10月20日，財政部批準(zhǔn)上海、深圳兩市以及浙江、廣東兩省試點自行發(fā)行地方政府債券。此舉被視為地方政府“自主發(fā)債”的破冰之舉，具有重要意義，將緩解地方政府對“土地財政”的依賴重癥。

當(dāng)人們還在討論中國的地方政府會否因為巨額的地方債務(wù)而出現(xiàn)危機(jī)時，嚴(yán)厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不僅讓房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險，更讓習(xí)慣于以土地、房產(chǎn)稅為主要財政收入的地方政府感到了一種從未有過的“壓力”。

有評論指出，如果要緩和中央和地方政府之間的關(guān)系，就必須緩解地方政府目前面臨的“資金緊張”的困境。

▌舉債，但無關(guān)預(yù)算

10月20日，財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（下稱《辦法》），《辦法》規(guī)定，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點地，并指出，債券為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%。

為了避免出現(xiàn)資不抵債的情況，要求試點省市建立償債保障機(jī)制，并要求地方政府及時披露經(jīng)濟(jì)運行和財政收支狀況等指標(biāo)。

消息一出，輿論炸鍋。

有評論認(rèn)為，根據(jù)中國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得自主發(fā)債。此次試點是否有違法之嫌？更有學(xué)者指出，如果此《辦法》全面推廣，是否意味著將“白條”合法化？在地方政府結(jié)構(gòu)性債務(wù)還未理順之際，地方政府發(fā)債是否會引起更深一輪的地方政府信譽危機(jī)？

在廣東省財政廳一位官員看來，自由支配權(quán)是各省對地方發(fā)債最為看重的一點。他表示：“現(xiàn)在地方政府就像個長不大的孩子，收入支出全要靠中央，收入靠轉(zhuǎn)移支付，越來越多的支出由中央指定了用途和方向”。

不僅獲發(fā)債試點的省市這么想，那些正在爭取自行發(fā)債的中部甚至西部地區(qū)，也有著同樣的看法。

河南省一位財政廳人士說，像河南這樣的中西部省市，幾乎一半以上的收入來自轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付都是?？顚Ｓ?，而地方自有收入還要為中央項目配套，地方覺得缺錢更多是指可支配收入太少。甘肅省財政廳人士則直言，甘肅也想自行發(fā)債，只是甘肅的財政狀況還沒有資格發(fā)。

▌“特殊時期的過渡辦法”

“這明顯是決策層為了解決當(dāng)下地方政府融資難的一種具有過渡性質(zhì)的辦法?！币晃回斦繉＜腋嬖V媒體，現(xiàn)在地方政府的壓力很大，中央要求的保障房建設(shè)需要資金，銀行又不能給地方融資平臺貸款，地方政府債務(wù)問題又沒有理清楚，在這樣的情況下，為了幫助地方政府籌得資金，中央必須有所動作。

但有專家表示，在《預(yù)算法》調(diào)整之前，并不適宜再放開地方政府自行發(fā)債的口子，這樣做很容易導(dǎo)致各地再去尋租。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀研究部副部長魏加寧認(rèn)為，讓有條件的地方政府自主發(fā)債，與銀行貸款相比，風(fēng)險可能更小一些。

畢竟，在市場條件下，地方政府自主發(fā)債，不等于說地方政府發(fā)的債就一定有人會買，投資者不是“傻子”，如果地方政府的工作沒有做到位，哪個投資者會買？

▌從“代理”到“自行”

事實上，雖然國務(wù)院此次批復(fù)的發(fā)債計劃只是在給定規(guī)模的前提下自行發(fā)債，而不是真正意義上的自主發(fā)債，但毫無疑問是歷史性的突破。

安邦咨詢研究員李浩認(rèn)為，鑒于歷史原因，允許地方政府發(fā)債一直以來被認(rèn)為是危險的舉動，而遲遲得不到放行。

清朝末年，兩廣總督岑春煊向朝廷提出，希望以“息借民款”的方式申請發(fā)債300萬元以辦地方要政。

隨后，地方債呈泛濫之勢，也成為新中國成立后禁止地方發(fā)債的歷史根源。而在改革開放后，不少地方政府在上世紀(jì)80年代末期曾大量自主發(fā)行地方債，他們往往是強行攤牌給基層單位，弄得企業(yè)怨聲載道，因此在1993年這一行為被國務(wù)院制止。

直到1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)和2009年金融風(fēng)暴席卷全球之時，國務(wù)院才同意由中央代發(fā)地方政府債券并列入升級預(yù)算管理的方式幫助地方解決融資問題。

目前的試點范圍僅限于省市一級政府發(fā)債，如果試點擴(kuò)大，將要涉及允許到哪些層級的政府發(fā)債、地方債資金規(guī)模上限設(shè)定、如何審批、評估、監(jiān)管、擔(dān)保、懲罰等一系列問題。

“而這些問題目前我們并沒有一個完備的細(xì)則?！必斦繉＜艺J(rèn)為，地方政府發(fā)債，需要決策層在“門檻”上下工夫，可以發(fā)，但門檻一定要高，一定要讓地方政府全面、慎重地考慮發(fā)債帶來的利益和風(fēng)險。（劉永剛）