奧巴馬政府的中東民主支持政策及其前景

2009年開始執(zhí)政的奧巴馬政府堅持推進(jìn)中東的民主改革，但面臨著非常不同的情形，布什政府在中東特別是伊拉克的表現(xiàn)已經(jīng)讓美國在中東的形象大受影響，奧巴馬政府在中東采取推廣美式民主的機(jī)會比起布什政府時期來說，要少得多，受到更多限制，相應(yīng)地，奧巴馬總統(tǒng)采取了根本上不一樣的方法來推廣，以逆轉(zhuǎn)美國在中東面臨的不利趨勢。從目前的情況來看，奧巴馬已經(jīng)改變布什政府以武力為后盾，自上而下強(qiáng)行推動美式民主的方法，采取在推動的同時，將民主目標(biāo)與美國在中東的國家安全戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)的方法。2009年奧巴馬在開羅的演講雖然稱“美國堅信一國政府應(yīng)該反映該國人民的意愿”，但也同時認(rèn)為“一國不應(yīng)該將自己的政治體系強(qiáng)加于另一國”。奧巴馬政府不放棄在中東各國推進(jìn)民主化，推動市民社會的發(fā)展，同時采取更為務(wù)實和靈活的做法，區(qū)分不同國家情況，來推動中東的民主化進(jìn)程，并要保證美國的國家安全和戰(zhàn)略利益不受影響。

2011年初開始的中東革命被美國媒體稱為“阿拉伯之春”。這種普遍發(fā)生在中東阿拉伯各國的自下而上的革命運動已經(jīng)推翻了多個中東北非的專制政權(quán)。開始時，美國對這場革命似乎準(zhǔn)備不足，面對埃及等國的變局，陷入了傳統(tǒng)的兩難境地：支持現(xiàn)專制政權(quán)與美國支持和推動民主的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生沖突，支持反對派的話又可能讓美國的傳統(tǒng)重要盟友陷入動亂，危及美國的戰(zhàn)略安全目標(biāo)。經(jīng)過權(quán)衡后，奧巴馬沒有將中東民主化與美國在中東的重要安全戰(zhàn)略利益對立起來，而是采取了現(xiàn)實的做法。奧巴馬政府充分考慮了美國資源和能力的有限性，認(rèn)為美國不可能在中東所有發(fā)生變局的國家都進(jìn)行軍事干預(yù)，而采取了比較現(xiàn)實的做法，針對各國不同的情況采取不同的做法。在埃及和突尼斯，奧巴馬政府評估了原專制政權(quán)面臨的形勢后放棄了對他們的支持，轉(zhuǎn)而支持代表新興社會力量的新政權(quán)，保持了與埃及和突尼斯新政府的關(guān)系；在巴林，美國卻采取了相反做法，沒有支持反對派，因為巴林的美軍基地可能會受到很大影響，而且沙特阿拉伯對美表示巴林對它的利益很重要，美國犯不著得罪它在中東最重要的盟友；在利比亞，美國支持了北約的軍事行動，取得了聯(lián)合國安理會的授權(quán)，沒有冒進(jìn)。通過這樣—些實際可行的行動，奧巴馬政府支持了一些國家發(fā)生的民主進(jìn)程，而對一些可能影響美國重大國家安全和戰(zhàn)略利益的國家則沒有將民主化的目標(biāo)放在優(yōu)先地位。通過這些現(xiàn)實做法，奧巴馬政府正在試圖恢復(fù)美國在中東的信譽(yù)。

“9·11”恐怖襲擊之前美國在中東的民主推廣

以推廣美式民主為目標(biāo)的理想主義外交政策理念在實際執(zhí)行過程中，在現(xiàn)實的國際環(huán)境下，經(jīng)常與美國的戰(zhàn)略和國家安全利益，保持地區(qū)穩(wěn)定，獲取經(jīng)濟(jì)利益等更為實際的目標(biāo)發(fā)生沖突。

