〔摘要〕 行政承諾是一種給付性的行政行為，具有義務(wù)性、將來性、單方性，承諾法定原則、合理原則及誠信原則貫徹行政承諾行為始終。在我國，行政承諾的運(yùn)作雖然取得了積極的效果，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些偏差，影響了行政承諾的效果。規(guī)范行政承諾，應(yīng)針對(duì)行政承諾書在承諾內(nèi)容與事項(xiàng)上存在文本瑕疵的現(xiàn)象，規(guī)范承諾事項(xiàng)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和提供的服務(wù)水平；針對(duì)行政主體的違諾現(xiàn)象，建立分層細(xì)化的內(nèi)部承諾問責(zé)制以確保履諾；針對(duì)管理欠缺，加強(qiáng)對(duì)行政承諾全面和連續(xù)的監(jiān)督和管理；針對(duì)界定違諾責(zé)任主體存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，明確違諾主體和違諾責(zé)任；針對(duì)追究違諾責(zé)任存在法律適用上的困難，從法律層面對(duì)行政承諾加以規(guī)范。
　　〔關(guān)鍵詞〕 行政承諾，責(zé)任主體，承諾事項(xiàng)
　　〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）01-0126-03
　　
　　在法律有其自身的局限性并被要求保持穩(wěn)定性的情況下，行政承諾適應(yīng)了行政權(quán)力管理復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的需要。近二十多年來，各國在塑造服務(wù)型政府過程中，積極推行服務(wù)承諾制，特別是英國1991年的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)，吸引許多國家紛紛效仿，至1996年，全世界共有15個(gè)國家推行了服務(wù)承諾制?！? 〕 在我國，1994年，山東省煙臺(tái)市建委和規(guī)劃局率先推行社會(huì)服務(wù)承諾制，開創(chuàng)了國內(nèi)行政機(jī)關(guān)實(shí)行服務(wù)承諾制的先河，并取得良好社會(huì)效果。1996年下半年，全國交通、建設(shè)、內(nèi)貿(mào)、公安、工商等十大“窗口行業(yè)”社會(huì)服務(wù)承諾制全面展開。經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)和行政效率有了很大提高，明顯改善了公共機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量。行政承諾的運(yùn)作雖然取得了積極的效果，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些偏差。鑒于此，筆者試對(duì)行政承諾實(shí)踐中存在的問題加以分析，并探討如何加以規(guī)范以實(shí)現(xiàn)該制度的初衷。
　　一、規(guī)范承諾事項(xiàng)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和提供的服務(wù)水平
　　當(dāng)前，行政承諾書在承諾內(nèi)容與事項(xiàng)上存在文本瑕疵，直接影響著行政承諾的運(yùn)行效果。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是以“行政公開”代替“行政承諾”。如《昭通市文化體育局依法行政承諾書》中，對(duì)該行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的列舉，是很多行政機(jī)關(guān)作出承諾的典型代表，但這種承諾并沒有超過法律規(guī)定的范圍，只是把法定職權(quán)以公開的形式作出宣示和介紹，如“認(rèn)真貫徹行政許可法和依法行政綱要，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)”、“全面公開文化體育新聞出版政務(wù)信息；公開行政許可事項(xiàng)、非行政許可事項(xiàng)及內(nèi)部管理事項(xiàng)；公開涉及我局職能的常用法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件” 〔2 〕。即使不作這些承諾，行政機(jī)關(guān)本來也必須執(zhí)行這些法律規(guī)定。