摘要：中國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)變革實(shí)質(zhì)上遵循了一個(gè)從統(tǒng)治型社會(huì)秩序向管理型社會(huì)秩序再到治理型社會(huì)秩序演進(jìn)的路線(xiàn)。以治理理論為研究視角，以適應(yīng)與培育公民社會(huì)為契機(jī)，以政府失靈與市場(chǎng)失靈作為理論切入點(diǎn)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)政府向法治化、效能化與網(wǎng)絡(luò)化的方向轉(zhuǎn)變，最終建立起以公民為中心的治理秩序。

關(guān)鍵詞：公民社會(huì)；社會(huì)秩序構(gòu)建；政府轉(zhuǎn)型

中圖分類(lèi)號(hào)：D64文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）09-0211-02

緒論

在考察了美國(guó)民眾通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的積極參與所發(fā)揮出來(lái)的巨大作用后，托克維爾曾經(jīng)說(shuō)出這樣的話(huà)：“世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠使它的人民最終對(duì)社會(huì)福利作出如此大的貢獻(xiàn)。我還不知道哪個(gè)民族設(shè)立的學(xué)校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂如此適合于居民的需要，其修筑的鄉(xiāng)間公路又保養(yǎng)得如此完好?！盵1] 托克維爾早在二百多年前就認(rèn)識(shí)到了公民自主解決公共事務(wù)與建立公民社會(huì)對(duì)形成一個(gè)良好的社會(huì)秩序所具有的重要性。

一、公民社會(huì)的概念及其對(duì)治理型社會(huì)秩序的意義

（一）公民社會(huì)的概念

早在古希臘、羅馬時(shí)期，就出現(xiàn)了將社會(huì)從國(guó)家領(lǐng)域中分離的概念，近代公民社會(huì)理論是伴隨著資產(chǎn)階級(jí)革命興起的，現(xiàn)代公民社會(huì)理論在20世紀(jì)90年代發(fā)揮著巨大的影響力。按照戈登·懷特的說(shuō)法，“當(dāng)代使用這個(gè)術(shù)語(yǔ)的大多數(shù)人所公認(rèn)的公民社會(huì)的主要思想是：它是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿組合而成，以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值?！盵2]

（二）公民社會(huì)對(duì)中國(guó)構(gòu)建治理型社會(huì)秩序的意義

現(xiàn)代化的發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變化，面對(duì)著復(fù)雜的社會(huì)與大量的公共事務(wù)以及由此帶來(lái)的社會(huì)危機(jī)與文化危機(jī)，行政權(quán)力得以快速地?cái)U(kuò)張，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域都確立了權(quán)威性的地位，然而國(guó)家通過(guò)科層制的控制卻帶來(lái)了大量的官僚主義問(wèn)題，不斷擴(kuò)張的政府也帶給公民巨大的負(fù)擔(dān)，公共政策也不能有效地應(yīng)對(duì)新的社會(huì)需求。而市場(chǎng)在參與公共領(lǐng)域治理中也會(huì)出現(xiàn)失靈，沒(méi)有足夠的動(dòng)力參與到公共事務(wù)中來(lái)，并且會(huì)因?yàn)榻灰壮杀镜募s束而限制了交易的愿望，市場(chǎng)治理的范圍也受到影響，并且由于市場(chǎng)體制運(yùn)行所具有的天生的負(fù)外部性危害社會(huì)秩序[3]。“政府、市場(chǎng)一樣也是社會(huì)問(wèn)題的根源。一個(gè)強(qiáng)大的市民社會(huì)對(duì)有效的民主政府和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系都是必要的。” [4]公民社會(huì)在參與治理型社會(huì)秩序的構(gòu)建中具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，相對(duì)于政府結(jié)構(gòu)，它在組織體制和運(yùn)行方式上都具有很大的彈性與適應(yīng)性，可以更加靈敏地反應(yīng)公民的需求并且減少了政府權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)與成本。