從中東地區(qū)來看，隨著美國在二戰(zhàn)后發(fā)展成為世界超級大國，它在全世界支持和推廣美式民主的力度也更加強(qiáng)了。但在冷戰(zhàn)期間，國家安全和與蘇聯(lián)的全面競爭是美國生死攸關(guān)的重大利益所在，反蘇是外交政策的核心目標(biāo)。當(dāng)時美國政府中東的政策目標(biāo)是促進(jìn)穩(wěn)定和防止共產(chǎn)主義蘇聯(lián)擴(kuò)大影響，保證世界石油供應(yīng)，為該地區(qū)的唯一民主國家以色列提供安全保障。美國主要的阿拉伯盟友的政治安全和國內(nèi)穩(wěn)定是美國政府實施其中東政策的重要依靠，美國依賴這些盟友的幫助，不尋求在中東推廣民主化的目標(biāo)，極少對中東的極權(quán)國家施加民主化的壓力，中東的民主化只能是一個遙遠(yuǎn)的長期目標(biāo)。卡特政府的人權(quán)外交和里根政府的推動自由的外交政策也不得不服從于美國保持穩(wěn)定和反蘇的最高戰(zhàn)略目標(biāo)，常常做出妥協(xié)。

隨著東歐劇變和蘇聯(lián)的解體，冷戰(zhàn)宣告結(jié)束。在許多人看來，冷戰(zhàn)的結(jié)束是美國為首的民主制度最終戰(zhàn)勝了蘇東集團(tuán)的專制政權(quán)，因此，冷戰(zhàn)結(jié)束后的一段時期內(nèi)，民主化成為克服發(fā)展中國家一切社會與政治弊端的靈丹妙藥，向外拓展和推廣美式民主成為冷戰(zhàn)后的克林頓政府對外戰(zhàn)略的三大支柱之一，全球范圍內(nèi)掀起了一場民主化浪潮。

民主化的浪潮也沖擊著中東各國。在美國的推動下，中東許多國家開始了有限的政治和經(jīng)濟(jì)改革。阿爾及利亞、埃及、黎巴嫩以及約旦等國有限地開放了政治進(jìn)程，甚至沙特阿拉伯與科威特這樣的君主制國家也試圖通過擴(kuò)大政治參與，擴(kuò)大王室的統(tǒng)治基礎(chǔ)。美國推動民主化的目標(biāo)與美國在全世界支持和推廣民主的長期目標(biāo)一樣，就是要在中東地區(qū)建立美國式的民主政權(quán)，實行有效的統(tǒng)治，鏟除仇視西方的極端主義及其滋生的土壤，達(dá)到中東地區(qū)的長治久安。然而，冷戰(zhàn)后中東的民主化卻為以反對現(xiàn)政府、反美國為主要政治訴求的伊斯蘭主義者提供了以合法方式參與政治進(jìn)程的機(jī)會。阿爾及利亞等國民主化政治實踐所提供的啟示是，如果中東各國舉行自由、公正的選舉，伊斯蘭主義將無可避免地成為政壇的主導(dǎo)性力量，使美國和其他西方國家在中東地區(qū)傳統(tǒng)的政治盟友與既得利益面臨顛覆性挑戰(zhàn)。在這種現(xiàn)實面前，美國在中東地區(qū)推動政治與社會變革的決心與信心受到很大阻遏。而中東各國的統(tǒng)治者從來都不是政治變革的積極推動者，在大多數(shù)情況下，中東國家自上而下的改革只是一種求生戰(zhàn)略。因此，當(dāng)來自美國的民主化改革壓力趨于緩解之時，中東國家的有限政治變革也就暫告結(jié)束。

布什政府的大中東民主計劃

冷戰(zhàn)結(jié)束后的民主化浪潮只在整個大中東地區(qū)泛起了絲絲漣漪，產(chǎn)生的影響有限?？梢哉f，直到21世紀(jì)到來之前，大中東地區(qū)的政治體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生什么重大變化，美國在整個穆斯林世界促進(jìn)民主的努力處于停滯狀態(tài)，并且不完整。

