公開方面已有顯著進(jìn)步。除向公眾公開征求審議法律草案意見之外,人大常委會(huì)歷次會(huì)議的主要議程和內(nèi)容,都會(huì)在全國(guó)人大官方網(wǎng)站同步公開,并允許人大常委會(huì)選定的十余家主要中央媒體旁聽、報(bào)道。

        但記者注意到,在全國(guó)人大的官方網(wǎng)站上,本次人大常委會(huì)的專題中沒有列出預(yù)算法修正案(草案)這一重要法案。記者還了解到,本次人大常委會(huì)并沒有向由其選定的主要中央媒體開放草案的分組審議。

        就目前而言,中央主要媒體對(duì)草案的報(bào)道,僅限于2011年12月26日本次常委會(huì)開幕當(dāng)天轉(zhuǎn)發(fā)的新華社程序性通稿的結(jié)尾部分。這與同樣是本次常委會(huì)審議的重要法律案——《刑事訴訟法修正案(草案)》各家媒體鋪天蓋地的報(bào)道,形成了鮮明對(duì)比。

        天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光直言,目前中國(guó)財(cái)政預(yù)算及其相關(guān)領(lǐng)域暴露出的問題,如控制政府規(guī)模、壓縮政府支出、減輕賦稅征收、規(guī)范政府財(cái)政行為等等,都不是依靠政府的“自我革命”能夠完成的,因此預(yù)算法的修訂,必須在外部強(qiáng)力約束之下進(jìn)行。而這也正是中國(guó)財(cái)政制度最為缺憾的部分?!坝行У耐獠考s束力存在,才有可能形成對(duì)政府及其財(cái)政活動(dòng)的根本性的控制與約束。”

        盡管還有不少爭(zhēng)議和缺憾,但是只要往前走,就有希望。已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)一審的預(yù)算法修正案(草案),能否在之后的審議修改中進(jìn)一步得到完善,從而發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)憲法”的威力,人們充滿期待。

        攝影蔡榮章

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