（1.武漢理工大學(xué)管理學(xué)院，武漢430070；2.浙江萬里學(xué)院商學(xué)院，浙江寧波315100）

摘要：基于國內(nèi)外開發(fā)區(qū)公共治理模式基本類型的比較分析，揭示了發(fā)達(dá)國家與地區(qū)開發(fā)區(qū)建設(shè)給我國帶來的啟示，分析了我國開發(fā)區(qū)治理模式的特征，并提出了新形勢(shì)下我國開發(fā)區(qū)治理模式的現(xiàn)實(shí)選擇思路。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)治理；模式比較；現(xiàn)實(shí)選擇

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０060－03

一、國內(nèi)外開發(fā)區(qū)治理模式類型及比較

在開發(fā)區(qū)發(fā)展和演繹進(jìn)程中，主要存在著政府或其代表機(jī)構(gòu)、以從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主體行為的企業(yè)或民間組織以及教育研究機(jī)構(gòu)三大活動(dòng)主體。在開發(fā)區(qū)的經(jīng)營管理中，何種類型的活動(dòng)主體占據(jù)主導(dǎo)地位，直接影響開發(fā)區(qū)的治理模式選擇和效率發(fā)揮。按照該劃分標(biāo)準(zhǔn)，可將開發(fā)區(qū)治理模式分為四種典型類型，即政府治理型、企業(yè)治理型、混合型（通常由政府、大學(xué)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)組成）、學(xué)校或民間非贏利機(jī)構(gòu)治理型。由于學(xué)?；蛎耖g非贏利機(jī)構(gòu)治理的開發(fā)區(qū)，主要適用于大學(xué)周邊面積小，以研發(fā)為主的科技園區(qū)，與我們界定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)不同，因此，在本研究中我們著重分析前三種開發(fā)區(qū)治理模式。

（一）政府治理型

政府治理型，是指由政府設(shè)立專門的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)以便直接進(jìn)行全權(quán)管理的體制。由政府一手操辦開發(fā)區(qū)的一切事宜，實(shí)行“單一窗口”的一站式管理和一條龍服務(wù)。該管理體制的最高決策機(jī)構(gòu)是中央或地方政府的有關(guān)部門，具體的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)也是中央或地方政府組織設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)。

在該治理模式下，由政府成立開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)或派出辦公室，且由管委會(huì)（或辦公室）履行政府的有關(guān)行政職能，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行管理。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的部門較齊全。這種模式把各級(jí)政府的行政管理職能濃縮在開發(fā)區(qū)管委會(huì)（或辦公室）中，力求用行政的手段處理各種問題，用行政的權(quán)威性協(xié)調(diào)管理開發(fā)區(qū)企業(yè)。政府既負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的管理，也負(fù)責(zé)初期的建設(shè)和后續(xù)的服務(wù)，即政企合一。新加坡裕廊開發(fā)區(qū)和中國臺(tái)灣新竹科學(xué)工業(yè)園是其中典型的例子。

（二）企業(yè)治理型

企業(yè)治理型，是指采用由各方組成的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)理負(fù)責(zé)的企業(yè)管理的體制，即以獨(dú)立的公司作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者和管理者，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)、管理區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提供區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要的各種服務(wù)。通常是把開發(fā)區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營管理的公司，公司多數(shù)是國有企業(yè)或合營企業(yè)。公司是一個(gè)不從屬于政府機(jī)構(gòu)，且擁有獨(dú)立法人地位和權(quán)利的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。公司一般由政府控制的董事會(huì)或理事會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)，董事會(huì)一般由政府、大學(xué)、企業(yè)以及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人士（如聘請(qǐng)律師）所組成，負(fù)責(zé)有關(guān)開發(fā)區(qū)發(fā)展的重大決策，一般不干預(yù)區(qū)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，園區(qū)日常管理和經(jīng)營業(yè)務(wù)由公司經(jīng)理層負(fù)責(zé)，但經(jīng)理層必須執(zhí)行董事會(huì)制定的大政方針。該治理模式的典型有英國阿斯頓大學(xué)科學(xué)園和日本神奈科技工業(yè)區(qū)等。