二是承諾標(biāo)準(zhǔn)不明確或缺乏剛性。如某稅務(wù)機(jī)關(guān)在承諾書中規(guī)定“對(duì)納稅人申請(qǐng)的開業(yè)、變更、注銷登記，只要符合規(guī)定、手續(xù)齊全，一般在15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)?！?〔3 〕 “一般”的表述使得行政主體在遵守承諾標(biāo)準(zhǔn)上更為“靈活”。三是內(nèi)容表述不準(zhǔn)確。如表述服務(wù)時(shí)限為“時(shí)間在X天之內(nèi)”或“在X日內(nèi)答復(fù)”，而準(zhǔn)確的表述應(yīng)為“X個(gè)工作日之內(nèi)”或“在X個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)”。
　　為此，應(yīng)規(guī)范承諾事項(xiàng)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和提供的服務(wù)水平。在作出承諾前，行政主體應(yīng)當(dāng)做好充分的調(diào)查研究，對(duì)自身的踐諾能力作出客觀的評(píng)估。具體可以通過調(diào)查問卷、訪談或第三方評(píng)估等多種方式，向行政相對(duì)人全面了解本部門、本機(jī)關(guān)的工作現(xiàn)狀、存在的主要問題以及相對(duì)人對(duì)承諾內(nèi)容和承諾程度的期望等，從而決定是否作出承諾以及承諾的限度和空間。承諾事項(xiàng)的內(nèi)容要規(guī)范，既不能超越法律規(guī)定，也不應(yīng)當(dāng)僅僅是法律規(guī)定職責(zé)的簡單復(fù)述；承諾標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以法定標(biāo)準(zhǔn)的具體化為準(zhǔn)繩，制定承諾標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要準(zhǔn)確、具體，具有可操作性；在確定服務(wù)水平目標(biāo)時(shí)要綜合考慮相對(duì)人的期望值和行政主體的實(shí)際履約能力等各種相關(guān)因素；承諾事項(xiàng)應(yīng)列明相應(yīng)的處理流程或期限、時(shí)間和預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的服務(wù)水平，方便相對(duì)人全面掌握所需信息，指標(biāo)要具體、明確，并具有可操作性。
　　二、建立分層細(xì)化的內(nèi)部承諾問責(zé)制以確保履諾
　　在履諾過程中，一些行政主體有違諾現(xiàn)象。與行政承諾書的文本瑕疵相關(guān)聯(lián)，實(shí)踐中的行政主體也借種種“縫隙”不踐行諾言，這主要表現(xiàn)為“假諾”、“低諾”、“不諾”等。“假諾”即別人怎樣承諾、上級(jí)怎樣要求，行政機(jī)關(guān)就怎樣承諾，明知辦不了也承諾，結(jié)果無法兌現(xiàn)；“低諾”即避重就輕，只承諾容易做到的；“不諾”即不管外界如何呼吁，依舊置若罔聞，不予承諾。綜合而言，這些違諾現(xiàn)象可分為兩種情形：一是“明示的失諾”。指行政主體在履行承諾過程中，對(duì)之前的承諾事項(xiàng)、活動(dòng)、計(jì)劃的中途撤銷、部分不履行、完全不履行等行為，如政府承諾年內(nèi)要為民眾做10件好事，但年終并沒有完成或中途取消了其中幾件等。又如，某鎮(zhèn)派出所針對(duì)本鎮(zhèn)治安狀況差、對(duì)企業(yè)和種養(yǎng)殖戶敲詐勒索、聚眾哄搶的案發(fā)率居高不下之情形，推出了“你被哄搶、敲詐，我賠償”的治安承諾。但是，當(dāng)某個(gè)體工商戶遭到歹徒哄搶后向派出所提出賠償要求時(shí)卻遭到了拒絕?！? 〕二是“隱含的失諾”。指政府公開承諾（口頭或書面的）要取得和達(dá)到特定的效果或狀態(tài)，但通過行政行為的實(shí)施，對(duì)其評(píng)估后，可以認(rèn)定其并沒有取得預(yù)期的目標(biāo)等情形。如某地方政府計(jì)劃通過舊城改造以提高百姓的生活質(zhì)量，但是新建住房的價(jià)格超出了絕大多數(shù)人的承受能力，百姓不但沒有經(jīng)濟(jì)能力承受新房房款，而且在拆遷中失去了舊房，那么，我們就可以說政府關(guān)于“以舊城改造提高百姓生活質(zhì)量”的承諾失諾。
