（青島大學(xué)公共管理系，山東青島266071）

摘要：伴隨我國政治經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，城市化建設(shè)為中國經(jīng)濟(jì)贏得了新的歷史性發(fā)展空間。然而，城市化建設(shè)中也出現(xiàn)了許多不和諧的因素。通過山東省某幾個城市的實地調(diào)研，對當(dāng)前社會中關(guān)注度極高的城市拆遷問題進(jìn)行剖析，進(jìn)一步認(rèn)識產(chǎn)生城市拆遷不和諧利益關(guān)系的原因，試圖為政府相關(guān)部門制定拆遷政策提供真實豐富的現(xiàn)實依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市拆遷；實地調(diào)研；矛盾沖突

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０224－02

一、我國城市拆遷的現(xiàn)狀與問題

近二十年以來，我國進(jìn)入了以快速城市化為核心內(nèi)容和主要特征的發(fā)展階段，隨著城市化水平的提高，我國許多城市進(jìn)行了大規(guī)模改造，城市面貌發(fā)生顯著變化。但伴隨城市總體規(guī)模的擴(kuò)張和城市自身功能的有機(jī)更新，因城市化建設(shè)引發(fā)的不和諧問題逐漸開始凸顯。城市拆遷（一般指城市房屋拆遷）中的暴力拆遷已愈演愈烈，從深度、廣度、施暴手段、時間持續(xù)性等方面構(gòu)成對公民生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害，演變成嚴(yán)重的社會問題。城市拆遷工作是一項政策性、群眾性、經(jīng)濟(jì)性很強(qiáng)，又非常復(fù)雜的工作，它涉及到國家、集體、個人三方面利益，因此，城市拆遷工作的成敗將直接影響國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)。

備受各界關(guān)注的二次向社會公眾公開征求意見的新《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》，已于2011年1月21日起開始施行。新條例中用“征收”取代“拆遷”，取消行政強(qiáng)制拆遷，規(guī)定了對被征收房屋價值的補(bǔ)償不得低于類似房地產(chǎn)的市場價格等進(jìn)步環(huán)節(jié)，吸引公眾關(guān)注。但城市拆遷中仍存在許多因利益不均產(chǎn)生的矛盾問題。筆者選取山東省S、Q等城市，以調(diào)查問卷和訪談的形式實地調(diào)研，采用匿名調(diào)查方式以保證調(diào)查的客觀性。向被拆遷人和政府相關(guān)工作人員各發(fā)放問卷200份，共計400份；回收被拆遷人有效問卷179份；拆遷工作人員有效問卷182份。其中，在城市拆遷部分的調(diào)查中，59.78%的被拆遷人有不愿意配合城市拆遷的傾向。

二、我國城市拆遷不和諧利益關(guān)系的原因分析

（一）城市拆遷公共利益明確界定的缺失導(dǎo)致公共利益的濫用

考察現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，無論是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》，還是近日剛剛施行的新《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》（以下簡稱條例），都沒有對“公共利益”作出明確的界定。條例規(guī)定公共利益為“為了保障國家安全，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”。該界定仍比較寬泛，給城市房屋拆遷的實際運作留下了由公權(quán)機(jī)關(guān)自由裁量的空間，無法實現(xiàn)對公共利益和合法個人或社會公眾利益的衡平考量。由于公共利益的界定不明確，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)拆遷工作人員的自由裁量權(quán)“比較大”、拆遷工作制度不完善以及利益相關(guān)者協(xié)商機(jī)制的隨意性大等問題已開始在實際工作中顯現(xiàn)，進(jìn)而給激化拆遷矛盾糾紛留下了隱患。

（二）城市拆遷政策協(xié)商機(jī)制中公眾參與度不高

公民參與是民主政府的要求和公民的政治權(quán)利，適當(dāng)?shù)墓駞⑴c能夠帶來更為有效的政策并更強(qiáng)有力地促進(jìn)民主，已成為新時代下政治社會生活中不可或缺的一部分以及政府必須面對的環(huán)境和形勢。但現(xiàn)有制度對拆遷許可和拆遷方案，只規(guī)定了宣傳、解釋以及公告等方式，缺乏對拆遷項目的社會評價等環(huán)節(jié)，以及聽證會、咨詢會等不同方式協(xié)商對話的制度化平臺，使公眾參與不足。

調(diào)研結(jié)果顯示，超過半數(shù)的被拆遷人“沒有參與過”城市拆遷政策的協(xié)商機(jī)制。城市拆遷直接關(guān)系到被拆遷人的切身利益，沒有拆遷相關(guān)公眾的參與和支持就難以實施，如果其利益及意見的表達(dá)與實現(xiàn)經(jīng)常受阻，沖突因素會逐步積累；這些因素得不到及時排泄，會發(fā)展轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的沖突因素。這不僅會造成暴力拆遷現(xiàn)象，政府更無法保證拆遷過程的公開透明以及拆遷政策充分考慮被拆遷人的意見等。