考察現(xiàn)代中國(guó)，可以看到改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，獨(dú)立于國(guó)家領(lǐng)域之外的市場(chǎng)領(lǐng)域逐步形成，中國(guó)正在經(jīng)歷著由統(tǒng)治性社會(huì)秩序向管理型社會(huì)秩序轉(zhuǎn)變的過(guò)程。當(dāng)代中國(guó)所面臨的醫(yī)療、教育和環(huán)境等大量公共問(wèn)題均與政府改革滯后、公民社會(huì)發(fā)展不成熟密切相關(guān)，這也給中國(guó)轉(zhuǎn)向治理型社會(huì)秩序提出了更加緊迫的要求。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，最突出的表現(xiàn)就是公民權(quán)利的凸顯與公民社會(huì)力量的崛起。為了推動(dòng)治理型社會(huì)秩序的構(gòu)建，需要建立與發(fā)揮具有獨(dú)立性與參與合作性的公民社會(huì)，而這些都需要積極地進(jìn)行政府的改革。

二、治理理論指導(dǎo)下的政府轉(zhuǎn)型

（一）治理理論對(duì)新型社會(huì)秩序構(gòu)建的意義

治理理論為我們分析政府失靈與市場(chǎng)失靈，通過(guò)政府再造創(chuàng)造公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境提供了良好的視角。治理不僅僅是：“要在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行不同組合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度的選擇，更要尋求對(duì)公共問(wèn)題的社會(huì)治理之道?！盵5] 現(xiàn)代社會(huì)必須形成一個(gè)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)互相合作的治理型秩序，單純依靠政府來(lái)承擔(dān)提供良好社會(huì)秩序的愿望是不現(xiàn)實(shí)的的，市場(chǎng)單純追求利潤(rùn)的特性則會(huì)造成很多的負(fù)外部性，給社會(huì)造成危害，公民社會(huì)具有獨(dú)特而天然的監(jiān)督與制約權(quán)力特性，并且可以承擔(dān)起不適合由政府承擔(dān)的社會(huì)管理職能，發(fā)揮其對(duì)公共領(lǐng)域的治理優(yōu)勢(shì)?！爸卫碇傅氖枪矙?quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程?！?[6] 治理的實(shí)質(zhì)就是建立在公共利益基礎(chǔ)上的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)式合作，以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的公民社會(huì)在治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

（二）積極推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型

1．政府行為要嚴(yán)格堅(jiān)持法治原則。公民社會(huì)存在的基礎(chǔ)就是公民權(quán)利的存在，在統(tǒng)治型社會(huì)秩序下，政府可以隨意運(yùn)用權(quán)力去控制甚至侵犯客體的權(quán)利，社會(huì)被牢牢地控制在政府權(quán)力之下，根本沒(méi)有獨(dú)立存在的可能。而法治的首要目的就是約束政府權(quán)力，通過(guò)合理地確認(rèn)政府權(quán)力的邊界以及當(dāng)政府行為違法時(shí)，依法追究其責(zé)任等方式，來(lái)達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。政府法治化程度越高，公民通過(guò)制度化方式參與到政治中的動(dòng)力就越強(qiáng)，因此一個(gè)堅(jiān)持法治原則行事的政府對(duì)于良好社會(huì)秩序的建立是必不可少的。政府行為法治的第二個(gè)方面在于對(duì)社會(huì)團(tuán)體的立法理念上由限制向引導(dǎo)和扶持的方向轉(zhuǎn)變，比如在政府的登記職能方面由準(zhǔn)入制與條件制向備案制轉(zhuǎn)變，降低社會(huì)團(tuán)體成立的門(mén)檻。

2.政府行為實(shí)現(xiàn)制度化。政府行為的制度化是指政府要正確地行使權(quán)力，為公民社會(huì)發(fā)育提供良好的制度環(huán)境。由于中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程是由政府主導(dǎo)的，公民社會(huì)缺少自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)與政治基礎(chǔ)。這就要求行政權(quán)的合理運(yùn)用來(lái)培育公民社會(huì)，通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公共治理秩序。建設(shè)自治的公民社會(huì)絕不是要放棄行政權(quán)，在時(shí)代條件尚不成熟的今天，無(wú)政府主義必然帶來(lái)社會(huì)秩序的混亂，更談不上公民社會(huì)的治理。具體到中國(guó)政府主導(dǎo)的國(guó)情，政府更不可能退出治理領(lǐng)域，而是要在保證公民社會(huì)發(fā)展的同時(shí)發(fā)揮其規(guī)范公民社會(huì)健康運(yùn)行的作用，只有這樣才能形成良好的治理秩序[7]。

