（1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌712200；2.陜西省招生考試中心，西安710000）

摘要：漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)近些年有了長足的發(fā)展，但依然存在諸多問題。通過對當(dāng)前漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點進(jìn)行研究，提出了相應(yīng)的改善措施，以期有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，增加農(nóng)民收入。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；漢中市

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０018－03

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題依然是“三農(nóng)”問題中最主要的問題之一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化資源配置的理性行為，可以促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模并且促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以有效帶動農(nóng)民增收。在國家一系列政策的推動下，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模，但其發(fā)展中依然存在較多問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題具有普遍性，同時也具有地域性。通過對陜西省漢中市土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行研究，為政府解決“三農(nóng)”問題提供可靠理論依據(jù)，以期有助于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

一、漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點

（一）流轉(zhuǎn)的速度加快，規(guī)模迅速擴大

由于區(qū)域資源分布和經(jīng)濟社會發(fā)展水平不均衡，平川經(jīng)濟發(fā)展快的縣區(qū)土地流轉(zhuǎn)也快，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的山區(qū)縣的土地流轉(zhuǎn)也較慢。目前，漢中市土地流轉(zhuǎn)方式主要是零星的、小規(guī)模的、農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)形式。而對于土地資源相對較好的漢臺區(qū)來說，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)逐步演化為有規(guī)模、有組織的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。如宗營花木基地一次性流轉(zhuǎn)面積達(dá)800余畝；七里辦事處汪家山等村為建設(shè)陜南植物園，一次性流轉(zhuǎn)1 000余畝等。

（二）流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在耕作條件較好的地區(qū)

從土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的地域來看，目前主要分布在平川地區(qū)交通、水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較好的地帶。由于漢中市大力發(fā)展烤煙，因此，在土塊面積較大和水資源相對豐沛的丘陵地帶也發(fā)生了土地流轉(zhuǎn)；而在城市規(guī)劃區(qū)由于土地面積較少，很少發(fā)生流轉(zhuǎn)；沿山丘陵地帶和山區(qū)因退耕還林和耕作條件差，也基本上沒有發(fā)生土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

（三）流轉(zhuǎn)形式多樣化

目前，漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和其他等多種形式。從組織形式看，農(nóng)戶之間的自我流轉(zhuǎn)仍然是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。在已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地中，農(nóng)戶間自我流轉(zhuǎn)的面積占流轉(zhuǎn)總面積的80.7%，由鄉(xiāng)村出面反租倒包的面積占流轉(zhuǎn)面積的19.3%。從權(quán)屬變化的關(guān)系來看，主要形式有轉(zhuǎn)包和租賃兩種方式。其中，轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)面積的58.56%，出租占20.33%，轉(zhuǎn)讓占12.2%，互換占5.05%。通過股份合作進(jìn)行流轉(zhuǎn)發(fā)展比較迅速，流轉(zhuǎn)比例由0.04%增加到0.77%。

（四）參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化

目前，除農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)外，專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)，占地的規(guī)模也不斷擴大。同時，不少工商企業(yè)、民企老板和城市下崗職工也到農(nóng)村發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，參與土地流轉(zhuǎn)。他們一般通過鄉(xiāng)村組織大面積、長期租賃農(nóng)戶的承包地，或發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化的種養(yǎng)業(yè)，或搞觀光休閑農(nóng)業(yè)。統(tǒng)計表明，漢臺區(qū)目前以出租和“反租倒包”形式流轉(zhuǎn)的土地中，受讓方主要以私企老板、工商企業(yè)和專業(yè)大戶為主。

二、漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有了長足的發(fā)展，但依然存在較多問題。目前主要存在以下問題。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，缺乏有效的流轉(zhuǎn)平臺

目前，在漢中市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，主要是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶雙方只是私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且以口頭協(xié)議為主，大多數(shù)的流轉(zhuǎn)沒有書面轉(zhuǎn)讓合同或轉(zhuǎn)讓協(xié)議，因此流轉(zhuǎn)無憑無據(jù)。同時，在流轉(zhuǎn)的過程中更無中介機構(gòu)的參與，對于極少部分簽訂了的協(xié)議，也會出現(xiàn)內(nèi)容和條款不全、權(quán)利和義務(wù)不明確的現(xiàn)象，因此，合同也不能按時兌現(xiàn)，對于違約責(zé)任也難以追究。