在國內(nèi)的開發(fā)區(qū)，這種模式又分為以下三類。

1.國企治理型。開發(fā)區(qū)內(nèi)雖設(shè)立管委會(huì)，但仍以公司為主體進(jìn)行經(jīng)營管理和社區(qū)一般性事務(wù)管理。管委會(huì)與國營大企業(yè)的黨委會(huì)有類似的功能，如早期的招商局蛇口工業(yè)區(qū)。這類開發(fā)區(qū)一般屬國家所有企業(yè)，賦予了較多的管理權(quán)限。

2.外商治理型。開發(fā)區(qū)內(nèi)不設(shè)管委會(huì)，只指定區(qū)外主要管理部門協(xié)調(diào)，如上海漕河涇微電子高技術(shù)開發(fā)區(qū)，完全由港商投資和管理。深圳一些小開發(fā)區(qū)也采用這種模式。

3.聯(lián)合治理型。以國有企業(yè)為主，由中外企業(yè)參股組建聯(lián)合公司對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行經(jīng)營管理。上海的開發(fā)區(qū)大都是采用此種管理模式，如閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，就是由上海閔行虹橋開發(fā)公司（65％）與中銀香港（25％）、中國銀行（10％）三家共同出資成立的具有中外合資性質(zhì)的閔行聯(lián)合發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)開發(fā)與管理；再如浦東金橋出口加工區(qū)的情況是先由市政府投資，注冊(cè)金橋開發(fā)公司，之后與交通銀行等合作為內(nèi)聯(lián)企業(yè)，再與招商局等合資成立中外合資公司，最后成為上市的股份公司。

（三）混合型

混合型治理模式主要分布在歐美發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，常以基金會(huì)的名義進(jìn)行開發(fā)區(qū)管理。采用這種模式要求有較好的外部發(fā)展條件。此類模式的開發(fā)區(qū)能把政府力量與市場(chǎng)力量有機(jī)地結(jié)合起來，既發(fā)揮了政府的作用，具有政府治理型所具有的集中統(tǒng)一、權(quán)威性高、規(guī)劃性強(qiáng)的特點(diǎn)，又發(fā)揮了民間和市場(chǎng)的作用，有市場(chǎng)管理型所具有的靈活性、創(chuàng)造性、活力和競爭力強(qiáng)的特點(diǎn)。國外一些規(guī)模較大的科學(xué)工業(yè)園、科學(xué)城和技術(shù)城一般采用此種管理體制。如美國北卡羅來納三角研究園由三角研究基金會(huì)管理、日本熊本技術(shù)城由熊本高技術(shù)密集區(qū)技術(shù)開發(fā)基金會(huì)管理、法國法蘭西島科學(xué)城由科學(xué)城協(xié)會(huì)管理等。

（四）開發(fā)區(qū)治理模式比較

從管理機(jī)構(gòu)層次結(jié)構(gòu)來看，三種治理模式均包含有三個(gè)層次：都有最高決策機(jī)構(gòu)、具體管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)（見圖1）。政府治理型最高決策機(jī)構(gòu)是由中央政府有關(guān)部門聯(lián)合參加組成，如基金會(huì)、理事會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)等，其成員絕大多數(shù)為兼職人員，許多是有名望或有權(quán)威的人士，定期開會(huì)，議決重大問題。其他類型的最高決策機(jī)構(gòu)則是由多方成員組成的董事會(huì)、協(xié)會(huì)、管理局，管理機(jī)構(gòu)為公司、基金會(huì)或?qū)ｍ?xiàng)職能部門。此外，管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)幾乎都有專家咨詢小組（委員會(huì)）輔佐。