　　解決違諾現(xiàn)象，應(yīng)建立分層細(xì)化的內(nèi)部承諾問責(zé)制以確保履諾。承諾是形式，履諾是關(guān)鍵。目前可見的行政承諾一般是以部門或單位的名義作出的，但是承諾在部門內(nèi)必須細(xì)化，只有責(zé)任到人，才能確保工作效果。實(shí)踐中出現(xiàn)的種種違諾現(xiàn)象歸根到底與公職人員的責(zé)任心相關(guān)。
　　確保公職人員履諾在操作上可以分為兩個(gè)層次：其一是強(qiáng)化個(gè)人履諾的自覺性，這需要提高其在思想上對(duì)承諾的重視程度，克服走過場(chǎng)、雨過地皮濕的思想和疲于應(yīng)付的消極行為，在行動(dòng)上積極參與并作出表率。其二是以制度督促其有效履諾，例如可以試行“承諾問責(zé)制”。把問責(zé)處理細(xì)化為批評(píng)教育、限期整改、責(zé)令檢查、通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、停職檢查、紀(jì)律處分和調(diào)換工作崗位等方式；同時(shí)輔之以公開承諾、承諾內(nèi)容量化細(xì)化、踐行承諾跟蹤監(jiān)督、兌現(xiàn)承諾情況公示制度和失諾責(zé)任追究等細(xì)則制度，通過公開承諾、部門評(píng)議、領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)、組織考核，找出履諾的差距，讓“承諾”激發(fā)和提升公職人員的事業(yè)心、責(zé)任感，以“問責(zé)”督促公職人員樹立好形象和好作風(fēng)；也可以通過開展履諾競(jìng)賽，制定履諾任務(wù)倒推倒排、責(zé)任倒定機(jī)制，并制訂完成任務(wù)時(shí)間表，在履諾目標(biāo)倒逼機(jī)制下，讓公職人員自我加壓，形成爭先奮進(jìn)、主動(dòng)履諾的氛圍。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意樹立履諾的先進(jìn)典型，引領(lǐng)和激發(fā)部門內(nèi)部的工作積極性。
　　三、加強(qiáng)對(duì)行政承諾全面和連續(xù)的監(jiān)督和管理
　　與實(shí)踐中的失諾緊密相聯(lián)的，是對(duì)行政承諾運(yùn)作系統(tǒng)管理和監(jiān)督的缺乏，這主要體現(xiàn)在以下三方面：一是作出承諾前沒有進(jìn)行充分的調(diào)查研究和信息收集就盲目借鑒他地所作的承諾，由此可能會(huì)導(dǎo)致缺乏履約的客觀條件，承諾事項(xiàng)內(nèi)容不可行，承諾僅僅停留在書面上而難以落實(shí)；二是不能根據(jù)自身行政能力和水平的提高而對(duì)承諾標(biāo)準(zhǔn)、期望的服務(wù)水平進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，同時(shí)缺乏定期總結(jié)，也沒有或不能向社會(huì)及時(shí)公布承諾執(zhí)行的實(shí)際效果；三是對(duì)承諾執(zhí)行的監(jiān)督不夠全面、系統(tǒng)和專業(yè)，而主要是在相對(duì)人投訴或提出意見之后，作出承諾的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)再作出處理，這種個(gè)案處理的方式缺乏制度化和規(guī)范化，監(jiān)督效果令人質(zhì)疑。
　　
　　為此，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政承諾全面和連續(xù)的監(jiān)督和管理。“不言監(jiān)督的信任是輕信，放棄監(jiān)督的信任是縱容?！奔热恍姓兄Z可能為相對(duì)人帶來客觀上的實(shí)際利益，那么為了建成真正的法治政府、服務(wù)政府，就必須保證相對(duì)人對(duì)行政承諾的信賴。這種保證也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)行政承諾的社會(huì)監(jiān)督方面，確保在行政承諾的整個(gè)運(yùn)行過程中，社會(huì)公眾都能夠擁有參與或監(jiān)督的權(quán)利。具體可通過完善真實(shí)信息披露制度或建立專門的獨(dú)立組織負(fù)責(zé)監(jiān)察各項(xiàng)行政承諾的執(zhí)行表現(xiàn)，按季度考察執(zhí)行各項(xiàng)承諾的實(shí)際成績，并提出相應(yīng)的改善服務(wù)的意見。該專門組織的成員應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)業(yè)律師、會(huì)計(jì)師、學(xué)術(shù)界的專業(yè)人士等，以確保有足夠的代表性和監(jiān)督水平。
