（1.賀州學(xué)院，廣西賀州542800；2.西南政法大學(xué)，重慶400031）

摘要：公民的土地相關(guān)權(quán)利并非天賦，其產(chǎn)生、發(fā)展都與社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)休戚相關(guān)。對(duì)公民的土地相關(guān)權(quán)利從歷史、比較的維度進(jìn)行概覽，通過(guò)古今歷史的剖析來(lái)探尋現(xiàn)代公民土地相關(guān)權(quán)利的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：公民土地相關(guān)權(quán)利；國(guó)家獨(dú)占；私權(quán)觀；社會(huì)權(quán)利

中圖分類(lèi)號(hào)：DF45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０212－02

傳統(tǒng)意義上，公民的土地相關(guān)權(quán)利可以分為兩個(gè)層次：公法權(quán)利與私法權(quán)利（財(cái)產(chǎn)權(quán)）。公法上的土地權(quán)利明晰了個(gè)人自由與國(guó)家權(quán)力的界限，即承認(rèn)土地權(quán)利存在。私法上的土地權(quán)利劃分了私人間自由的范疇，即權(quán)利人按照法律的規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)范疇。然而，筆者認(rèn)為這一認(rèn)識(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代發(fā)展。

一、中國(guó)公民土地相關(guān)權(quán)利之制度演進(jìn)

自夏商周的初級(jí)國(guó)家形態(tài)起，土地作為權(quán)力的載體就被賦予主觀意志。在統(tǒng)治者和社會(huì)高度一體化的時(shí)期，雖人口稀少，土地遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展落后，但土地所有權(quán)在暴力征服的前提下就是高度單一的權(quán)威象征，即“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！彪S著生產(chǎn)力的發(fā)展，土地的使用制度開(kāi)始完善。文獻(xiàn)記載：“方里而井，井九百畝，其中為公田，八家皆為私畝，同養(yǎng)公田”，當(dāng)時(shí)土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)為負(fù)擔(dān)國(guó)民保障功能、受限制的土地使用權(quán)。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦國(guó)商鞅變革，從法權(quán)上確立了土地私有?！叭纹渌?，不限多少”，國(guó)民有權(quán)通過(guò)被授予、交易、先占等方式取得土地，并且無(wú)需賦稅。這是彼時(shí)應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要進(jìn)行開(kāi)荒安民、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略。但在不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境下，弱肉強(qiáng)食的不平等規(guī)則造成土地兼并加劇并導(dǎo)致貧富差距過(guò)大，一定程度上對(duì)統(tǒng)治者的國(guó)家治理造成沖擊，“使黥首自實(shí)田”這份詔令可以說(shuō)是國(guó)家對(duì)土地私有權(quán)干預(yù)的開(kāi)始。往后，不論是隋唐的均田制，還是宋元明清的租佃制，中國(guó)古代的土地制度在中央集權(quán)的制度框架內(nèi)，無(wú)論土地所有權(quán)和土地利用權(quán)的法律形態(tài)分分合合，此消彼長(zhǎng)，始終呈現(xiàn)出單一的形態(tài)，統(tǒng)治者在充分發(fā)揮土地生產(chǎn)力的同時(shí)，牢牢控制國(guó)民生計(jì)，國(guó)民權(quán)利夾縫求生。

近代，中國(guó)的傳統(tǒng)意識(shí)與西方理念發(fā)生激烈碰撞，無(wú)論融入與否，國(guó)家存亡危機(jī)促使變革。1905年，中山先生的“民生”思想即包含往后中國(guó)革命中皆有運(yùn)用的“平均地權(quán)”政策。民國(guó)時(shí)期，政府通過(guò)法律和判例形成了比較完善的土地權(quán)利制度，不僅明確了土地的私有權(quán)及其保護(hù)范圍和方法，而且對(duì)土地私有權(quán)進(jìn)行了有限的限制。雖然由于社會(huì)動(dòng)蕩以及中西私權(quán)觀的差異，使法律的適用效果大打折扣，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)民國(guó)時(shí)期的土地權(quán)利無(wú)論是制度上還是理念上都已經(jīng)開(kāi)始成熟。至今，中國(guó)臺(tái)灣的土地相關(guān)立法仍然沿襲這種理念，即用強(qiáng)權(quán)建立“均田”和“漲價(jià)歸公”的制度。