（二）基層政府服務(wù)缺位

目前，漢中市許多基層政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識還不夠，定位也不準(zhǔn)確，因此也影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。由于缺乏基層政府的引導(dǎo)和管理，目前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為也只屬于農(nóng)民群眾的自發(fā)行為，流轉(zhuǎn)的數(shù)量少且速度較慢，并且致使有些土地流轉(zhuǎn)事項不規(guī)范，容易產(chǎn)生矛盾，甚至挫傷了流轉(zhuǎn)雙方積極性，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

（三）與土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施缺失

由于目前有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施還不夠完善，并且與其相關(guān)的配套措施還處于缺失狀態(tài)，致使流轉(zhuǎn)雙方擔(dān)心自己的合法權(quán)利得不到保障，因此也只是進(jìn)行短期的流轉(zhuǎn)。對于土地流轉(zhuǎn)的受讓方而言，為提高土地使用率并獲取較高經(jīng)濟效率，必須通過對所使用的土地增加資金和技術(shù)投入來實現(xiàn)，但是土地效益的顯現(xiàn)必須經(jīng)過較長周期才能實現(xiàn)，因此，受讓方不愿進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)。這就致使雙方難以形成共識、達(dá)成協(xié)議。

（四）農(nóng)民思想比較保守

目前，漢中市大部分農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟意識依然比較強，戀土情結(jié)比較重，并且由于農(nóng)村社會保險和醫(yī)療保險發(fā)展比較落后，因此他們把承包田視為自己的“保命田”，即使在外出打工或進(jìn)城經(jīng)商時，他們依然要保留承包田而不去流轉(zhuǎn)，因而出現(xiàn)了大量土地荒蕪的現(xiàn)象，還有部分農(nóng)民只滿足于現(xiàn)狀，停留在種好“自家的田”，不想擴大經(jīng)營。供方態(tài)度的不積極和需方愿望的不強烈是漢中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程相對緩慢的主要原因之一。

除了以上因素制約著漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，漢中市農(nóng)村土地面積較少、非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定、地理條件較差和流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通等因素也是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素。

三、對促進(jìn)漢中市土地流轉(zhuǎn)的幾點建議

（一）加強有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策措施的制定工作

各級政府要不斷加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策措施的出臺，各司法部門應(yīng)將《農(nóng)村土地承包法》列入今后普法工作的重點，各主管部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳好中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》和《農(nóng)村土地承包法》，以提高全社會對該法的理解和認(rèn)識。同時，要明確土地流轉(zhuǎn)流的程序，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門負(fù)責(zé)對合同進(jìn)行審查、監(jiān)督，實行制度化和規(guī)范化管理，徹底消除農(nóng)民的顧慮和疑慮，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依，加快流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（二）政府要提高認(rèn)識，加強服務(wù)意識

對于各級政府而言，首先要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，把農(nóng)村工作作為工作的重心，把增加農(nóng)民收入放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的首要位置。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上，必須把農(nóng)民群眾的利益放在第一位，決不能因強調(diào)調(diào)整結(jié)構(gòu)、搞規(guī)模經(jīng)營而損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)是一項復(fù)雜的、政策性極強的工作，既要克服操之過急、急于求成的思想，也要消除無所作為、放任自流的觀念。各級有關(guān)部門要加強領(lǐng)導(dǎo)，各司其職，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的健康運行。