從管理職能范圍看，三種治理模式的管理職能均基本相同。主要體現(xiàn)在：制定和實(shí)施開發(fā)區(qū)發(fā)展計(jì)劃（包括立法工作）；從事基礎(chǔ)設(shè)施和研究設(shè)施的建設(shè)；籌集風(fēng)險(xiǎn)資金；創(chuàng)辦孵化器，扶植新企業(yè)；負(fù)責(zé)房地產(chǎn)；負(fù)責(zé)入?yún)^(qū)機(jī)構(gòu)（企業(yè)）的甄選、登記和管理；組織區(qū)內(nèi)各方的交流與合作；舉辦技術(shù)培訓(xùn)和進(jìn)行技術(shù)咨詢；促進(jìn)科研與生產(chǎn)的合作；加速科技成果向商品的轉(zhuǎn)化；對(duì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)作出限制，等等。但也有極少數(shù)開發(fā)區(qū)管理職能較特殊，如只進(jìn)行地產(chǎn)管理，或?qū)嵭薪y(tǒng)管的“小政府”。像中國臺(tái)灣新竹科學(xué)工業(yè)園區(qū)，不僅要負(fù)責(zé)園區(qū)的基本建設(shè)，還要負(fù)責(zé)其一切經(jīng)營活動(dòng)。

從管理體制來看，政府治理型的資金有保障，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，政府的干預(yù)較強(qiáng)，有利于協(xié)調(diào)各方面關(guān)系和宏觀調(diào)控，具有權(quán)威性、集中性和統(tǒng)一性的特點(diǎn)，但政府干預(yù)過強(qiáng)，缺乏靈活性，不利于激發(fā)活力和創(chuàng)新。企業(yè)治理型模式的開發(fā)區(qū)資源配置較靈活，市場(chǎng)競爭力較強(qiáng)，充滿活力，缺點(diǎn)是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資源集中不夠，容易產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)問題?；旌闲湍Ｊ饺诤狭饲岸N模式的優(yōu)勢(shì)，但在我國仍處于摸索階段。

二、我國開發(fā)區(qū)治理模式的特征分析

（一）開發(fā)區(qū)的治理模式將隨開發(fā)區(qū)發(fā)展而變化

縱觀我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程，隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展其治理模式也并非一成不變。我國最初的開發(fā)區(qū)大多采用政府治理型的開發(fā)模式，管委會(huì)和開發(fā)公司是“兩塊牌子，一套人馬”，政企合一。但是，隨著改革開放的不斷發(fā)展，如今一些開發(fā)區(qū)逐漸引入市場(chǎng)化經(jīng)營，嘗試走政企分開的道路；原來很多市場(chǎng)化經(jīng)營的開發(fā)區(qū)也逐漸向傳統(tǒng)的經(jīng)營模式靠攏，部分開發(fā)區(qū)因創(chuàng)新動(dòng)力不足出現(xiàn)了向傳統(tǒng)體制回歸的跡象。

（二）政府治理型是我國大多數(shù)開發(fā)區(qū)選用的模式

在這種模式下，常成立以省市領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)發(fā)展重大決策和重大問題的協(xié)調(diào)，但不插手區(qū)內(nèi)具體事務(wù)，讓開發(fā)區(qū)有個(gè)寬松的管理環(huán)境，成立開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為所在地區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，在開發(fā)區(qū)內(nèi)行使市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分市級(jí)行政管理權(quán)限，包括項(xiàng)目審批、規(guī)劃定點(diǎn)、房地產(chǎn)發(fā)展、人事勞資、審批入城戶口等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)工委（或黨委）與管委會(huì)兩套班子合屬辦公，下設(shè)直屬機(jī)構(gòu)和市屬分支機(jī)構(gòu)：主要是稅收、公安、工商等，實(shí)行責(zé)權(quán)配套、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理體制。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求，開發(fā)區(qū)通過健全社會(huì)化服務(wù)體系，引進(jìn)一些事業(yè)性、中介性機(jī)構(gòu)，為企業(yè)提供各種社會(huì)化服務(wù)，克服企業(yè)辦社會(huì)的弊端。

但是政府治理型也存在一些問題。一是開發(fā)區(qū)管委會(huì)定性不明確。開發(fā)區(qū)管委會(huì)的地位缺乏法律依據(jù)，管委會(huì)沒有明確的法律地位和行政主體資格，容易造成管理上的混亂，不利于開發(fā)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。二是開發(fā)區(qū)政企不分。不利于公平競爭環(huán)境的形成，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，更不符合國際慣例。如為了融通資金和開發(fā)運(yùn)作，大多數(shù)開發(fā)區(qū)都成立了開發(fā)公司，但在管委會(huì)主導(dǎo)型治理模式下，都是政企不分，有的是管委會(huì)和開發(fā)公司一套人馬、兩塊牌子，開發(fā)公司形同虛設(shè)，經(jīng)營自主權(quán)難以到位。