而新中國(guó)的公民土地制度變遷則是一條艱苦的摸索之路。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命期間以及政權(quán)成立后的數(shù)次土地改革，廢除了封建土地所有制，在滿足廣大勞動(dòng)人民生產(chǎn)要求的前提下，最終將土地控制權(quán)掌控在國(guó)家和集體手中。在這摸索期間，權(quán)利體系的構(gòu)建比較混亂，國(guó)家的制度層面未重視個(gè)人利益，慣用不確定的政治概念來(lái)代替權(quán)利主體概念，使個(gè)人權(quán)利和公共利益相混淆，由此導(dǎo)致公民對(duì)土地的權(quán)利行使產(chǎn)生巨大障礙。1982年《憲法》頒布，最終確定了城鄉(xiāng)為國(guó)家所有制和集體所有制兩種土地所有制。從中可以看出我國(guó)從法律上根本否定土地私有化，公民只享有部分利用權(quán)。1988年的憲法修正案對(duì)原第十條第四款的修改在法律上肯定了土地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓。2004年的憲法修正案對(duì)第十條第三款的修改標(biāo)志著公民的土地利用權(quán)受到國(guó)家法律的尊重和保障。此后，《土地管理法》、《物權(quán)法》及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)相繼出臺(tái)，逐漸明確了建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)及典權(quán)等土地使用權(quán)系類(lèi)，構(gòu)建起了現(xiàn)代土地權(quán)利體系。