（三）城市拆遷相關(guān)政策未宣傳到位

近年來，城市拆遷工作已引起國家和地方政府的日益重視，相關(guān)法律法規(guī)得到完善修訂，緩解拆遷矛盾切實保障被拆遷人的政策也相繼出臺，但是阻礙城市拆遷的新聞仍屢見報端。究其原因，主要是由于對目標(biāo)群體的政策宣傳不到位造成的。

而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)的被拆遷人對國家和本地區(qū)層面的拆遷法律和政策了解程度偏低，圖2中，45.25%的被拆遷人“聽過，具體不了解”，37.99%的被拆遷人“比較了解，知道部分內(nèi)容”，13.41%一無所知；且圖3中，僅有13.41%被拆遷人通過“政府專門的公示欄”得知拆遷政策，31.28%的被拆遷人通過政府工作人員的解說獲取，45.25%被拆遷人通過村（市）民間的信息傳遞渠道獲取拆遷政策信息，10.06%被拆遷人不知道具體拆遷政策。由此看出，政府對城市拆遷政策并沒有建立起全面、正規(guī)、高效的政策宣傳渠道，宣傳力度不夠。同時，大部分拆遷工作人員認(rèn)為在工作中遇到的最大障礙是“被拆遷人的思想認(rèn)識問題”，這與政策宣傳的不到位有直接關(guān)系。拆遷政策宣傳的不到位使被拆遷人陷于被動地位，既不利于相關(guān)政策的制定完善，更不利于城市拆遷工作的開展以及和諧利益關(guān)系的構(gòu)建。

（四）城市拆遷補(bǔ)償安置政策不能合理滿足被拆遷人的利益

按照現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定，可以實現(xiàn)貨幣補(bǔ)償，也可以實現(xiàn)房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是“根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定貨幣補(bǔ)償金額”，這樣的制度設(shè)計是符合市場經(jīng)濟(jì)原則的，但在實踐中往往有不少因“低估”而產(chǎn)生的矛盾，甚至?xí)a(chǎn)生“因拆致貧”，這也是老百姓反對拆遷一個重要原因。

調(diào)研結(jié)果顯示，相當(dāng)一部人對拆遷補(bǔ)償安置情況“不滿意”，拆遷補(bǔ)償費用過低， 在不愿意配合政府城市拆遷的原因中，31.29%的被拆遷人認(rèn)為原因是“拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低”，27.55%的被拆遷人選擇“拆遷補(bǔ)償不到位”，14.97%的被拆遷人選擇“拆遷補(bǔ)償費發(fā)放不及時”，12.59%的被拆遷人選擇“拆遷補(bǔ)償費發(fā)放不足”，9.18%的被拆遷人選擇“對拆遷安置不滿意”。在安置問題上，因建設(shè)周期問題，要充分考慮到拆遷過渡期的存在對被拆遷人的經(jīng)濟(jì)、日常生活以及心理方面造成的影響。因此，不愿意配合城市拆遷的主要原因集中在城市拆遷補(bǔ)償安置方面。

（五）城市拆遷工作制度和工作人員素質(zhì)有待完善

完善的拆遷工作制度以及工作人員的良好素質(zhì)是城市拆遷工作順利開展的潤滑劑。城市拆遷是對財產(chǎn)權(quán)的征用，涉及重大的利益調(diào)整，要真正做到在城市拆遷中公正公平，保護(hù)群眾利益，實現(xiàn)公共利益目標(biāo)，就需及時鑒別出拆遷工作中的不足，并予以改正。由于當(dāng)前制度不完善，部分政府官員和拆遷工作人員不重視學(xué)習(xí)和自身修養(yǎng)，57%的工作人員“偶爾”接受過拆遷業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，24%的“沒有培訓(xùn)”。

調(diào)研結(jié)果顯示，在被拆遷人中，接近半數(shù)的被拆遷人對拆遷工作不盡滿意，在拆遷工作人員中，超過半數(shù)的人認(rèn)為拆遷工作制度還不完善，59.34%的工作人員認(rèn)為現(xiàn)在的工作量比較大，壓力較大。城市拆遷工作制度要在技術(shù)和政策層面實現(xiàn)利益博弈均衡，保護(hù)被拆遷人的合理性權(quán)益，建立順暢的訴求渠道，切實利用好相關(guān)的法律途徑，盡量減少利益表達(dá)層面的斷層。

結(jié)語

城市拆遷工作是一個多因素相互作用的復(fù)雜利益博弈過程，要擺脫目前城市拆遷的困境，解決城市拆遷中不和諧問題，就需要實地了解工作中的現(xiàn)實訴求，全面、準(zhǔn)確分析產(chǎn)生不和諧因素的原因，這樣才能為政府制定緩解城市拆遷矛盾找出合理的途徑。

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