（三）我國開發(fā)區(qū)大規(guī)模實(shí)施企業(yè)治理型的基礎(chǔ)條件尚不具備

該種類型的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)本身是盈利性的企業(yè)單位或企業(yè)治理型的事業(yè)單位，它們雖然代表政府行使部分行政性管理職能，但更重要的是管理機(jī)構(gòu)通過房地產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營，技術(shù)和資本入股等形式取得經(jīng)濟(jì)利益，其形式是由政府各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮決策、行政指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能，開發(fā)區(qū)內(nèi)成立建設(shè)開發(fā)總公司，總公司是具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。該種管理模式的開發(fā)區(qū)管委會(huì)只負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)各種政策的協(xié)調(diào)、各種部門的溝通，保障開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)整體發(fā)展一致，不具體負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營建設(shè)。企業(yè)治理型可使開發(fā)區(qū)的開發(fā)管理工作實(shí)現(xiàn)集中化和專業(yè)化，提高運(yùn)作效率，開發(fā)公司融資主體明確，成本效益核算科學(xué)，容易打造符合國際慣例的公司治理結(jié)構(gòu)。

從目前我國開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀看，由于時(shí)機(jī)和條件尚未成熟，現(xiàn)階段還不宜大量過早選擇企業(yè)治理型的模式，但要看到這是我國開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。選擇企業(yè)治理型的模式，須具備一定的前提條件，即需要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育相當(dāng)成熟的外部環(huán)境，政企分開，政府及各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體自覺按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律處理事務(wù)。

三、我國開發(fā)區(qū)治理模式的現(xiàn)實(shí)選擇

從開發(fā)區(qū)演變軌跡看，具體采用何種治理方式要與開發(fā)區(qū)的功能定位、所處及其環(huán)境、開發(fā)區(qū)生命周期階段相匹配。我們認(rèn)為，通常開發(fā)區(qū)有三種體制安排可供選擇。

（一）相對(duì)獨(dú)立的管委會(huì)體制

為了減少區(qū)外行政體制的干擾，從組織上保證制度試點(diǎn)的順利實(shí)施，可在開發(fā)區(qū)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的管理體制。一個(gè)較為理想模式的選擇是“準(zhǔn)政府的管委會(huì)＋開發(fā)模式的企業(yè)化”。即管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，擁有一定的行政審批權(quán)；而開發(fā)經(jīng)營由獨(dú)立的開發(fā)公司承擔(dān)，實(shí)行完全的政企分開，開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為管理主體不直接從事開發(fā)區(qū)的開發(fā)經(jīng)營。

企業(yè)廠商是開發(fā)區(qū)的使用者，根據(jù)企業(yè)自身的經(jīng)營內(nèi)容、經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營方針，根據(jù)生產(chǎn)成本、交易成本以及獲取外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)等綜合要素，選擇適宜的區(qū)域作為廠址，租賃經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地廠房及相關(guān)輔助設(shè)施，在國際分工的背景下納入相關(guān)的產(chǎn)業(yè)體系，以取得產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為運(yùn)營者，接受所有者的委托，行使工業(yè)房地產(chǎn)管理的職責(zé)，為使用者提供工業(yè)用地、廠房及相關(guān)輔助設(shè)施，包括水電、熱能、電信、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，為使用者提供各種便利快捷的商務(wù)及生活服務(wù)，為使用者提供舒適清潔的環(huán)境。

政府部門是開發(fā)區(qū)的所有者、組織者，通常采用直接參與和間接參與兩種方式對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行經(jīng)營管理。直接參與是政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)、直接組織、直接參與經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，發(fā)展中國家較多采用這種方式；間接參與是委托政府部門以外的機(jī)構(gòu)如公共團(tuán)隊(duì)、地方自治體、大學(xué)、企業(yè)等進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，政府則作某些政策等方面的引導(dǎo)和支持。建設(shè)開發(fā)區(qū)是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的綜合需要，是政府部門指導(dǎo)和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的一種制度安排，準(zhǔn)確的功能定位、合理的園區(qū)規(guī)劃是其首要任務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、取得社會(huì)效應(yīng)是其最終目標(biāo)。