二、西方公民土地相關(guān)權(quán)利之制度發(fā)展

古羅馬最早為家庭所私有的財(cái)產(chǎn)，僅限動(dòng)產(chǎn)[1]。上層氏族集體是土地權(quán)利的控制者。羅馬時(shí)期以皇帝為首的中央集權(quán)將土地的所有權(quán)牢牢的抓在手中，僅將土地使用權(quán)和部分收益權(quán)讓渡給民眾。并且對(duì)于用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)還規(guī)定了嚴(yán)格的交易形式，如曼企帕地荷或者曼企帕因。到歐洲中世紀(jì)時(shí)期的封建社會(huì)，土地所有權(quán)幾乎與個(gè)人掌握的權(quán)力程度對(duì)等，國(guó)王和領(lǐng)主之間不再是統(tǒng)治關(guān)系，而是近似權(quán)力之間的契約關(guān)系。在松散的社會(huì)體制下，土地的絕對(duì)處分權(quán)主要集中在教會(huì)、國(guó)王所有地，領(lǐng)主自有地，以及貴族的受封地等有限范疇之中，中下層的佃農(nóng)承租有權(quán)人的土地，僅享有使用權(quán)和部分收益權(quán)。由于商品經(jīng)濟(jì)的范圍在這種封閉的體制中十分狹小，于是隨著市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)需求促進(jìn)了土地利用權(quán)的變革。1290年，英國(guó)率先在法律上承認(rèn)佃農(nóng)享有占有權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即自由保有地產(chǎn)開(kāi)始出現(xiàn)。[2]同時(shí)，民事契約的廣泛運(yùn)用使土地保有制下的公民土地所有權(quán)與土地使用權(quán)理論提升到一個(gè)新的高度。近代是一個(gè)列強(qiáng)激烈競(jìng)爭(zhēng)和世界經(jīng)濟(jì)快速融合的時(shí)期，在復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系格局下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求私權(quán)充分發(fā)揮效率以增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。與此相適應(yīng)，理性哲學(xué)指導(dǎo)下的自然法學(xué)理論成為立法的主流，土地所有權(quán)的絕對(duì)性被普遍強(qiáng)調(diào)，土地私權(quán)觀和保護(hù)制度在此背景下開(kāi)始全面構(gòu)建。最典型的便是法國(guó)1789年頒布的《人權(quán)宣言》，它以私權(quán)神圣原則廢除了封建特權(quán)，使財(cái)產(chǎn)所有者享有絕對(duì)的、無(wú)條件的使用、收益和處分權(quán)。而后，私法上近代土地所有權(quán)的最高成就為1804年頒布的《拿破侖民法典》。至19世紀(jì)，土地私權(quán)絕對(duì)觀在契約法的強(qiáng)勢(shì)下發(fā)展至頂點(diǎn)。在美國(guó)，隨著自由占有制作為土地所有制的完全形式，全部土地權(quán)利都變成了對(duì)財(cái)產(chǎn)行使的一種自由權(quán)利。土地和其他類(lèi)型的財(cái)產(chǎn)一樣，可以按照所有者的意志進(jìn)行交易了。直到20世紀(jì)，隨著現(xiàn)代民主國(guó)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)權(quán)利理論開(kāi)始廣泛興起，工業(yè)化和人口的壓力動(dòng)搖了所有人自由使用土地不受他人干涉的觀念，為了促進(jìn)社會(huì)公共利益，體現(xiàn)普遍的公平理念，立法中開(kāi)始增加大量對(duì)所有權(quán)的限制條款。首先，私法的限制主要表現(xiàn)在他物權(quán)的設(shè)定、禁止權(quán)利濫用原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、公序良俗原則及私力救濟(jì)原則等理念上。其次，公法上的土地權(quán)利限制是基于社會(huì)公共利益、公平、效率和可持續(xù)發(fā)展等多種價(jià)值訴求。其一是通過(guò)設(shè)定土地權(quán)利的伴隨義務(wù)；其二則是以一定程序和正當(dāng)?shù)哪康耐ㄟ^(guò)國(guó)有化、征收、征用和沒(méi)收等途徑直接限制和剝奪土地權(quán)利。以美國(guó)為例，自20世紀(jì)中期開(kāi)始就由有關(guān)當(dāng)局確定其定義的合理使用原則，逐漸取代了財(cái)產(chǎn)所有人可以隨心所欲地使用財(cái)產(chǎn)的概念，在土地所有人訴夏威夷州政府一案中，法院認(rèn)為該島土地過(guò)分集中和價(jià)格壟斷已經(jīng)造成土地市場(chǎng)長(zhǎng)期扭曲并且傷害公共福利，因此州議會(huì)制定的一系列通過(guò)贖買(mǎi)等方式進(jìn)行的土地改革政策具有合理的公共使用目的，并沒(méi)有違反憲法第五修正案，最后判決土地所有者敗訴[3]。

三、歷史觀察的結(jié)論

從中國(guó)的發(fā)展軌跡看來(lái)，國(guó)家社會(huì)存在的歷史幾乎和專(zhuān)制的歷史一樣長(zhǎng)，在缺少民主理念和法治環(huán)境的情況下，貴賤等級(jí)之間的權(quán)利主張成為一種冒險(xiǎn)，所以權(quán)利主張較多的是通過(guò)暴力手段（革命）來(lái)實(shí)現(xiàn)的——每當(dāng)社會(huì)矛盾尖銳化，土地被兼并到少數(shù)人手中的時(shí)候時(shí)，社會(huì)與政治就會(huì)發(fā)生巨大的震蕩，這是歷史無(wú)數(shù)次重復(fù)上演的模式。由此可以看出農(nóng)民起義與土地權(quán)利矛盾的聯(lián)系。缺少政治傳統(tǒng)的后果是法律權(quán)利觀念長(zhǎng)期萎縮，雖然事實(shí)上不可否定的是土地自始至終承載著保障民眾基本生存的功能，在此意義上是可以承認(rèn)私權(quán)的，但是直至近代才在法律層面上確立土地權(quán)利私有的條款。而現(xiàn)代中國(guó)的土地權(quán)利體系又延伸出中國(guó)臺(tái)灣和中國(guó)大陸兩個(gè)分支。新中國(guó)的公民土地權(quán)利體系主要借鑒于大陸法系國(guó)家的制度，土地權(quán)利屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的范疇，即權(quán)利人按照法律的規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，具體的權(quán)能可分為占有、使用、收益及處分。更進(jìn)一步說(shuō)，我國(guó)的土地所有權(quán)歸屬?lài)?guó)家（集體土地只能在特定形式下流轉(zhuǎn)，且第一接收人只能是國(guó)家，因此亦可視為國(guó)家所有），公民權(quán)利行使有限的利用權(quán)。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和利用制度上的低效弊端，以及城市土地出讓制度缺陷所表現(xiàn)出的房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫都困擾著中國(guó)社會(huì)更進(jìn)一步發(fā)展。