　　諾斯的研究表明，制度設(shè)計(jì)和制度安排是可信承諾的前提和基礎(chǔ)?？尚懦兄Z不是建立在官員個(gè)人的宣傳上，也不是建立在官員個(gè)人的品質(zhì)和責(zé)任感上，而是建立在可靠的制度安排上。因此，一旦作出承諾，行政主體就應(yīng)當(dāng)定期總結(jié)承諾踐行的實(shí)際效果，與期望的服務(wù)水平相比較，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)自身履諾能力的提高和環(huán)境的變化，適時(shí)調(diào)整承諾事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，確定下一周期的服務(wù)承諾。而這種系統(tǒng)的監(jiān)督和管理，具體則可以通過在部門內(nèi)設(shè)置專門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研究人員或機(jī)構(gòu)，按適當(dāng)?shù)闹芷谔峤怀兄Z施行報(bào)告，對(duì)之前的承諾執(zhí)行情況作出總結(jié)，再調(diào)整和制定下一周期的承諾計(jì)劃，并且不斷研究和策劃改善各項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和增加承諾事項(xiàng)的措施。
　　四、明確違諾主體和違諾責(zé)任
　　根據(jù)行政承諾的誠信原則，作出承諾的行政主體一旦違反承諾就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但就當(dāng)前的實(shí)踐效果來看，界定違諾責(zé)任主體存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。從服務(wù)承諾書來看，很多行政主體的違諾責(zé)任規(guī)定極不明確。有些承諾書在內(nèi)容中僅羅列了各項(xiàng)承諾，而對(duì)違反承諾的后果只字未提；也有些承諾書說明了處理投訴的機(jī)構(gòu)及其地址、聯(lián)系電話，但對(duì)具體處理辦法沒有表述；即便承諾書中規(guī)定了相關(guān)責(zé)任，也仍舊存在混淆責(zé)任主體的問題。如某市稅務(wù)局承諾書中規(guī)定“對(duì)于違諾者，視情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、經(jīng)濟(jì)懲罰、政紀(jì)處分，并追究直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主管人員責(zé)任”；又如某市質(zhì)檢部門服務(wù)承諾中規(guī)定質(zhì)檢人員“在執(zhí)行公務(wù)時(shí)違反上述承諾的，發(fā)現(xiàn)一次罰款30元~50元，對(duì)造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，由責(zé)任人賠償，情節(jié)嚴(yán)重的將依法追究責(zé)任”，實(shí)際上若行政人員違反服務(wù)承諾，違諾的主體仍是作出承諾的行政機(jī)關(guān)，而且即便追究責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)是向社會(huì)公眾承擔(dān)責(zé)任，而不僅僅是對(duì)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。
　　對(duì)于違反承諾的行為，應(yīng)由作出承諾的行政主體對(duì)合法權(quán)益受損的相對(duì)人承擔(dān)違諾責(zé)任，且這種責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容與程度應(yīng)與違諾造成的損害相適應(yīng)。對(duì)于違反行政道德方面的承諾，應(yīng)賠禮道歉，并根據(jù)具體情節(jié)，酌情承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；對(duì)于違反辦事或服務(wù)時(shí)限方面的承諾，應(yīng)對(duì)違諾造成的直接損失承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。此外，可結(jié)合相關(guān)責(zé)任制度，對(duì)相關(guān)的違諾人員進(jìn)行相應(yīng)的懲處，由其承擔(dān)相應(yīng)的內(nèi)部責(zé)任。