“9·11”恐怖襲擊對美國的國家安全戰(zhàn)略產(chǎn)生了重大影響。在將打擊恐怖主義列為美國國家安全首要任務(wù)的同時，布什政府以及整個美國社會都對“9·11”恐怖襲擊的發(fā)生原因進(jìn)行了深刻反思，在布什政府看來，中東國家普遍存在的政治專制、經(jīng)濟(jì)失敗和文化落后是恐怖主義產(chǎn)生的主要原因。個人或家族或者單個政黨對國家權(quán)力的壟斷構(gòu)成了大部分中東國家政治體制的基本特征，在這種威權(quán)主義政治架構(gòu)下，政治專制、經(jīng)濟(jì)社會普遍落后、人民缺少最基本的政治權(quán)利和人身保障，伊斯蘭傳統(tǒng)宗教與文化占據(jù)壓倒性影響。這種現(xiàn)狀滋生了極端主義，極端主義的發(fā)展則演變?yōu)榭植乐髁x活動。在這樣的邏輯和推理判斷下，布什政府及其主要成員多次強(qiáng)調(diào)，正是由于中東地區(qū)專制統(tǒng)治長期沒有民主化，使得這一地區(qū)成為了伊斯蘭極端主義的溫床，對美國構(gòu)成了巨大威脅。因此，“反恐戰(zhàn)爭”的核心是要構(gòu)建民主體制，只有建立起自由、開放和民主的政治制度，才能根除恐怖主義對美國乃至全世界的威脅。在這樣的思路下，中東地區(qū)民主化又一次成為美國朝野的核心話題之一，“現(xiàn)在我們站在第四波民主化浪潮的邊緣。因此，美應(yīng)通過擴(kuò)展美式民主，來實現(xiàn)‘大中東’地區(qū)的和平、穩(wěn)定與安全”。在這種情況下，布什政府出臺了推進(jìn)中東民主化的大中東倡議，將中東民主推廣作為其國家安全的首要任務(wù)，堅信更大的政治自由能夠削弱伊斯蘭極端主義和伊斯蘭教化。

從2002年開始，美國務(wù)院政策規(guī)劃辦公室主任的理查德·哈斯、國務(wù)卿鮑威爾、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理賴斯，副總統(tǒng)切尼，總統(tǒng)布什多次在各種場合闡述了通過擴(kuò)展民主來改變阿拉伯——伊斯蘭社會，進(jìn)而重塑中東地區(qū)秩序的思想和政策主張。2004年6月，美國在八國集團(tuán)會議召開之際推出了“大中東倡議”，即在整個大中東地區(qū)，包括22個阿拉伯和伊斯蘭國家以及土耳其、伊朗、巴基斯坦和阿富汗，推行美式民主，實行一系列政治、經(jīng)濟(jì)、外交、文化的全面變革，以美國的價值觀念來遏制、淡化伊斯蘭教的影響，從根本上鏟除滋生恐怖主義的溫床，把大中東地區(qū)融入西方社會。

美國大中東倡議的政策目標(biāo)遠(yuǎn)不止于在大中東地區(qū)推動政治、經(jīng)濟(jì)和社會變革，更多地是為了鏟除伊斯蘭國家極端主義和恐怖主義滋生的土壤，從根本上改善美國的安全環(huán)境。美國的中東民主計劃也還有實用主義的一面考慮。美國的中東政策必須包括對石油供應(yīng)和作為戰(zhàn)略要沖的中東的安全和穩(wěn)定的考慮?？梢哉f，美國在該地區(qū)的核心利益之一是防止敵對勢力在政治和軍事上主導(dǎo)該地區(qū)，從而影響該地區(qū)的石油生產(chǎn)和流動。如果中東民主化的計劃目標(biāo)得到實現(xiàn)，這個核心利益當(dāng)然就不成問題了。

大中東倡議代表著是美國對中東政策的一場革命。美國傳統(tǒng)的中東政策是保證中東地區(qū)的和平與穩(wěn)定，戰(zhàn)略安全利益和保障石油供應(yīng)是最高目標(biāo)，因此美國必須保證傳統(tǒng)盟友如沙特阿拉伯、埃及等國的國內(nèi)穩(wěn)定，推動中東和平進(jìn)程。布什政府的大中東倡議則將美國在中東建立民主制度這個長遠(yuǎn)目標(biāo)排在了優(yōu)先位置，急功近利式地采取自上往下的方式，力壓中東各國政府推動民主化，不顧可能對美國在中東的戰(zhàn)略安全利益造成的負(fù)面影響。為了實現(xiàn)這一政策目標(biāo)，美國把中東和平放到了一邊，斷言持久的和平有賴于建立民主制度，批評巴勒斯坦領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)腐敗、專斷以及與恐怖主義有聯(lián)系，轉(zhuǎn)而要求巴勒斯坦建立民主的政治體制；為了實現(xiàn)民主化的目標(biāo)，美國不惜以戰(zhàn)爭手段更替伊斯蘭世界的敵對政權(quán)，伊拉克正是這場史無前例的變革的起點，美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭就是要在中東的心臟地區(qū)樹立一個美式民主的樣板。