（三）建立健全流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

各級政府還應(yīng)該做好以下幾點：一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級主要干部進(jìn)行培訓(xùn)，切實提高他們的政策和法律水平，使其能夠認(rèn)真貫徹執(zhí)行好國家法律和中央的農(nóng)村土地承包政策，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作能夠在自愿、有償?shù)脑瓌t下有序進(jìn)行。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。統(tǒng)一印制各類承包合同標(biāo)準(zhǔn)文本，在堅持“依法、自愿、有償”原則的基礎(chǔ)上，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。凡是涉及大面積流轉(zhuǎn)或金額較大較復(fù)雜的承包合同時，要召開村民大會表決通過，同時培訓(xùn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部土地承包合同管理人員，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)合同登記，調(diào)解和仲裁承包合同糾紛等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要監(jiān)督農(nóng)村土地的合理使用，提供法律、政策服務(wù)，依法維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。村級組織主要應(yīng)依法維護農(nóng)民的土地承包收益和農(nóng)村集體土地收益、監(jiān)督農(nóng)村土地的合理利用，為土地流轉(zhuǎn)提供信息，做好協(xié)調(diào)工作。三是規(guī)范合同管理?？h區(qū)統(tǒng)一編制土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請書、委托書和流轉(zhuǎn)合同書。做好合同的登記、簽訂，加強檔案和臺賬管理。四是建立科學(xué)合理土地流轉(zhuǎn)價格體系。最后，要因地制宜，引導(dǎo)農(nóng)戶采取多種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，進(jìn)一步拓寬工作思路，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)方式，在具體的操作中，要做到因地制宜，因勢利導(dǎo)以加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度。

（四）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的平臺，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是要成立縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)抓好政策研究，并指導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。有條件的地方可探索建立縣級“土地儲備庫”或“土地銀行”，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供充足的土地資源。二是培育適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)運作模式。三是抓住漢臺區(qū)被省上列為土地流轉(zhuǎn)試點的這一機遇，大膽試驗，積極創(chuàng)新，為推動漢中市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗。各縣區(qū)在建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)檔案和臺賬的同時，要實行大戶登記備案制度。要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要盡快建立土地流轉(zhuǎn)仲裁機構(gòu)，同時還要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)組織。在各級相關(guān)管理部門內(nèi)部設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，并賦予相應(yīng)的管理職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)托管服務(wù)站。

（五）加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

首先，要積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是要發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，即加強漢中旅游業(yè)的發(fā)展，以吸納更多的農(nóng)村勞動力就業(yè)。目前漢中市的二、三產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，因此吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力還十分有限，這就決定了漢中市在短期內(nèi)不具備土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的條件，因此，我們還必須通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制經(jīng)濟，通過引導(dǎo)農(nóng)民外出務(wù)工等途徑來減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民的數(shù)量，這將會有效的促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但是要堅決摒棄那種違背農(nóng)民意愿，用行政命令方式來推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的做法。其次，對人多地少或土地面積不大并且農(nóng)戶不愿放棄土地的區(qū)域，應(yīng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為工作的重點，通過建立示范點和示范片，以及提供資金、技術(shù)、信息和營銷等支持的辦法，引導(dǎo)農(nóng)戶連片種植，形成規(guī)模化生產(chǎn)，也可在村或組的統(tǒng)一組織下成立合作社或股份公司，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿將承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)來實施“股田制”，即由合作社或股份公司對土地實行招標(biāo)承包或?qū)ν庾赓U，或直接開發(fā)，農(nóng)民按股份分紅利。

（六）加強農(nóng)民的思想教育工作，并推進(jìn)農(nóng)村社會保險發(fā)展進(jìn)程

各級政府或組織要充分利用各種行之有效的宣傳手段，大力宣傳普及有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，真正作到家喻戶曉。并且要加強農(nóng)民的思想教育工作，使其認(rèn)識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益所在，了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利和義務(wù)。與此同時，要加強農(nóng)村社會保險發(fā)展進(jìn)程，使農(nóng)民感到老有所養(yǎng)、老有所依，解除其對土地流轉(zhuǎn)的顧慮，從而加快土地流轉(zhuǎn)的步伐。

（七）培養(yǎng)經(jīng)營主體，帶動土地流轉(zhuǎn)

一是政府應(yīng)大力培植規(guī)模經(jīng)營大戶和流通大戶。二是發(fā)展壯大龍頭企業(yè)，認(rèn)真落實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的各種優(yōu)惠政策，大力支持壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，并促進(jìn)訂單農(nóng)業(yè)的發(fā)展，允許農(nóng)戶以土地使用權(quán)入股，促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。三是大力發(fā)展專業(yè)合作組織，培養(yǎng)流通經(jīng)紀(jì)人，提高農(nóng)民組織化程度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整確定發(fā)展項目，采取由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織出面，以一定的條件把農(nóng)戶的土地使用權(quán)贖回，再以土地入股經(jīng)營方式承包給組織內(nèi)的大戶，或者出租給法人單位從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，即以“反租倒包”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以避免土地撂荒。

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