　　五、從法律層面對(duì)行政承諾加以規(guī)范
　　在實(shí)踐中，自“公開承諾”成為地方政府熱衷的行動(dòng)以來，失約之事常見，但因“公開承諾”不到位而承擔(dān)法律責(zé)任的人和部門卻不多見。對(duì)此，某市農(nóng)業(yè)局作出了這樣的辯解：“公開承諾”的政府和被“承諾”的民眾之間，雙方當(dāng)事人之間不存在任何形式的合同關(guān)系，何來法律責(zé)任？
　　有學(xué)者認(rèn)為，行政承諾屬于一種國家民事行為，若發(fā)生爭議應(yīng)適用民法調(diào)整。然而爭議在于，也有學(xué)者認(rèn)為行政承諾屬于一種相關(guān)行政行為，行政機(jī)關(guān)不履行行政承諾或出現(xiàn)履行瑕疵，其實(shí)是屬于違反自己制定的規(guī)范性文件的行為，由此引發(fā)的爭議，就應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法來調(diào)整。但行政承諾的表現(xiàn)形式不一，在具體考察某一行政承諾違諾的法律責(zé)任時(shí)又必須詳細(xì)進(jìn)行梳理和分析，這也增加了認(rèn)定和追究責(zé)任的復(fù)雜性。然而最大的問題在于行政承諾違諾責(zé)任的認(rèn)定在實(shí)踐操作上缺乏嚴(yán)格適用的法律，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反規(guī)范性文件的司法救濟(jì)問題仍待解決。
　　追究行政承諾違諾責(zé)任的最大難點(diǎn)在于如何認(rèn)定行政承諾的法律效力，效力上的失之毫厘會(huì)導(dǎo)致其法律責(zé)任的截然不同。但我國行政訴訟法對(duì)人民法院受理行政案件的依據(jù)作出嚴(yán)格規(guī)定，而行政承諾的可訴性問題實(shí)際上是規(guī)范性文件能否作為提起行政訴訟和行政賠償訴訟依據(jù)的問題。因此，應(yīng)根據(jù)不同的效力等級(jí)將行政承諾層層分離，從而細(xì)致考察行政承諾的法律效果以及不履行該行政承諾的法律責(zé)任。例如有學(xué)者提出，可以根據(jù)行政承諾的瑕疵程度，將其分為適法的、違法的和無效的行政承諾。對(duì)于適法行政承諾，由于行政裁量權(quán)的普遍存在，除非滿足行政裁量縮減要件，否則就無法對(duì)行政機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任；對(duì)于違法行政承諾，當(dāng)行政承諾所產(chǎn)生的信賴大于法律保護(hù)的利益時(shí)，可以要求行政承諾主體承擔(dān)賠償責(zé)任，反之行政機(jī)關(guān)只承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；對(duì)于無效行政行為，行政機(jī)關(guān)原則上不承擔(dān)法律責(zé)任，相對(duì)人只能就其損害獲得一定補(bǔ)助?！? 〕
　　杰克·道格拉斯與弗蘭西斯·瓦克斯勒在《越軌社會(huì)學(xué)概論》中指出，“政府是一個(gè)感染力極強(qiáng)的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個(gè)民族?！?〔6 〕 （P387-388 ）政府的行為對(duì)于信任建設(shè)極其重要，因?yàn)椤罢刂屏怂行湃涡纬傻闹贫拳h(huán)境”，“政府的權(quán)力太大，對(duì)政府的約束不夠，人們沒有辦法預(yù)測(cè)未來就會(huì)無所適從，就不值得信任……政府的短期行為會(huì)嚴(yán)重影響市場(chǎng)信任的建立。” 〔7 〕 （P21-22 ） 法治社會(huì)要求政府權(quán)力必須以一種可知的、可預(yù)測(cè)的方式行使，行政機(jī)關(guān)原則上要遵守自己發(fā)布的政策，信守自己的諾言。因此，即便在行政承諾制度化不足的特殊時(shí)期，政府也應(yīng)當(dāng)積極堅(jiān)守職責(zé)，踐行“言必信、信必果”，以己“行”為社會(huì)定“矩”。
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　　責(zé)任編輯 周 榮