從國(guó)外的制度歷史探尋，歐美國(guó)家，尤其是歐洲以及后來(lái)的美國(guó)，其社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)于中國(guó)的而言比較松散。因此，人本位理念被當(dāng)做西方文化的主要特征在土地權(quán)利制度變革中始終有所體現(xiàn)。但更重要的是，其在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中包容了多元化的權(quán)利思想流派，而不存在單一的形態(tài)。在經(jīng)歷近現(xiàn)代一段土地等同于財(cái)產(chǎn)的私權(quán)絕對(duì)觀的特定階段后，當(dāng)代的社會(huì)發(fā)展需求使土地的資源稀缺性、經(jīng)濟(jì)效用性及公共利益性被日益重視。雖然與中國(guó)的公民權(quán)利日漸放松的進(jìn)路不同，彼此都殊途同歸地走向一個(gè)平衡點(diǎn)。

四、是問(wèn)題而不是答案

至此，我們發(fā)現(xiàn)土地權(quán)利的演進(jìn)過(guò)程中尤為明顯的兩個(gè)焦點(diǎn)：其一，土地所有權(quán)客觀上是由國(guó)家控制分配的事實(shí)。其二，權(quán)利本位理念時(shí)至今日已不可動(dòng)搖?，F(xiàn)今土地社會(huì)屬性日漸彰顯，土地財(cái)富的構(gòu)成要素已發(fā)生了變化，勞動(dòng)因素趨小，非勞動(dòng)因素日益擴(kuò)展和變得重要。

土地權(quán)利的發(fā)展歷程表明，公民的土地相關(guān)權(quán)利由消極權(quán)利發(fā)展衍生出一種積極的社會(huì)權(quán)利，現(xiàn)代國(guó)家要從制度層面負(fù)有對(duì)公民土地社會(huì)權(quán)利的促進(jìn)義務(wù)。土地屬性的社會(huì)性方面作為補(bǔ)充和完善要素對(duì)公民的土地權(quán)利理念進(jìn)行完善，從土地的資源稀缺性、經(jīng)濟(jì)效用性、公共利益性分別衍生出公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益分享權(quán)。生存權(quán)即土地的基本社會(huì)屬性，目的為維持國(guó)家運(yùn)作。發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上是土地所有者基于社會(huì)公共發(fā)展或大多數(shù)人利益的需要所擁有的一種超市場(chǎng)性質(zhì)的權(quán)利，這是建立在現(xiàn)代國(guó)家具有積極促進(jìn)國(guó)民福祉的職責(zé)之認(rèn)識(shí)上。在國(guó)家土地所有制的框架下，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容有兩個(gè)方面，首先是基于社會(huì)公共利益的需要單方面收回土地使用權(quán)的權(quán)力，這不僅是土地設(shè)定權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是土地所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)在土地使用權(quán)層面的必然反映和結(jié)果；其次是國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)所獲利益再分配的權(quán)利。收益分享權(quán)即土地所有者基于土地所有權(quán)依法取得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利[4]。本文僅指有償出讓土地收益分享權(quán)。國(guó)家作為土地所有權(quán)的唯一行使主體，僅僅是全民利益的信托人，土地經(jīng)濟(jì)的最終受益者應(yīng)當(dāng)是地域內(nèi)的公民，城市土地資源升值所帶來(lái)的實(shí)質(zhì)利益應(yīng)該由全民享有。

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