3.政府的組織結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)由層級(jí)制向網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的層級(jí)制結(jié)構(gòu)是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的需要建立的，它缺少對(duì)社會(huì)的回應(yīng)，以政府的統(tǒng)治作為出發(fā)點(diǎn)，而新公共管理理論雖然增加了對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性，卻將公民視為顧客，不能有效地保證公民權(quán)利，同時(shí)也容易造成政府失靈與市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)。政府采取科層制結(jié)構(gòu)有利于專(zhuān)業(yè)分工從而提高行政效率，然而理性與科學(xué)化的特征與嚴(yán)格依靠規(guī)則辦事的作風(fēng)很容易導(dǎo)致公共行政人員的非人格化，無(wú)法回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中以公民需求為中心的要求。只有治理理論指導(dǎo)下的政府組織結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化方向轉(zhuǎn)變才能適應(yīng)公民社會(huì)的需要。

（三）公民社會(huì)的積極培育

公民社會(huì)要抓住歷史與時(shí)代的機(jī)遇不斷壯大，形成有別于政府與市場(chǎng)的第三種治理力量。

1．公民社會(huì)要堅(jiān)持其獨(dú)立性?！白灾闻c合作治理是多中心治理的靈魂，而自治的主要形式和基本標(biāo)志則是公民社團(tuán)的存在?！盵8] 轉(zhuǎn)型期的公民社會(huì)雖然需要政府的引導(dǎo)與培育，但是公民社會(huì)存在的靈魂在于其具有的獨(dú)立性。行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張欲望，這就要求公民社會(huì)堅(jiān)持其非盈利性的非政府組織特性，擺脫政府與市場(chǎng)主體的控制。相對(duì)于國(guó)家權(quán)力之外的獨(dú)立性與自主權(quán)是公民社會(huì)存在的最本質(zhì)特征，這有堅(jiān)持這一特性，公民社會(huì)才有存在的可能。然而這種獨(dú)立并不是要反對(duì)國(guó)家權(quán)力的存在，而是與國(guó)家形成一種互補(bǔ)合作的狀態(tài)，積極推進(jìn)治理型社會(huì)秩序的創(chuàng)建。

2．公民社會(huì)要利用中國(guó)走向民主化與市場(chǎng)化的歷史機(jī)遇積極發(fā)展。政治民主為公民社會(huì)參與到治理秩序中來(lái)創(chuàng)造了基本的政治條件，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立則為公民社會(huì)的發(fā)展打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。公民社會(huì)的產(chǎn)生需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生出可以擺脫政府權(quán)力束縛的獨(dú)立個(gè)人與群體，而在公民社會(huì)內(nèi)部，則是以自愿、自治與契約的形態(tài)組織起來(lái)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化給社會(huì)組織獨(dú)立地提供各種資源與機(jī)會(huì)創(chuàng)造了條件，公民組織以其獨(dú)有的組織與管理體制使得自己在政治上、財(cái)政上與管理上獨(dú)立于政府領(lǐng)域，公民社會(huì)要積極地承擔(dān)起對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行管理的責(zé)任，壯大自己的實(shí)力。

3.公民社會(huì)要積極發(fā)展合作與參與意識(shí)，發(fā)揮其教育公民的獨(dú)特作用。公民社會(huì)存在的實(shí)質(zhì)就在于教育公民以合作的積極的姿態(tài)參與到政治生活中去，公民的合作意識(shí)與參與意識(shí)可以推進(jìn)政治決策的民主化進(jìn)程，也可以提高政府的行政效率，從而創(chuàng)造出穩(wěn)定而均衡的治理秩序 [9]。公民要通過(guò)積極地參與公共治理與民主政治實(shí)踐來(lái)培育參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)與行動(dòng)能力。

結(jié)語(yǔ)

運(yùn)行良好的社會(huì)秩序應(yīng)該是政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)協(xié)作的治理型社會(huì)秩序。本文是在中國(guó)從管理型社會(huì)向治理型社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，以公民社會(huì)的培育為目的，以政府轉(zhuǎn)型為手段積極實(shí)現(xiàn)治理型社會(huì)秩序的構(gòu)建，并提出了政府轉(zhuǎn)型所遵循的基本路徑和培育公民社會(huì)的方式。只有在治理型社會(huì)秩序下，公民具有充分的參與政治生活的自信、意識(shí)與能力，只有充分激發(fā)了公民意識(shí)與公民權(quán)利的社會(huì)秩序，才可以真正地實(shí)現(xiàn)政治上的善。

參考文獻(xiàn)：

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