中東民主化的目標(biāo)是一個長期的遠(yuǎn)景目標(biāo)，實現(xiàn)它至少需要幾十年時間。然而，在布什政府第一任期把持著外交政策主導(dǎo)權(quán)的新保守派們認(rèn)為，在伊斯蘭世界一種活躍的反民主思想正在增長，這就是伊斯蘭激進(jìn)主義，美國有迫切的理由去支持溫和的穆斯林反對激進(jìn)的伊斯蘭主義，防止后者在那里掌權(quán)。為此，必須用包括廣播、文化交流、經(jīng)濟(jì)援助、間諜活動在內(nèi)的一切手段來實現(xiàn)這一目標(biāo)，必要時不惜動用美國的武力。他們認(rèn)為，入侵伊拉克會有風(fēng)險，但收益卻是巨大的，最大的效益就是引發(fā)中東地區(qū)民主化的多米諾骨牌效應(yīng)。

從2004到2006年，在布什政府的壓力下，中東各國進(jìn)行了一系列的民主改革，巴勒斯坦、伊拉克以及阿富汗成為美國力壓的重點。美國直接軍事干預(yù)下的伊拉克與阿富汗建立起了民主政體形式，按照美國民主的模式，進(jìn)行議會選舉；黎巴嫩等國興起了以要求更大政治改革、擴(kuò)大政治參與的示威游行為特征的“革命”；在巴林、埃及等國舉行的議會選舉中，一些宗教政治力量和反對派政黨贏得不少議席。然而，與十年前中東有限的民主改革一樣，一些具有濃厚伊斯蘭教色彩的反美政治力量通過合法手段在各國議會選舉中擴(kuò)大了政治權(quán)力，美國的中東民主化戰(zhàn)略再次催生了反美力量的發(fā)展。在2005年的議會選舉中，具有濃厚伊斯蘭教色彩的埃及穆斯林兄弟會議席大幅增長，從原來的15個席位攀升到88個；2006年一直被美國視為恐怖組織的哈馬斯在巴勒斯坦得多數(shù)席位，取代了法塔赫，成巴勒斯坦執(zhí)政黨。這兩個中東關(guān)鍵政權(quán)的變動尤其讓美國人感到極大受挫和不安，美國壓迫中東各國進(jìn)行民主化改革的決心和行動顯著下降。這樣，中東的民主改革再次重復(fù)了冷戰(zhàn)結(jié)束后90年代的情形，以同樣的方式結(jié)束。布什政府的大中東倡議在經(jīng)過西方國家與部分阿拉伯國家領(lǐng)導(dǎo)人的三次對話會議后，也基本上停止了活動。

大中東倡議的失敗還有著來自中東地區(qū)的更多原因。這種從外部輸入、通過改變政府而進(jìn)行的強(qiáng)制性政治變革在中東和穆斯林世界引發(fā)了極大恐慌和強(qiáng)烈不滿，中東國家普遍對此倡議反應(yīng)冷談；而且，中東地區(qū)普遍缺乏民主土壤，在中東推行刺刀下強(qiáng)加的美式民主，妄圖在短時間內(nèi)取得成就，其中的困難可想而知。于是，高調(diào)的、從上而下強(qiáng)加的、急功近利的大中東倡議失敗就成為必然。也正是看到了布什政府遭遇的重重窘境，現(xiàn)任的奧巴馬政府才采用了如今更加靈活務(wù)實的中東戰(zhàn)略……

現(xiàn)在斷言美國中東民主化失敗為時尚早，大中東倡議雖然失敗，但美國政府長期以來對中東的更為務(wù)實、低調(diào)的民主支持和推廣項目多年來一直有條不紊地進(jìn)行著，包括美國開發(fā)計劃署的民主支持項目，美國國務(wù)院主導(dǎo)的中東伙伴關(guān)系計劃，全國民主基金會支持下的以非政府組織形式活動的民主推廣項目，以及許多其他美國獨立的非政府組織的活動。雖然美國政府主導(dǎo)的民主推進(jìn)項目遭到不少批評，但非政府組織長期不懈的努力正在取得成果。隨著伊拉克的局勢趨向穩(wěn)定，該國的民主政府開始運轉(zhuǎn)。當(dāng)然，伊拉克和阿富汗的民主政府也充斥著腐敗并表現(xiàn)出各種專制的做法和習(xí)慣，比如說對新聞自由進(jìn)行的壓制，而且還面臨著內(nèi)部復(fù)雜的宗派斗爭，離有效的民主政府之路還很遙遠(yuǎn)。