（二）適時(shí)向規(guī)范化企業(yè)制度轉(zhuǎn)變

開發(fā)區(qū)管理體制及運(yùn)營機(jī)制的改革創(chuàng)新應(yīng)以建立規(guī)范的公司化制度為目標(biāo)，并從以市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的角度來看待開發(fā)區(qū)的定位。即園區(qū)就是作為面向企業(yè)，為其提供綜合產(chǎn)品，并通過企業(yè)的有償使用獲得報(bào)酬的產(chǎn)品供應(yīng)商角色。這需要采取以下四個(gè)措施：

一是分離開發(fā)區(qū)雙重職能。在行政職能與經(jīng)營職能分離時(shí)，要通過制度上安排，清晰和明確地界定宏觀職能與微觀職能、企業(yè)職能與非企業(yè)職能。政府和開發(fā)公司如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)探索新的監(jiān)管模式和利益分配機(jī)制將是保障職能分離的關(guān)鍵。

二是實(shí)行政資分離的開發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營管理體制。實(shí)行政資分開，把開發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營管理職能從管委會(huì)中剝離出來，建立專門的園區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營管理公司，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的建設(shè)、運(yùn)行和服務(wù)。從而使政府與開發(fā)區(qū)運(yùn)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲泻捅晃械年P(guān)系，實(shí)行政府授權(quán)管理，采取特殊法人的治理結(jié)構(gòu)。政府通過建立制度規(guī)范來約束運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，而不是直接干預(yù)其經(jīng)營。開發(fā)區(qū)的建設(shè)應(yīng)該發(fā)揮民間資本的作用。對(duì)一些短期內(nèi)能夠回收的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以允許民間資本經(jīng)營或有民間資本參與。

三是公共基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)開發(fā)分離，實(shí)行專業(yè)化運(yùn)行管理。根據(jù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，對(duì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)做出特殊的制度安排，把開發(fā)園區(qū)開發(fā)納入城市發(fā)展規(guī)劃，把城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)功能從工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)中分離出來，由城市公共事業(yè)部門負(fù)責(zé)。資產(chǎn)管理公司在特定制度安排框架下，自主經(jīng)營，同時(shí)政府在給予資助和補(bǔ)貼的同時(shí)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格進(jìn)行上限控制。

四是建立健全開發(fā)區(qū)公共財(cái)政投資體制。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)的投資重點(diǎn)是要向開發(fā)區(qū)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施及教育、醫(yī)療、防疫、安全防衛(wèi)系統(tǒng)等公共事業(yè)方面轉(zhuǎn)移。開發(fā)區(qū)的管理部門還要為其社區(qū)創(chuàng)造優(yōu)良的創(chuàng)業(yè)適居環(huán)境，要更加關(guān)注服務(wù)水平、社區(qū)服務(wù)、公共安全、文化衛(wèi)生等綜合軟環(huán)境建設(shè)。

（三）開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合

開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，或者開發(fā)區(qū)成為獨(dú)立的行政區(qū)也是開發(fā)區(qū)治理模式的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。從目前情況看，隨著開發(fā)區(qū)范圍擴(kuò)大和功能的多元化，其管理體制正呈現(xiàn)出從準(zhǔn)政府向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變決不能認(rèn)為是新體制在舊體制影響下的復(fù)歸，而應(yīng)該是在同一個(gè)新的體制框架下的并軌。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合或轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的行政區(qū)，要力避在開發(fā)區(qū)的非正?；貧w。要進(jìn)一步探索已經(jīng)顯現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)孤島”困境的開發(fā)區(qū)如何在“獨(dú)立”與“融入”之間尋找到一套適合開發(fā)區(qū)靈活發(fā)展的新機(jī)制，同時(shí)妥善處理開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型“功能多元化”與機(jī)制“運(yùn)作靈活化”關(guān)系。

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